林拓 虞阳

摘 要：“使优势地区有更大发展空间”战略命题的提出，直面中国优势地区的空间约束问题， 这一问题在优势地区的部分中心城市得到集中体现。空间约束的特质通过反映城市形态特征的政区与实体维度以及反映城市本质特征的人口与经济维度等多维呈现且相互交织叠加。实际上，中国优势地区中心城市的发展受限于城市设置的历史方式，受制于目前优势地区的紧凑型城市空间格局，受控于当下施加给城市内生成长的某些空间管制措施。三者之间复杂关联、彼此掣肘，构成了中国优势地区空间约束的主要根源。空间约束的破解不仅要解决行政区划体系与体制长期累积形成的深层结构性问题，还要以更加科学的空间管控提高空间利用效率，但从根本上讲，必须依托于现代化经济体系的构建与提升，从而为全面优化中国生产力总体布局和国家治理整体格局奠定更加完善的空间基础。

关键词：优势地区;中心城市;空间约束;多维特征;主要根源

中图分类号：D63;TU984 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）10-0011-12

作者简介：林 拓，华东师范大学城市与区域科学学院教授;虞 阳，上海中创产业创新研究中心 （上海 200063）

习近平在中央第五次财经工作会议明确提出“使优势地区有更大发展空间”。这一战略命题直面中国优势地区的空间约束问题，更意味着中国生产力布局与城市格局将进行必要的战略调整，从而开启了中国城市与区域科学的新论域。世界范围的城市发展充分表明，一些核心城市和城市群往往是国家经济命脉的战略支撑，如何适应这些城市和地区发展的空间需求是不少国家普遍面临的问题。当前，京津冀、长三角、珠三角等优势地区已经和正在形成一批中心城市，这些中心城市及其辐射带动的城市群，不仅是中国先进生产力的重要承载和经济发展的关键引擎，而且承担着中国参与国际竞争与合作的重要使命。近年，这些一线核心城市的经济规模持续壮大，人口规模不断增长，展现出巨大的规模效应。

毋庸讳言，中国不少一线核心城市存在着交通拥挤、住房紧张、能源紧缺等问题，尤其是在高集聚、高密度、高流动的背景下，公共卫生、自然灾害等城市风险激增。城市人口与经济规模不断扩大导致空间不足，为寻求空间扩容的破解路径，无意中可能掀起城市行政区划的合并浪潮，反而妨碍了优势地区的空间治理优化进程;其关键正在于忽视了优势地区空间约束的实质性特征及其深层次根源。为此，本文试图探究优势地区空间约束特质的多维呈现，进而揭示空间约束的多重根源及其逻辑图景，为破解中国优势地区的空间约束难题提供科学依据与决策参考。

一、既有研究及其未尽之处

通常而言，狭义上的城市空间约束主要是指城市发展空间规模受到的约束;广义上的城市空间约束不仅包括城市发展空间规模，还涉及地方权力空间、社会空间、政策空间等内容。本文主要聚焦于狭义上的城市空间约束。“使优势地区有更大发展空间”作为新的战略命题，学术界的直接研究并不多。但中国学者对与之相关的城市规模问题却已经展开了众多探讨，并形成了不同观点，包括“大城市发展论”“小城镇发展论”“多元发展论”“超大城市控制论”和“中等城市发展论”等。学界关于城市规模的认识主要涵盖城市人口规模和城市地域规模这两个基本方面，而最优规模则一直是城市规模研究的关键主题。

一方面是以城市人口规模为主导的城市规模研究。绝大部分学者将城市规模理解为城市常住人口总量，这不仅与中国严格的户籍制度在城市人口规模控制中发挥的关键作用密切相关，也受到数据准确性和可获得性的影响。陈钊、陆铭通过跨国数据研究得出影响首位城市人口规模最为重要的因素就是一个国家的总人口，同时指出上海作为中国的首位城市，其人口规模并没有像很多人所认为的那样“太多了”，并提出上海的人口规模应当为4146万。高健、吴佩林通过对城市人口规模与经济增长分析后得出，城市人口规模对于经济增长有明显的促进作用，但当城市人口规模达到一定数值后，人口规模与经济增长将呈现负向关系，这种现象在东部地区最为明显。柯善咨、赵曜通过研究产业结构和城市规模对我国城市经济效益的协同影响，提出中国城市从产业结构转变中获得产出效率增长的门槛规模以市区总人口测度大约为43.5万人，以市区非农人口测度是13万人，低于门槛规模的城市无法使上下游关联的诸多产业同时实现集聚经济。

