谢霖博 丁金光

[摘 要]随着国际社会对环境保护的日益关注以及国内环境问题的日益严峻，意大利政府高度重视环境保护工作，出台了一系列环境保护与可持续发展的政策和措施，构建了一套较为完善的环境治理体系，并取得了显著成效。意大利积极推动环境治理体系建设的主要措施有：依法保护生态环境，健全环境管理体系，运用经济管理手段，推动环保科技研发和应用，开展环境教育活动，加强国际环保合作，等等。意大利环境治理体系建设的特点为：围绕欧盟法制框架进行构建，循序渐进进行环保原则理念的制度化实践，体系管理运作上的日益精细化。中国应在环境治理体系的现代化建设，环保科技创新及其成果转化，提高公民环保意识等方面借鉴意大利的有益经验。

[关键词]意大利;环境治理体系;可持续发展

环境是人类赖以生存和发展的物质条件和外部空间。由于在长期的生产、生活过程中的不当活动，人类面临着严重的环境问题。世界各国在与其他国家共同合作解决环境问题的同时，也在探索适合本国实际情况的环境保护道路。但环境保护是一项系统性工程，具有高度的综合性和复杂性。因此，中国在积极探索具有中国特色的环境保护新道路的过程中，有必要借鉴发达国家丰富的环保经验。意大利是中国在环境保护领域最为重要的合作伙伴之一，也经历了“先污染后治理”的过程，在环境治理领域拥有丰富的经验。中国可以从其经验中寻找有益的因素，推动生态文明建设迈上新台阶。

一、意大利环境治理体系建设的主要举措

（一）依法保护生态环境

环境立法是意大利开始环境保护工作的一个重要标志。意大利的环境立法可由议会、中央及大区政府提出，经议会审议通过后成为意大利国家环境保护法律。①环境、领土与海洋部依据基本法律制定国家环境政策和环境管理措施，各地区可根据国家议会通过的法律法规以及国家的环境保护政策来制定相应的实施细则。同时，作为欧盟的成员国，意大利的环境法应当与欧盟的环境法律保持一致。与其他西方发达国家一样，意大利的环境立法也经历了从零散的单行法到系统化的环境法的过程。

1.萌芽阶段（1966—1986）

1966年，意大利通过了第615号法律——《防治空气污染法》，①这是意大利在环境保护领域第一部专门性法律。该法律旨在通过降低家庭取暖燃料的硫含量来解决意大利北部大城市及周边地区的空气污染问题。1976年，意大利通过第319号法律——《水污染控制法》，②制定了全国范围内工业和私人住宅用水的污染排放标准。同年发生的塞维索环境污染事件，引起了公众对环境问题的广泛关注，意大利由此加快了环境立法的进程。此后，意大利颁布了一系列环境保护的法律。这一时期，意大利的环境立法比较分散，且多数是为了保障经济发展。

2.快速发展阶段（1986—2006）

1986年，意大利通过了第349号法律——《设立环境部和有关环境损害的规定》。③该法律将之前分散在各部门和科研机构的环境保护职能进行整合和重组，正式建立环境部，④全面负责意大利的环境保护工作。与之前的环境法律相比，第349号法律将空气、水体、土壤、废物等众多垂直分散的环境要素连接起来，初步建立起一个较为系统的环境保护体系。此后，意大利环境立法进入密集阶段，但形式仍相对分散，内容也存在一定的交叉重叠。同时由于基本原则和共通条款的缺失，很多法律没有明确规定的人类活动所造成的环境问题难以得到有效解决。⑤意大利仍缺乏全面性、基础性、系统性的环境法律。

3.成熟阶段（2006年至今）

2006年4月3日，意大利颁布了第152号法律——《环境法规》，⑥将欧盟的第2004/35/CE号指令的内容和原有的环境条款全部整合在新的环境法中，全面系统地对环境保护作出规定，确立了环境保护新的原则和制度。这是意大利第一部真正意义上的综合性环境法，取代了之前的单行法律，从整体上协调各个时期的环境立法及其与经济社会发展不协调之处，标志着意大利的环境法走向成熟。经过数次修订、补充，该法律成为意大利國内最高级别的环境法律。此后，意大利又颁布了一系列环境法，进一步完善环境法律体系。如下页表1所示。

（二）健全环境管理体系

做好环境保护工作，需要有分工明确、科学有效的环境管理体系。意大利于1986年建立了环境部，专门负责国家环境工作的管理和协调;20世纪90年代开始建立区域和省环保机构，不断强化环境管理;2008年成立国家环境保护研究院，主要承担科学技术研究方面的职能，为环境、领土与海洋部的环境管理提供支持;2016年构建了由国家环境保护研究院、21个区域和省环保机构组成的国家环境保护体系，进一步推动国家环境政策的协调与统一。

