乡村振兴战略背景下农业保险发展的内在逻辑、挑战与改革路径

2020-10-26张华赵佳伟王惠莹

海南金融 2020年9期

张华赵佳伟王惠莹

摘要：作为经济社会发展的“稳定器”和农村社会安全“蓄水池”，乡村在整体经济结构当中扮演着“托底”的角色。为顺利实现现代化提供支撑，现阶段乡村振兴的核心任务就是要充分发挥其“保底”职能。本文首先以农业保险服务乡村振兴为主线，从乡村振兴的五大任务出发，运用代数推导方法实证分析了农业保险服务乡村振兴的内在逻辑。研究认为，通过合理的制度设计，农业保险能够有效发挥种粮激励效应、乡村生态环境改善效应、精准扶贫效应。同时，从全国层面农险发展概况出发，深入分析了目前农业保险服务乡村振兴面临的挑战与困境，建议持续提升现有农险保障水平，增强融资支持能力;完善政策性农险的财政支持体系;改革现有农险创新激励体制;推动农险供给侧改革;全面强化农险监管等。

关键词：乡村振兴;农业保险;金融支农;保险创新;互助保险;监管制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.006

中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2020）09-0047-10

为实现新时代鄉村振兴战略，推进农业农村现代化，提高农民生活水平，必须加快推进金融支农体系的结构性改革。作为农村经济发展的“助推器”、农村社会安定的“稳定器”和农业生产经营的“风险控制器”，农业保险在当前和未来肩负着金融支持乡村振兴的重要使命。现阶段农业保险与乡村振兴之间存在怎样的内在逻辑联系？我国农业保险的发展水平又能否契合现阶段乡村振兴的总体要求？未来农业保险又应如何进行改革创新更好服务乡村振兴战略的有效实施？为回答上述问题，本文对农业保险服务乡村振兴战略的内在逻辑、改革路径进行详细论述，以期为农业保险在实践当中更好服务乡村振兴提供有益建议。

一、农业保险服务乡村振兴的内在逻辑

从城乡关系的视角来审视，欧美、日韩等发达经济体已经完成了城市化进程，乡村已经融入城市，成为城市带的组成部分，城乡差距进一步缩小。与之相比，二元体制下的中国在高速城镇化进程中城乡差距在进一步扩大，乡村的资源要素不断流入城市，乡村表现出人口空心化、治理内卷化的特征。但高速城镇化进程中的广大乡村仍要继续承担起整体经济的“稳定器”和“蓄水池”的角色，在“以代际分工为基础，半工半耕的家计模式”中，留守乡村的农户和新崛起的“中坚农民”共同组成的“农业经营主体”依旧要承担保障国家粮食安全的责任，乡村依旧要为无法顺利进城或因城市产业危机而退回农村的人口提供收入来源和致富渠道;在城市环境污染成本不断向乡村转移以及传统农业生产方式导致乡村面源污染不断加剧的背景下，作为生态保护的重要屏障，乡村依旧要承担起供应生态产品的职能;在新型城乡关系构建过程当中，随着城乡互动的增强，乡村的基层组织还要承担起承接城市资源要素转移的“中介职能”。这些目标与目前乡村的现实之间的矛盾构成了乡村振兴战略所瞄定的五大任务，即产业兴旺、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明。农业保险服务乡村振兴的内在逻辑即是由乡村振兴这一命题的内涵（保障粮食安全、增加农民收入、改善生态环境、提升乡村治理效率）所衍生出的任务所决定。乡村振兴战略的实施，对金融服务“三农”发展提出了具体的目标要求，在保障国家粮食安全、增加农民收入、改善生态环境以及乡村治理的过程当中，作为重要的金融支农工具，农业保险需要发挥重要作用。本文以代数推导的方式说明农险所具有的各类激励效应。

（一）种粮激励效应——保障国家粮食安全

农业税费改革前，繁重的农业税负担导致全国普遍性的农地撂荒现象，2006年取消农业税以后，农村土地经营权开始出现规模化流转，家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体开始规模化流转土地经营权从事现代农业，但实践过程中由于企业缺乏组织优势，不断出现农业企业“转租”、“转型”和“跑路”现象，农村土地低效利用（见表1）。