城市人口密度也是城市人口规模研究的重要关注点，相关研究认为城市发展效率与城区人口密度有密切关联。苏红键、魏后凯研究发现以城区总人口比建成区面积核算的最优城市人口密度约为1.3万人/平方公里，同时指出最优城市人口密度标准下城市节地潜力巨大，从全国城市总体来看，最优城市人口密度标准下可节地1.21万平方公里，只要达到最优密度值便可以节约将近27.84%的总建成区面积。 赵曜对中国地级及以上城市面板数据的实证估计显示，当前中国集聚密度对生产率的影响表现为倒U型关系，其顶点密度随城市规模增加而上升。由于集聚密度和集聚规模的最优值不同步，因此在推动人口和产业集聚的过程中，需分类调整其在城市内部的布局。

另一方面是以城市地域规模为主导的城市规模研究。部分学者将城市地域面积特别是建设用地面积视为城市规模的重点内容，并对城市面积差异与交通距离、通勤成本、货物运输成本等影响进行了分析，较多讨论用地面积扩张对于各类效率的影响。趙可等对于全国、中部和西部地区的城市用地扩张与规模效率间的关系进行分析后，发现城市用地扩张通过规模经济路径对全要素生产率的影响都为负，表明在这些地区的城市用地扩张已使各区域突破最优规模经济状态，土地要素投入存在冗余现象，与资本、劳动等要素的配置比例非最优。贺斌等研究了2003—2013年间的城市规模扩张与生产效率提升的相互关系，发现东部地区保持了持续增长态势，2008年后中部及西部地区出现不同程度下降，城市中心地区繁荣和外围蔓延现象更为明显，综合导致中国城市效率整体处于较低水平，城市发展对生产要素投入产生依赖，资源利用效率整体偏低。

综上，城市规模尤其是城市最优规模研究产生了丰硕成果，其中，城市规模与发展效率的关系更是集中关注的焦点。当然，已有成果所探讨的城市规模是以城市行政区划作为当然的对象区域，并在既定的空间限定前提下开展研究，忽略了行政区划对城市规模的基础作用。不仅如此，人口集聚、用地开发、经济密度、市辖区设置、建成区状况等要素相互关联、相互掣肘，构成城市空间约束的整体现实，但由于研究取向的不同，这些要素却往往被相对疏离。既有研究倾向于从研究的对象城市中直接抽取若干关键变量并分析其关系进而形成规律性认识，至于城市的具体状况则经常被忽略，而中国城市规模问题研究恰恰需要兼顾区域差异、发展历程相异等多方面的因素。

二、空间约束的特质：多维呈现及其交织叠加

众所周知，在中国的现行体制下，行政区划是城市与地区发展范围及规模最为基本的空间限定;行政区划的确是人为划定的，但绝不是可以随意变更的，特定城市的行政区划是在长期的历史演化进程中不断形成的，深刻受制于行政区划演化的内在规律，从而构成城市空间的政区维度。从政区维度观测城市空间，多个指标经常被混杂使用。城市“行政区域”即辖区内（含代管县或县级市以及特殊地区）的全部陆地和水域，对于设区市来说，其行政区域就是下辖的区、县（市）等全域;“市辖区”即城市市辖区的全部陆地和水域面积;“城区”即市本级街道办事处所辖地域，以及城市公共设施、居住设施和市政公用设施等连接到的其他乡镇地域，以及常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域。上述三项指标本质上均是以政区为单元来划定城市范围，差异主要在于是以设区市为基础进行界定，还是以市辖区或街道为基础进行界定。

当然，城市发展本身是历史成长的自然过程，城市实体地域是城市发展最为直接的空间现实，这构成城市空间的实体维度。城市实体地域通常以“建成区”指代，对核心城市来说，建成区包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来，市政公用设施和公共设施基本具备的地区;对一城多镇来说，建成区由几个连片开发建设起来的，市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。与建成区密切相关的是建设用地，即城市（镇）内各类建设用地的统称，包括居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等，建设用地下达的指标及其配比在不同城市行政区各不相同，直接影响建成区的实际状况。事实上，城市行政区与城市建成区正是一对公认的经典关系。