1.环境、领土与海洋部

环境、领土与海洋部（Ministero dellambiente edella tutela del territorio e del mare，简称MATTM）是意大利环境保护工作的主管部门，其所负责的环境保护工作大致可分为水体、空气、能源、自然和领土等五个方面。总体来说，MATTM在环境保护领域具有计划、管理、协调、监督、执法等职能，具体包括：在制定环境法律和落实环境政策方面，负责起草环境保护的法律法规，制定和实施国家环境保护计划，协调各部门的环保政策并使之与其他公共政策相适应，组织制定各类生态环境基准和技术规范，监督各环保机构工作等;在生态环境保护方面，负责保护水资源和土壤，应对大气污染和气候变化，保护生物多样性，保护海洋及沿海地带，处理废弃物等;在环境监测和修复方面，负责组织实施环境质量监测，对环境污染进行鉴定、检测和修复，管理环境损害纠纷等;在推动绿色经济与可持续发展方面，负责起草生态转型和绿色经济的相关政策，对废物循环利用工作进行规划、管理和监督，推动绿色经济和绿色就业等;在国际合作方面，负责组织协调相关国际环境条约的履约工作，参与处理涉外环境保护事务，组织参加气候变化国际谈判并履行联合国气候变化框架公约的相关工作;在环境教育、宣传和培训方面，联合教育部支持学校开展环境保护教育活动，推动环保组织和社会公众参与环境保护，对相关工作人员进行环境教育和培训。

2.国家环境保护研究院

国家环境保护研究院（Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale，簡称ISPRA）是意大利环境、领土与海洋部下属的一个具有独立法人资格的科学研究机构。ISPRA是根据2008年6月颁布的第112号法律成立的，由中央海洋科技研究所、环境保护和技术服务局、国家野生动物研究院三个机构合并而成。ISPRA主要负责国家环境状况的评估和监测，环境信息的数据收集和分析，以及环境科技的研发等，为环境、领土与海洋部的环境保护工作提供支持，也为有关部门制定环境标准提供一定的技术支持。同时，ISPRA还负责环境损害的评估，协调相关专家参与法庭辩护等，其技术评估报告可作为法官审判依据。①2016年意大利颁布的第132号法律建立了国家环境保护体系，作为这一体系重要支点，ISPRA也被指定负责具体战略协调的新职能， 还引入了环境技术绩效基本水平的概念。②目前，ISPRA已经与欧洲环境署、欧盟统计局、经济合作与发展组织等国际组织和机构建立了合作关系。

3.区域和省环保机构

区域和省环保机构（Agenzia regionale per la protezione ambientale/Agenzia provinciale per la protezione ambientale，简称ARPAs/APPAs）是MATTM下设的公共机构，主要负责所在地区的环境保护工作。1994年意大利通过第61号法律，决定建立国家环境保护局，并授权各地区和自治省设立环保机构。1995年，瓦莱达奥斯塔、皮埃蒙特、利古里亚、特伦托、艾米利亚-罗马涅和托斯卡纳等六个地区成立了环保机构。目前，意大利有21个地方环保机构，其中包括19个区域环保机构以及特伦托、博尔扎诺2个自治省环保机构。

（三）运用经济管理手段

经济管理手段是指国家以市场为基础、采用宏观调控措施来改变市场信号，引导生产者和消费者进行行为选择，进而合理开发和利用资源，以改善环境质量的一种手段。与其他措施相比，经济管理手段具有较高的灵活性，因此也成为世界各国推进环境保护工作广泛采取的一种措施。意大利政府将环境税、财政激励措施作为实现环境政策目标的有效途径，引导绿色产品的生产和消费，鼓励环境技术的研发和传播，使环境保护由单纯依靠政府发挥作用变成政府和市场共同发挥作用，引导全社会共同参与环境保护。

1.征收环境税

作为实施“污染者付费”原则的重要手段，环境税是国家从影响成本和收益入手，将因环境污染和生态破坏增加的社会成本内化至产品和服务的成本和价格中，通过市场机制来保护环境的一种手段。③欧盟是世界环境税的先行者，许多欧盟成员国的环境税收制度比较完善，环境税收入已经成为其重要的财政收入来源。作为欧盟的重要创始成员国，意大利从20世纪90年代便开始征收环境税。意大利不仅重视独立型环境税的开征，同时也“绿化”传统税种，即对传统税种的征收依据更多地考虑环境保护因素。据统计，2017年意大利的环境税收入占国民生产总值的3.33%（欧盟成员国平均值为2.4%），环境税收入占税收和社会保障缴款总额的7.85%（欧盟成员国平均值为5.97%）。④目前，意大利征收的环境税主要有能源产品税、机动车税、垃圾税、噪声税等。此外，意大利原定于2020年7月开始征收塑料税（对塑料原生料每吨征收450欧元的税），因新冠肺炎的影响推迟到2021年执行。