假设农户是在成本一定的条件下追求收益最大化的理性经济人，不考虑购买农业保险的情况下，在耕地上进行种植生产所需投入的生产要素为农药、种子、化肥、农模等，其亩均成本为x元。耕地的资源禀赋为hi，预期最大产出为q（x|h=h0），市场价为Pi（上一年为P0，本年为P1），因发生自然灾害导致的损失率为§（0≤§≤1），自然灾害发生概率为k（0≤k≤1），则农户经营生产每亩耕地的收益为：

R=q（xh=h0）Pi（1-k）+q（xh=h0Pi（1-§）k-x）（1）

在收益最大化条件下，令对亩均成本求导可得：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi（1-§k）-1（2）

令R1=0可得：

q'（x）>0，q''（x）<0，且§和k均为q1（x）的增函数。显然，当h0较大且§和较小时，即在优质耕地上q'（xh=h0）=0时的x0较大，农户的亩均投入较多;当h0较小且§和k较大时，即在劣质耕地上农户的亩均投入较小。西部地区土地利用类型以林地和草地为主，符合高标准农田建设要求的耕地占比并不大，可以预计在目前可耕地总体质量不高的情况下，农户从理性人角度出发在耕地上的亩均投入x0相对较小。

考虑农户购买农业保险的情况，设农险的保险费率为？奁，保障水平为？姿（0≤？姿≤1），政府财政保费补贴比例为∏（0≤∏≤1），则农户购买农险之后的收益情况为：

式（4）第一个方程由亩均种植收入、亩均投入成本以及农户购买农险的自付部分3部分組成。比较式（4）第一项与式（1）可以发现对于优质耕地而言，由于预期产量损失率较小，即使购买了农险也较难激励农民加大生产投入以提高农作物的单产。但对于劣质耕地而言，在§≥1-？姿受灾情况下：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi？姿-1-q1（xh=h0）Pi？奁（1-∏）=0（5）

再令E=（1-§k）-（？姿-？奁（1-∏））

将§≥1-？姿代入式（6）得：

E=（1-k）（1-？姿）+？奁（1-∏）>0 （7）

因此在购买农险之后，农户在劣质耕地上进行耕作其净收益最大化时的成本投入大于没有购买农险的情况，又因为q（xh=h0）是x的增函数，农户在购买农险之后，能够激励农民在耕地上提高投入以增加单位亩均产出。由于目前我国可耕地质量总体上并不高，农户在参与农险之后，政府如果合理确定保障范围的水平，在理论上可以克服参保农户的道德风险，激励农户增加投入，提高粮食产量，保障国家粮食安全。

（二）改善农村生态环境效应——推动美丽宜居乡村建设

库兹涅茨环境发展曲线理论认为，经济增长和环境污染之间存在一种典型的“倒U型”关系，环境污染程度将随着经济的不断发展由不断恶化到逐渐改善。这种变化的原因在于经济发展推动产业结构调整，能耗更少、污染更小、附加值更高的第三产业将逐步取代高污染、高能耗、低附加值的第二产业。相对于农村，城市的经济发展速度更快，产业结构的调整也更快，服务业占比不断上升。相反，农村地区在传统农业生产经营过程当中所排放的化学残留物和畜禽养殖排泄物造成的面源污染仍是农村环境被破坏的重要因素。

改善农村生态环境，建设美丽宜居乡村迫切要求转变现有生产方式，由高能耗高污染向低能耗低污染低碳型农业生产方式转变。农业保险通过设计合理差异化的补贴制度，改变传统生产方式和集约生产方式下农产品的相对成本和收益，可以缩小高能耗高污染农业生产规模，实现“绿色农业”生产激励，从而改善农业生态环境，促进美丽宜居乡村建设，具体的分析如下。

假设农户经营农业生产有两种方式：低污染、低能耗的现代集约型及高污染、高能耗的传统粗放型，将其产品分别表示为F和E，价格分别为PF和PE，单位产出分别为q（xF）和q（xE），初始种植面积分别为MF和ME。因自然灾害发生损失率为§F和§E的概率分别为KF和KE，农作物的亩均成本为XF和XE。由理性人角度出发，农户进行两种生产方式的收益为：