如果说政区与实体这两个基本维度反映了城市发展的形态特征，那么，人口维度与经济维度则反映了城市发展的本质特征。人口集聚是城市发展的前提，经济水平是城市发展的支撑。人口维度的主要观测指标为常住人口与人口密度，而经济维度指标主要是人均与地均GDP等。城市政区与城市实体、城市人口与城市经济这四个基本维度，既相对独立又相互关联。

优势地区究竟包含哪些城市和区域，目前并没有明确公认的界定。比较明确的是2019年8月中央财经委会议提出的，优势地区主要是指中心城市和城市群，城市群的核心往往也是区域性中心城市，因而解决优势地区发展空间问题的关键就是中心城市。至于中心城市的范围，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《全国城镇体系规划（2010—2020年）》等的界定，中心城市大致包括了4个直辖市、28个省会城市、5个计划单列市和重要节点城市等，此外，还有国家住建部和发改委批复的9个国家中心城市。考虑到中心城市的定位主要是从城市承载的战略和功能角度进行设定，发展空间不足并不是所有中心城市的通病，而主要集中在经济发展水平相对较高的地区，因而本文又结合GDP万亿级城市以及一些权威机構的公认名单在中心城市中进行筛选，统筹考量城市发展综合实力等情况，选出17座研究对象城市，分别为北京、上海、广州、深圳、重庆、天津、苏州、成都、武汉、杭州、南京、青岛、无锡、长沙、宁波、郑州、佛山。

（一）城市政区维度的呈现

作为中国优势地区典型代表的中心城市，不仅是区域乃至全国经济增长的关键引擎，而且是人口流入的主要目的地以及交通和文化枢纽，也是先进生产力的重要承载。从城市政区维度观测，本文所筛选出的17座中心城市拥有相当高的行政等级，直辖市4个，副省级市8个，其余的或是由省委常委兼任市委书记，或是拥有部分省级权限，或拥有部分副省级权限。就此而言，这些城市似乎应当拥有充足的发展空间，但现实情况是，这些城市的行政区域规模却普遍较小。

目前，中国优势地区中心城市行政区域面积的平均值为13544平方公里，中位数为8569平方公里（武汉市行政区划面积），仅相当于全国地级市平均面积的68.8%，相差6144平方公里（约为上海市面积）。这些城市内部的行政区域差异明显，行政区域面积最大的是重庆（82400平方公里），是行政区域面积最小的深圳（1997平方公里）的41倍。由表1可见，实际上，不仅是这些城市，中国34个GDP万亿级城市和省会城市行政区规模普遍偏小，没有一个城市的行政区面积位列全省第一，其中21个城市排名处于中位数以后，22个城市的行政区域面积低于全省平均水平。

其中，比较典型的是深圳，深圳经济总量和常住人口总量分别位居全省第一位和第二位，行政区域面积规模在省内却仅排名第19位，即倒数第三;武汉和郑州作为所在省份的省会城市和常住人口第一市，行政区域面积规模也仅居省内第10位;无锡经济总量位居江苏省第三，行政区域面积规模在全省仅排名第11位。总体而言，中国中心城市在一定程度上存在着行政等级、经济体量、人口规模与行政区规模的倒挂现象。

（二）城市实体维度的呈现

在不少人看来，尽管上述优势地区城市的行政区域面积规模并不大，但是，近年来随着撤县（市）设区进程的加快，大批相对独立的县或县级市改为市辖区，这一行政区划调整在这些城市的实施尤为集中，而市辖区规模的扩张在相当大程度上扩大了发展空间。的确，21世纪以来，中国主要城市进入“撤县（市）设区”的快车道，市辖区面积大幅扩张。2002—2018年间，市辖区面积扩大1倍的城市有12座，扩大2倍的有9座，扩大3倍的有6座。市区面积扩大最快的城市为武汉，2018年的市区面积是2002年的7倍;其次为深圳和佛山，市区面积是2002的5.4倍。16个城市的市辖区建制率（市辖区数量/县级行政区总数）均超过50%，12个城市的市辖区面积占比（市辖区面积/市域总面积）超过50%。更加具有标志性意义的是，北京、上海、武汉、南京、广州、天津、青岛等城市已经进入“全区时代”。这些城市撤县（市）设区的进程已经进入中后期，除了已经实现“全区化”的城市以外，还有不少城市所存留的县（市）或是因经济实力较强（或较弱）而需要慎重调整，或是位于山区、林区、生态保护区，即便是再进行撤县（市）设区的调整也未必有助于增加可供城市建设的发展空间。未来5—10年，通过撤县（市）设区扩大城市发展空间的模式基本上已经触及“天花板”。