RF=q（xF）PFMF（1-KF）+q（xF）PFMF（1-§F）KF-xF（8）

在收益最大化条件下求导可得：

显然，农民收益最大化的土地利用决策就是在每亩耕地上进行传统经营和集约经营的产出收益之比为每亩实际保留产量比例的倒数。考虑农户购买农业保险且农险设计差异化的补贴政策，即只对采取集约环保的农业生产方式予以财政补贴，对传统高污染型农业生产方式不予以补贴。则农户采取集约经营方式下的收益为：

式（11）两端对x求导可得：

当§≥1-？姿时，农户在收益最大化条件下的土地利用决策必须满足：

与式（10）相比，当传统农业经营方式下的预期损失率§较小或农险的保障水平？奁较低时，对两种生产方式实施差异化的补贴无法提高集约经营方式的种植面积，即在高质量耕地上对两种经营方式进行差异化补贴并不能有效缩减传统农业生产面积。但当§≥1-？姿时：

令Y=（1-§FKF）-[？姿-？奁（1-∏）]=0得：

显然，当？姿>1-§FKF+？奁（1-∏）时，Y<0，此时扩大集约型种植面积减少高污染型种植面积就成为农户的理性选择。因此，在耕地的自然禀赋较差、遭受自然灾害的损失较为严重的情况下，设计差异化的农险补贴方式，从理论上有助于农户转变生产经营方式，逐步提高集约化种植的比重，减少农业生产污染，从而改善农村生态环境，建设美丽宜居乡村。这是农险对改善农村生态环境的第二贡献。

（三）福利溢出效应——稳定增加农户收入，助力精准脱贫

在现有城镇化水平下，城市无法吸纳绝大部分的农村人口就业，大部分的进城农村人口也难以体面地留在城市，最终在产业危机的催化下，大批进城农村人口返退回农村，因此，农村依旧是部分农户获取收入和脱贫的主战场，发展农业依旧是农户脱贫的重要途径。在乡村振兴背景下稳定增加农户收入，精准脱贫即是要不断升级农业产业，延伸农村产业链，增加农户经营性收入。但囿于农户融资问题，许多农村家庭年均收入小于年均支出，难以进行资本积累，即使有良好的农业项目也受制于资本匮乏，无法满足农村信贷机构的贷款条件，农村金融机构“惜贷”、“限贷”倾向普遍。在中西部边远贫困地区，由于农户的经济条件更为恶劣，获得金融服务的机会更少。其家庭主要收入来源为务农收入，严苛的金融约束使得农村贫困地区很难获得金融服务。在乡村振兴战略下农险通过机制创新，开展银保合作，增加农户收入，助力精准脱贫，能够在很大程度上缓解农户融资约束问题。

假设农户的收入由家庭经营性收入F和其他收入L两部分构成（L包括财产性收入和务工及转移支付等）。发生自然灾害导致的损失率为P，则农户的总收入T=F（1-P）+L，根据统计数据，若发生重大自然灾害导致农作物绝收（P=100%），则农民总收入将变成T=L=7700<现行贫困线9000元。即农户很容易掉入贫困线以下，在这种高风险的情况下，信贷机构选择“拒贷”或“惜贷”就成为理性行为。假设农户面临一个30000元的农业投资项目，农户自有资金20000元，需要向银行贷款10000元，年利息5%，若农户购买了农业保险，在农险承保的条件下，当风险保障水平？姿=60%时，农户总收入T=30000（1-P）+7700，如果发生重大自然灾害，在保险承担60%的情况下，T=15000>9000的贫困线水平，当？姿=70%、80%时，农户的无风险收入水平会更高。农险的存在，一方面提高了农户的贷款需求和积极性，另一方面也为农村信贷机构提供了安全保障，改变了信贷机构的心理预期。对于极为匮乏金融支持的贫困地区所带来的福利溢出效应更是如此。因此，通过农险创新开展银保合作，对于稳定增加农户收入，加快精准脱贫，实现生活富裕的目标要求具有重要意义，这是农险服务乡村振兴的第三贡献。