然而，城市政区规模并不能直接代表城市实体规模，与市辖区规模相比，建成区规模更能够反映城市化的真实程度。从这些城市建成区面积的绝对增长来看，2002—2017年间，建成区面积超过1000平方公里的有上海、北京、广州、重庆和天津等5座城市，其余的均超过500平方公里，上海作为其中行政区域最小的城市，建成区面积却远高于其他城市，足见上海城市化水平之高。除北京外，其余中心城市建成区面积都扩大了1倍以上，扩大2倍以上的城市有3座，分别为深圳、上海和青岛，其中深圳建成区面积增长最为迅速，2017年是2002年的5.5倍（见表2）。

将建成区与市辖区进行面积规模比较，可以从一个侧面反映城市空间拓展和城市化之间的关系。与市辖区的快速扩张相比，建成区的实质性增长却相对滞后。截至2017年，北京、郑州、杭州等11座城市的市辖区规模增速明显快于建成区，杭州市辖区规模增速更是建成区增速的3.3倍。这种现象表明，这些城市实体地域的规模并不会随着市辖区的扩大而等速扩张，建成区扩展是连续性的，市辖区扩张是跳跃式的。换言之，即便是撤县（市）设区，也不意味着城市发展的实体地域空间就会同步发生根本变化。事实上，撤县（市）设区的变化更多地体现在地区发展权力调整和资源要素的配置等方面，城市实体地域空间难以随着市辖区的扩张而同步拓展。从一定意义上讲，撤县（市）设区扩大城市发展规模遭遇“天花板”的问题归根结底在于建成区的质量不够高。

（三）城市人口维度的呈现

人口状况是反映城市本质特征的关键维度之一，而人口状况首先关注的是人口规模的增长。2002—2017年间，中国优势地区中心城市的人口规模普遍出现了大幅上升。城市人口规模增长速度最快的城市是深圳，2017年是2002年的5.4倍;其次是苏州，为2002年的4倍;增速最慢的城市为北京，是2002年的1.8倍，但绝对人口数量增长量也超过了1000万。当然，城市人口规模的统计口径主要是基于城市行政区划的全域范围，仅考察城市人口规模难以揭示城市内部的集聚状况，我们还需要对城市内部的人口密度作出分析，并深入比较市辖区和建成区人口密度。

在市辖区方面，这些城市的平均人口密度为0.1万人/平方公里，其中，深圳密度最高，达到了0.63万人/平方公里，其次为郑州和长沙，分别为0.43万人/平方公里和0.48万人/平方公里。这些城市市辖区人口密度不但在我国中心城市中遥遥领先，对比东京都市区、巴黎大区、大伦敦区也不逊色（见图1）。

在建成区方面，城市人口密度最大、高度集中，表明这些城市人口在中心城区和郊区新城等地区高度集聚的特征十分明显。从统计数据来看，这些城市建成区平均人口密度达1.0万人/平方公里，高于我国2018年发布的《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》中新建城市居民点人口密度推荐标准。这些城市中共有9座城市人口密度高于1.0万人/平方公里，其中北京、深圳、武汉和长沙建成区人口密度超过1.3万人/平方公里。就此而言，中国优势地区中心城市的人口集聚效应更为明显，建成区内人口更为“拥挤”。

更加不可忽视的是，这些城市的建成区建设并未与城市人口集聚同步扩张，北京、杭州、苏州、佛山等8座城市的建成区规模的增速反而低于人口增速，其中佛山城区人口增速是建成区增速的2.7倍。这意味着，不少中心城市的城区正在变得越来越拥挤，而城市市辖区的扩张尚未充分实现人口从中心区向外围的疏解，这也是当前交通拥堵、人居环境欠佳等“城市病”出现的重要原因。

（四）城市经济维度的呈现

与城市人口维度密切相关的是城市经济维度。一般情況下，城市经济体量和人口规模越大，经济开发强度也越高，并集中体现在建设用地使用状况上。中国优势地区大多数中心城市的建设用地已接近或者达到国务院批复的土地利用总体规划的限定，建设用地指标成为多数城市空间扩张的“紧箍咒”。从城市行政区域的土地开发强度来看，上海、深圳土地开发强度达50.0%和48.5%，远高于“30%”这一开发强度警戒线;广州、武汉、无锡、佛山、郑州行政区域土地开发强度超过20%。这些城市适宜作为生产生活开发的新增建设用地已经所剩无几。

不仅如此，中国城市往往呈现“一市多城，城中有乡”的格局，相应地，城市行政区划全域（含县或县级市）和市辖区土地开发强度存在差异。在“弱县”城市中，市辖区土地开发强度则远高于本市行政区划全域，重庆、成都、杭州、长沙、郑州便是其中的典型代表，这些城市市辖区开发强度是本市行政区全域平均水平的1.5倍以上。其中郑州市的市辖区开发强度更是高出2.3倍，像郑州这类市辖区过小、市辖区土地开发强度又过高的城市，“撤县设区”目前仍不失为一种有效的策略。在“强县”城市中，现有县（县级市）开发强度已经很高，市辖区的土地开发强度甚至低于本市行政区全域开发强度，苏州、无锡和宁波就是典型代表，这类城市未来即便是撤县（市）设区，在国家和省自然资源部门不放开建设用地指标限制的前提下，城市建设用地总规模也难以有很大的提高。

综上，中国优势地区中心城市的空间约束并不仅仅是人口与经济规模扩大而导致空间不足，倘若仅就此而言，甚至已经存在相应的破解之道，这些城市具备较高的行政等级，拥有公共服务优质资源的配置空间;市辖区的扩张较快，有的已经“全区化”，拥有较大范围市域统筹的发展空间。然而实际上，优势地区的空间约束是多维呈现且相互交织叠加的。这些城市行政等级较高，但行政区域实际面积偏小，市辖区扩张较快，但建成区的实体增长却偏慢，这已经给高度集聚的人口与高强度经济造成相当程度的空间限制，加之城市人居的实然容量偏于狭小等，致使这些城市过于“拥挤”。

三、空间约束何以形成：主要根源及其相互掣肘

探寻我国优势地区空间约束的形成根源，首先必须将空间约束与低效益的蔓延式规模扩张所导致的空间不足相区别，否则，空间约束易于成为盲目扩张的托辞，反而掩盖或扭曲了空间约束的实质性根源。过去数十年来，中国城市普遍存在土地开发利用效率偏低的现象，主要体现在土地亩均产出偏低、低效用地规模较大、土地批而未用现象突出等方面。这些现象是由多方面因素共同造成的，土地供应双轨制是其中的重要原因之一。相当长一段时间以来，城市规模扩张成为中国中心城市的主要动力来源，由于城市内部建成区土地征收和更新成本较高，而城市外围郊区地价低廉，新征地的成本要远低于旧城改造，且地方政府可以从征地中获得土地出让金。因此，不少城市为了满足发展需要，过快过度推动城市“摊大饼”，在郊区建设新城和园区，而忽视了城市空间效益的内涵式提升。近年来，自然资源部门实行新增用地与建设用地存量增减挂钩的政策，同步审核已批准用地的供应情况，要求对过去三年批准用地供地率达不到50%的，相应核减申报用地规模，倒逼城市提高土地利用效率，活化利用存量批准建设用地已经成为不少地方内部挖潜的重要来源。

实际上，除去低效益蔓延式扩张所导致的空间不足，追问优势地区中心城市空间约束的形成根源，需要回归城市设立及其成长的具体过程，探查城市空间格局究竟产生了怎样的限制，还要将其纳入国家治理体系加以考察。空间约束的现象发生于城市，但其根源却不仅仅是城市本身。因此，对空间约束形成根源的探寻从空间生成、空间格局、空间管控这三个环环相扣的方面渐次展开。