综上所述，乡村振兴所要求的保障国家粮食安全，增加农民收入，改善乡村生态环境等问题可以通过农业保险的机制创新在金融支农的过程当中得到逐步解决。农险为乡村振兴提供金融支持，而乡村振兴的逐步实施，也为农业保险的机制创新提供了前所未有的机遇。

二、农业保险发展存在的困境与挑战

（一）各省财政保费补贴不均衡

作为农险价格组成部分的财政补贴是撬动农险市场的关键，国内农险财政补贴采取中央、省、市县四级联动，中央在补贴35～40%的基础上，省级补贴25%，市县级补贴15～20%，农户自担20%。“一刀切”式的财政补贴忽略了不同省份之间的经济发展和政府财力差异，普遍存在农业贡献越大，财政负担越大的负向激励。全国各省之间存在严重的财政补贴区域不均衡与经济发展错配的问题。

青海、甘肃等地区的农业产值占比较高，财力有限，在农业产出决定保费规模的情况下，不可避免会产生“农业贡献越大，财政负担越大”的负向激励，造成事实上补贴的“累退效应”。北京、江苏等东部地区的政府凭借雄厚的财政实力，能够更多地配套市级补贴，从而套取更多的上级财政资金;相反，欠发达的西部地区无法配套相应的财政补贴，也就谈不上套取中央财政补贴。据农险公司反映，在西部贫困地区开展农险业务的难度远大于东部地区，如甘孜、阿坝等深度贫困地区的地方政府对农险的态度淡漠，一方面是出于农险的政策目标和导向模糊，更多的是因自身缺乏对农业保险的支持能力将农险视为自身的工作负担。因此，重塑现有的财政补贴方式，优化财政资源合理配置是乡村振兴背景下农险机制创新的重要方向。

（二）对基层政府、农险公司的激励机制扭曲

相对于一般财产险，农业保险的赔付率极高，保险公司开展农险业务的社会成本远高于其他险种，现行的财政补贴仅对直接保险的保费予以相应补偿，对于保险公司涉农业务的经营管理费、再保险费等成本没有任何相应的补助;对于基层政府而言，农险是中央强制性规定的一项事权，因各市县财政补贴负担率的不均衡导致财政穷县、农业大县的政府对农险缺乏正向激励，将农险视为一项让保险公司占便宜的事情。在现有的补贴方式下，只有农户先缴齐自身20%的保费，政府才能配套相应的补贴资金，并且各级财政资金最后都要汇集到县级财政，由县级财政和保险公司统一结算。这种方式使得政府的补贴资金大部分到位滞后，保险公司被迫先期垫付资金运行和理赔，对于本就不热衷农险业务的保险公司而言，更是阻碍了其对产品创新的积极性。考虑到基层政府的政策执行能力，最后的补贴资金极有可能被县级政府截留、挪用、甚至贪污，形成农险公司事实上的“应收账款”或“呆坏账”，这些都严重挫伤了农险公司的积极性。

（三）有关农险的法律法规、中长期规划缺位

农险作为一项民事法律契约，其各项利益关系（如国家和保险人之间、保险活动当事人、关系人之间的关系等）都需要专门的法律、法规来规范和调整。获得农险服务本质上是农民的一项基本人权。美国等国家通过立法形式对农户获得保费补贴权、参与保险发展权、获得保险知识教育权、获得农险扶持权等都进行了详细规定。国内在这方面却比较欠缺，中央层面除了颁布《农业法》《农业保险条例》以及相关涉农行政法规文件和当中提及农险发展外，中央及省级政府在农险中长期规划上的建设长期滞后。直接后果是保险机构和基层政府的“短视行为”。对于保险机构而言，由于缺乏中长期规划，地方政府对于保险机构进入本地农险市场的准入数量，准入门槛采取招投标的方式，导致保险公司过分注重短期行业利润，在农户受灾后惜赔、拖赔，严重影响农户投保积极性。对于基层政府而言，由于缺乏中长期规划，基层政府对农险的定位长期不清，视农险补贴为保险公司占了自己便宜，常常对保险公司保费补贴的拨付延期或不能足额拨付，严重影响了农险公司正常经营。基层政府履行农险事权时往往是农林、财政、保监会、发改委等多部门临时组成一个松散的联席会议，农险政策的执行效率往往大打折扣。