（一）关于空间生成方面

一般说来，空间生成具有双重涵义，既是指城市自然成长的初始实体空间形态，又是指城市正式设立时的初始行政区划状况，前者是城市与区域发展史津津乐道的议题，后者却经常被忽视，而后者恰恰是空间约束的重要根源之一。中国早期“切块设市”的设置模式是造成城市初始行政区域面积普遍较小的关键所在。1908年，晚清颁布《城镇乡自治章程》，由此拉开我国近代市制的帷幕，开创了市制的雏形。1921年，北洋政府颁布《市自治制》后，全国市制正式确立，当时相对发达地区的设市进程相继开启。本文重点关注的17座城市中，最早设市的是广州。1918年广州设立市政公所，1921年广州政府颁布《广州市暂行条例》，成为我国行政区域建制意义上设立的第一个市，当时的广州市行政区域仅仅由旧属番禺、南海两县各一部分“切块”组成。其他的城市除了深圳之外均设立于上世纪20、30年代，反映了这些优势地区中心城市拥有雄厚的历史基础，但同时也受制于当时城市的设置方式，具有一定的历史局限性。其中，上海市于1927年设立，当时行政区域仅以租界为中心（实际未能接管租界），包括城市内华人区域和周边的一些乡村地区;南京市于1927年设立，初定以原明外郭以内及浦口商埠区为市域，1945年才划定市界;杭州市于1927年设立，行政区域为杭县所属城区和部分郊区;北平特别市于1928年设立，市辖区范围大致相当于今日北京市的城六区略小范围;郑州市于1928年设立，行政区域仅涉及郑县城区;重庆市于1929年设立，编制为国民政府二级乙等的四川省辖市，水陆总面积仅93.5平方公里;青岛市于1929年设立，市区外的其他青岛地域为山东省即墨县、平度县、胶县等辖属，直至1935年7月山东省政府与青岛市政府协商决定，才将即墨的崂山东部土寨河、聚仙河（惜福镇河）以南村庄由即墨县划归青岛市管辖，统称市郊区。可以说，如今我国优势地区中心城市除深圳之外都起始于当时的“切块设市”模式，设市时的管辖范围仅限于城区一小块，城市地域空间狭小。不仅如此，上海、天津、广州、汉口、青岛等不少城市是早期开埠城市，是中国近代由于列强入侵形成的租界或通商口岸，所划定的地域范围原本就比较小，这也直接影响了设市之初的空间体量。

由于这些城市的设立以原县域城镇或特定城市化地区为基础，地域较小，经过一段时间的发展，市的发展空间受到限制，与周边的县不可避免地会发生种种矛盾与冲突。20世纪50年代末期，为了适应中国社会主义建设事业迅速发展的需要，直辖市和较大的市可以领导县、自治县，从而扩大了一些市域范围。为进一步解决城市发展空间以及市县关系等问题，20世纪80年代初期，中国逐步探索“整县改市”模式和“撤地设市”模式，实行“切块设市”和“整建制改市”两种模式并行。1983年以后整建制改市模式渐成主流，这极大地减少了市县、市地矛盾，对城市发展起了积极的促进作用，但也使得之后新设立的大批建制市的区或县级市地域面积往往较大。与此同时，70年代末80年代初，中国全面推行“市领导县”体制，当前全国仅有少数地级市不领导县或县级市，在此后的撤县（市）设区进程中，不少设市较晚的地级市反而通过整建制设市设区拥有更大的行政区域。以中国经济体量和人口数量最大的城市上海为例，1958年原属江苏省的青浦、嘉定、金山、川沙等县被划归上海，但即便如此，上海现有行政区域面积在17座城市中排名第14位，仅相当于长三角地区江苏、浙江、安徽地级及以上城市平均面积的77.9%、66.6%、72.6%。至于深圳市，当时由于特殊政策、集中管理、风险控制等要求，这些承载经济与开放等特殊功能的城市面积都相对较小，深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区中面积最大的汕头也只有2123平方公里，而1979年1月撤销宝安县设立的深圳市行政区域面积仅1997.47平方公里。换言之，作为公认的一线核心城市的深圳，其行政区域小于我國沿海地区不少县的面积规模。但倘若就此认为，这些优势地区的中心城市可以超越历史局限性，通过行政区划的合并式调整进行跨市域的空间重组，恐怕未必妥当。

（二）关于空间格局方面

在经济发达的优势地区尤其是沿江沿海地区，自然环境与经济人文等优越条件推动了一批中心城市的壮大，但相伴而生的是，众多城镇具备了发育成长为城市的要件。近现代以来不少城市相继设立，致使设市数量较多、平均面积偏小，从而形成了当前优势地区的紧凑型城市空间格局，而这一空间格局恰恰是造成中国优势地区中心城市空间约束的又一重要根源。

地处长三角的江苏省在长江沿岸密布着南京、扬州、镇江、泰州、常州、无锡、苏州、南通等8个地级市以及18个县级市。其中，苏南5个地级市的平均面积为5584平方公里。珠三角同样具有类似特征，珠三角9市的平均面积为6222平方公里，其中，珠江口最发达的深圳、东莞、中山、珠海4市平均面积仅为1975.5平方公里，在全国所有地级市和副省级市中面积均处于倒数位置。东莞市甚至由于面积过小而没有设区，采取了地级市直接辖镇的“直筒子”城市管理方式。不过，与长三角相比，珠江口地区城市规模偏小问题的来源有所不同，主要是改革开放后深圳、珠海两大特区设立，东莞、中山两个沿海城市又分别由惠州、佛山等地析出，成为改革开放探索的先行先试区域，紧凑型城市空间格局由此演化而成。

正是优势地区城市空间格局的这一基本特征，加之地区内许多城市各自拥有强劲的经济支撑与厚重的地方认同，每每为了扩大中心城市发展空间而试图通过习惯上的“以强带弱”等策略进行跨地市级的空间重组，均难以奏效;倘若以“强强联合”的思维进行整合，又易遭受拉郎配的诟病，难免产生貌合神离或整而难合的风险以及公众舆论压力的尴尬，曾经酝酿过的种种方案也往往只能因此而搁浅了。

（三）关于空间管控方面

加大城市空间管控力度，是应对过去中国城市空间“粗放式”扩张，推动可持续发展和实现生态文明的重要举措。当前，不少优势地区中心城市通过增量空间满足发展需要的难度日益加大，于是加快推动存量内部盘整，调整或限制低效空间，进一步释放空间活力，集约化的空间利用将是城市高质量发展的必由之路。但与此同时，这些城市又面临着某些空间管控的深度限制。一般说来，空间管控具有丰富内涵及多种手段，核心是土地管控。当前中国的土地管控及土地管理制度在实现国土资源的优化配置和合理利用上发挥了重要作用，但随着形势的变化，特别是当前国际宏观形势剧变的情况下，也体现出对优势地区发展的限制。

一方面是中心城市建设规模普遍“锁死”。绝大部分中心城市都遭遇了城市开发边界锁死、剩余容量不足的问题。例如，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》指出，北京市城乡建设用地规模2020年要减至2860平方公里左右，2030年减至2760平方公里左右;《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，2035年全市规划建设用地控制在3200平方公里，而目前已经达到3185平方公里;《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》提出“严格控制建设用地规模，实现2020年后新增建设用地逐步递减”。优势地区中心城市城乡建设用地的边界已经“锁死”，中心城市发展空间从以增量扩张为主转变为以存量挖潜和城市建设边界外低效用地减量化为主。这有利于提高中心城市的空间利用效率，遏制土地低效无序开发，但与此同时，也难以避免地带来产业用地价格上涨，进而提高这些城市的生活和商务成本，并直接影响城市的创新力和竞争力。

另一方面是新增建设用地指标限制了优势地区的发展速度。目前中国采用编制土地利用年度计划的方式，向地方下拨新增建设用地指标。自然资源部会同国家发展改革委每年编制全国土地利用年度计划草案，报国务院批准，提交全国人民代表大会审议确定后，下达各地执行。省级以下的自然资源主管部门，则会将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解，经同级人民政府同意后一次性下达给所属市县。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。目前，跨省域的建设用地指标流转尚未打通，为支持部分中西部贫困地区发展的特殊政策不足以解决优势地区的发展需求。城市建设边界和建设指标的双重约束下，优势地区综合成本不断攀升，而欠发达地区则守着土地难以获得优质项目，且项目的投资回报率也相对较低。总之，中国优势地区中心城市在设立伊始就受限于城市设置的历史方式，具有一定的历史局限性，这是空间生成问题;而优势地区的优越条件在推动中心城市壮大的同时，也催生了一大批具有发展后劲的新城市，形成当前优势地区紧凑型城市空间格局，致使中心城市的发展空间再度受制，这是空间格局问题;当这些城市“向内转”力图有效释放城市空间活力，却又受控于施加给城市内生成长的某种空间管制措施，这是空间管控问题。正是这三者之间复杂关联、彼此掣肘，构成了中国优势地区空间约束的主要根源。