（四）供需错配问题较为严重

一是高保障水平的农险产品供给不足。目前有关收入保险、价格保险及完全成本保险的业务仍处于探索试点阶段，占据主导地位的仍是产量保险。以生猪保险为例，尽管目前北京、山東、四川等地在积极推动育肥猪价格保险试点，但目前占主流的依旧是保直接物化成本的生猪保险。对于农户而言，生猪养殖是农户增收的一个重要渠道，以四川省为例，其生猪养殖年出栏量达7000万头左右，但能够投保生猪价格保险的仅有80万头，远不能满足目前生猪养殖的需求。

二是多样化的特色农险产品供给乏力。目前政策性农险的主要保障对象以关系国计民生的粮食作物为主，经济作物为辅，对地方特色的农产品保险供给乏力。西部地区的气候、地形多样，林地和草地面积较大，林业和畜牧业在农业转型发展过程当中将扮演日益重要的角色，目前国家对林木业和畜牧业特色农险供给严重不足，严重制约了农业多样化发展。

三是传统小农对农险需求不足以及新型农业经营主体对农险需求无法满足并存。伯努利效用函数表明，个人风险规避程度会随财富的不断变化而变化。小农收入水平偏低，其货币边际效用很高，利用保险规避风险的意识淡薄，再加上传统小农经营规模狭小，生产经营分散，信息滞后，对农险需求天然不足。对于政策性农险，由于采取的是“自愿参与”方针，加之近年来农村人口流动频繁，收取单户小农的保险费成为村社干部每年最为“头疼”的事务。对于新型农业经营主体而言，虽有对规避风险有强烈的需求，但目前的农险品种显然无法满足。从目前情况看来，不同类型农户对农险的需求是具有差异的，其保险费的负担能力也并不相同。对于农业经营大户，也愿意购买保险金额更高的产品，但“一刀切”式的产品供给显然无法满足其需求。

（五）农险监管不到位

新制度经济学的理论表明，政府也是追求自身利益最大化的理性人，也部分地具有为自身利益而寻租的动机，在缺乏权力制约的情况下很容易诱发政府自身腐败现象。现行的《农业保险条例》仅就保险公司的经营行为进行了规定，相应的处罚均针对保险公司，对于政府的权力边界却少有相应的界定。由于没有出台专门的法律条文对地方政府的行为进行监管，目前各省农险的大部分展业活动集中在县及以下地区，监管机构却集中在省会城市，监管力量也存在严重不足，监管部门仅是每年采取定向突击检查的方式进行巡检，由此便产生监管“漏洞”和监管“真空”，给保险业的合法合规经营带来了负面影响。

三、结论与改革路径

（一）结论

农业保险作为现阶段农村经济发展的“稳定器”和农村社会安全的“蓄水池”，其“托底”功能的发挥离不开日益完善的社会化服务体系支持，农险在激励粮食产出、保障国家粮食安全、改善农村生态环境建设美丽宜居乡村、增加农户收入等方面发挥了重要作用。但同时我们也应看到，受限于现阶段市场经济体系不完善，政府依旧掌握过多资源配置权力等体制约束，农业保险服务乡村振兴作用的发挥还有待进一步提高。

（二）改革路径

1.持续提高现有农险保障水平，增强融资支持能力

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的指导意见》要求农业保险为农户提供融资支持，将农村地区由风险厌恶的“资本洼地”转变为“资本高地”。要实现这一目标，必须持续提高现有农险保障水平，目前国内的农险保障水平为32.4%，与美国、加拿大、日本等国家相比，仍存在较大差距。只有不断提高农险保障水平，才能持续扩大农险保险资金总额，增加农险基金的积累程度，为乡村振兴提供部分融资支持。为此，一方面要提高农险承保面积（数量），另一方面要提高单位农险产品的保险金额。前者决定于农险保障深度，后者决定于农险保障广度，只有提高农险保障水平，才能增强农业整体的抗风险能力，各类经营主体才能真正提高其信用水平，减轻融资约束。