四、结语：中国优势地区空间约束的再思考

“使优势地区有更大发展空间”是具有重要战略意义的时代命题。回望优势地区的历史进程，倘若没有20世纪初叶这些中心城市率先设市，没有20世纪中叶中华人民共和国成立不到10年就大手笔地将为数可观的周边县域划入北京、上海等城市，没有20世纪后半叶深圳等经济特区的创设与大城市撤县设区进程的开启，如今的京津冀、长三角、珠三角城市群等优势地区的发展，几乎无从谈起。百年之后的今天，优势地区空间约束的历史难题再度横亘在我们面前。

中国优势地区空间约束并不仅仅是人口与经济规模扩大而导致的空间不足，更不宜认为兼并式扩容便可以一蹴而就地破解难题。优势地区空间约束的实质在于行政区划体系与体制长期以来的问题累积而导致的深层结构性束缚，仅囿于中心城市本身的扩大，可能会给未来发展埋下更大的隐患。相反地，应该以优势地区中心城市为重点，从省域及更大区域范围进行长远考量，以完善空间格局与功能布局、提升治理能力等为导向，建立相应机制及评价体系，通过跨地市级调整、代管关系调整、撤县设区调整、乡镇重组调整、飞地型调整等多种方式的“组合拳”，集成多种配套措施，探索分阶段、分类型、分片区的推进模式，适时适度地撬动中心城市及相关地区的行政区划结构体系优化，为全面优化中国生产力总体布局和国家治理整体格局奠定更加完善的空间基础。

不仅如此，过于严厉的空间管控是造成空间约束的重要根源之一，有悖于提升城市空间利用效率的初衷，今后的空间管控应该更科学地把握空间利用效率的客观规律。事实上，空间利用效率具有阶段性的差异特征，不同等级和不同区域的城市所处的规模报酬阶段存在明显差异，中国大部分城市处于规模报酬递增阶段，经济发达地区高于欠发达地区，大城市的效率高于小城市。中小城市土地利用粗放低效問题远甚于大城市，尽管优势地区中心城市也存在土地低效利用的问题，但这主要是由经济发展阶段决定的，随着理念更新、模式转变、产业升级，经济产出会不断提高。相比之下，大量研究表明，城市规模越小，用地增长幅度越大，中国中西部地区小城市人均建设用地规模已经超过了国标规定的120平方米的最高标准。因此，进一步加强土地利用效率提升的同时，应适当放宽对优势地区中心城市的管控，“以空间换时间”，稳步推动中心城市空间高质量发展。

更重要的是，与开发强度偏高不同，中国优势地区中心城市的经济密度仍然有待提升。截至2017年底，本研究涉及的17座中心城市GDP总量达26.9万亿，行政区域的地均GDP为1.2亿/平方公里，建设用地的地均GDP为9.9亿/平方公里。有13座城市的行政区域地均GDP超过2亿/平方公里，7座城市的建设用地地均GDP超过9.9亿/平方公里。可以看出，这些城市的经济密度差异巨大。无论是行政区还是建设用地的地均GDP，深圳都是当之无愧的冠军，两项指标分别达11.2亿/ 平方公里和23.0亿/ 平方公里，分别是上海的2.3倍和2.4倍，北京的6.5倍和2.4倍。不过，深圳与国外大都市相比仍有不小差距，而经济密度在相当程度上反映了生产方式的现代化水平。

实际上，中国优势地区空间约束已经涉及到社会生产方式这一更深层次的核心问题。城市作为社会生产方式的产物在马克思主义思想体系中一直占据着主导地位，当年马克思和恩格斯将现代城市理解为资本主义工业化的场所和产物，将城乡分离视为历史的发展动力，分析了城市在资本主义框架中如何发挥作用。当前中国优势地区已经成为先进生产力发展的重要场域和必然产物，其中心城市相应成为经济发展的重要动力和关键引擎。从根本上讲，优势地区空间约束的破解需要站在新时代的历史新起点上瞭望前行，必须依托于中国现代化经济体系的构建与提升，使优势地区拥有更大的发展空间并在中国特色社会主义建设发挥更大作用，从而为全面优化中国生产力总体布局和国家治理整体格局奠定更加完善的空间基础。

（责任编辑：彤 弓 罗 燕）