2.完善政策性农险的财政支持体系

四级联动的补贴方式是为了提高政府对农险的重视，但“一刀切”的补贴费率实际上加大了农业大县、财政穷县的压力。根据最新发布的《中央财政保险保费补贴管理办法》，仅从绝对值来看，在种植业、养殖业、林业和藏区品种4大主要农险品种方面，经济欠发达地区的种养殖业保费补贴比例已经达到65～80%，高于沿海经济发达地区，但沿海发达地区财政实力较强，能够提供比直接物化成本更高的保障水平，而欠发达地区往往只能按照直接物化成本来限定保障水平。考虑到经济发展更为滞后的贫困地区财政实力有限，建议遵照2014年中央一号文件“逐步减少或取消产粮大县和贫困县县级保费补贴”的要求，对于深度贫困地区，尽快取消县级财政保费补贴的配套要求，对于保费补贴压力靠前，财政收入靠后的省份，酌情考虑减少财政补贴的配套金额，由中央财政承担保费补贴的资金缺口，同时从中央财政专项扶贫资金当中拨出一部分用于奖励支持贫困地区开展特色农险，鼓励当地对特色农产品农险的开发，替代原来的灾害救济扶贫项目。

3.在现有政府引导，商业化运作之外考虑互助保险模式

由于目前农村基层组织的治理能力和治理体系孱弱，无法承担起发展农户互助保险模式的重任，因此，在确立我国的农险发展模式的时候选择了以商业化运作为主导。相较于商业化运作，互助农险组织不以盈利为目的，收取的保费当中也不包含利润因素，因此其保险费率较低，当发生意外灾害以后，赔付更为及时，较少出现“惜赔”现象，再加上互助农险组织以本地农户自身为主体，在农险险种开发过程中更能及时反映农户诉求，减少逆向选择和道德风险发生的机率，提高创新效率。因此，建议在今后的农险实践过程中，政府可以选取当地农村基层组织较为健全，村集体经济发展较为充分的地方，试点农村互助保险模式，在一定程度上作为现有主导模式的补充，为农险改革提供借鉴经验。

4.推动农险供给侧改革，加快生猪期货市场上市和特色农险开发工作

目前国内农险市场面临着严重的供需失衡问题，典型表现就是生猪收入和价格保险迟迟不能推广。自2013年起，四川等省份虽已经在陆续试点生猪价格保险，但囿于缺乏生猪期货市场合理的价格发现和风险对冲机制，导致生猪价格保险长期处于探索阶段，难以在短期内大规模开展。自2019年以来的猪肉价格虽处于高位运行区间，但不确定性因素增多，养殖户对是否补栏还缺乏信心。考虑到各地“大商所”从2017年开始公布白条猪肉价格指数，一些生猪产业发达地区在市场规模、规范化以及交割快捷性等方面已可以对冲现货市场的价格风险，据“大商所”在各省大型养殖企业进行调研后反映目前大部分省份已经做好生猪期货交易所筹建的准备工作，建设生猪期货的条件己经成熟。

针对特色农险产品开发不足问题，建议暂将特色农险开发的重点放在贫困地区。相较于沿海发达地区，贫困边远地区以山地、高原为主，气候、土壤条件各异，自然禀赋条件恶劣，很难与东部地区进行竞争，而森林资源丰富，在特色农产品生产上有独特的区位优势，建议大力开发特色农产品保险，给予特色农产品更高的保费补贴水平从而鼓励特色农产品发展，将贫困地区的自然禀赋劣势转变为特色农业生产的相对优势，从而鼓励贫困户发展特色农产品产业而增收致富。

5.全面强化对农险的监管工作

一是加强对农险公司的监管。农险公司是农险市场的经营主体，在顶层设计上必须完善现有的法律框架体系，构建真正的具有正向激励的制度体系，引导同一片区的农险公司相互合作，使农险市场真正具有合作精神。二是加强对政府部门的监管，农险不仅是政府和保险机构的事情，也是农户的事情，在法律上必须真正改变农户“权力贫困”的地位，将获得农险服务作为农户的基本权利，引导农户参与农险事务的管理与决策，制约政府部门的权力，实现政府、保险机构、农户三方的权力均衡。三是省级政府必须明确对市县基层政府的监管，落实监管职责，通过外部约束明确基层政府在协助农险公司活动当中的权力边界。

（责任编辑：孟洁）

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