2.实行环境补贴

早在2003年，意大利便开始对太阳能、风能、水能等可再生能源发电给予高额补贴，实现了可再生能源的迅速发展。与其他可再生能源技术相比，太阳能光伏发电获得了意大利政府最大的支持。2003年意大利宣布对光伏上网电价进行补贴，并于2005年颁布《能源鼓励基金》（简称能源法案），全面启动上网电价补贴政策，并确定补贴期限为20年。2007年，意大利颁布第二部能源法案，将光伏产品的增值税率从原先的20%下调至10%，进一步推动了光伏产业的发展。2010年，意大利颁布第三部能源法案，其核心是下调上网电价的补贴，①但补贴的下调幅度较低。2011年颁布的第四部能源法案和2012年的第五部能源法案持续大幅削减对光伏发电的补贴，并恢复了每年补贴申报规模的上限。2014年，意大利发布《光伏电厂补贴削减》法令，进一步下调上网电价补贴，意大利光伏产业发展速度逐渐放缓。虽然意大利的可再生能源战略没有彻底解决能源问题，但在政策和科技的双重推动下，意大利的光伏产业发展迅速。2018年，意大利光伏装机容量达到20.1GW，②在欧盟国家中排名第二，仅次于德国。

意大利还对消费清洁能源的群体进行消费价格补贴，将环境补贴真正补贴到消费清洁能源的主体。通过补贴小排量汽车、减征环保车辆实行销售税等方式来鼓励公众购买使用环保汽车，减少大排量汽车的购买使用。意大利的新型常规燃料汽车是欧盟中最环保的汽车之一，平均每公里二氧化碳排放量为113.3克，低于2016年欧盟的平均水平118克。

（四）推动环保科技研发和应用

推动环保科技的研发和应用是有效控制环境污染、保护能源资源、推动可持续发展的一个重要途径。随着环保科技的不断创新与发展，绿色经济、环保产业已经成为世界许多国家经济社会发展新的增长点和竞争领域。欧洲国家注重从技术层面促进环境保护，投入大量资金加强环保科技的研究，并推动环保科技创新成果的产业化。意大利在环境治理中十分重视科学技术的开发和利用，通过制定国家环境研究计划，增加对环保技术研发的投入，引进国外先进技术，以及建立环境科技管理和应用体系等措施促进经济与环境的协调发展。

1.制定环境科技研究政策

1989年，意大利建立了国家环境科技委员会，确定了环境领域的科研项目，并制定了国家环境研究计划，提出比较明确的技术政策。该研究计划的优先研究领域主要包括减少能源交通产业的排放、垃圾处理、饮用水供应、环境监测和管理软技术等。为了推动国家环境研究计划的落实，意大利环境部和教育部制定了国家环境研究与培训计划。该计划于1990年被意大利工业计划部际委员会批准实施，国家拨款2290亿里拉（约1.3亿美元）用于该计划的具体实施。③为了提高意大利产业发展的竞争力，自2000年起，意大利每三年发布一次《国家研究计划》。2016年5月1日，意大利批准了《2015—2020年国家研究计划》（NRP 2015—2020）。该计划根据生产部门的工业权重，将应用研究和转化研究分成12个最有发展前景的专业领域，其中包括绿色化学、可持续交通、能源、卫生、生活环境技术等。

2.推动环保科技的成果转化

意大利政府积极调整知识产权制度，鼓励企业与大学、科研机构建立合作关系，将环保相关技术和产品的开发与商业化融为一体，有效促进了产学研的协同发展，极大地推动了科技研究成果在环境保护中的应用。据统计，2009—2014年间，意大利在环境领域有2210项专利申请，占同期专利申请总量的约9.5%。在这些绿色专利中，超过70%的专利申请是在可再生能源的生产技术、污染控制系统与节能系统、生物燃料、可持续交通等领域。④目前，意大利的环保产业已经形成较大规模，特别是在可再生能源、土壤修复、垃圾处理、水污染处理、绿色化学等方面具备较高的技术水平和丰富的经验。

（五）开展环境教育活动

环境教育是政府和环保组织对公众进行环境知识、环保技能的宣传教育，使公众认识环境保护的重要性以及人与环境的关系，了解环保技术的基本知识，适应环境发展的需要。①意大利十分重视环境教育，将环境教育作为环境保护与可持续发展计划的重要组成部分，通过环境教育来增强公民的环保意识。

1.学校环境教育

在学校教育中，意大利目前没有单独设置“环境教育”的教学科目，但是公立学校的所有课程教学中都会融入环境教育的知识，学校在各年级的各门课程教学中进行渗透式教育。例如，地理课程不仅仅关注地名和位置，还关注人类活动对其的影响。2014年环境部和教育部颁布了《环境教育指南》，该指南涵盖了从幼儿园到中学各阶段的环境教育，涉及诸如水和海洋、生物多样性、废物管理、绿色经济等主题。2018年，教育部和环境部签署《环境教育谅解备忘录》，决定针对意大利各级学校（从幼儿园到高中）制定国家环境教育计划，并拨款130万欧元来实施。

意大利环境部和教育部还拟将环境教育设为中小学校必修课，这将使意大利成为世界上第一个在所有公立学校开设针对气候变化的必修课程的国家。从2020年9月开始，意大利所有的公立学校每年将拿出33小时的课时用于环境教育，大约每周一个课时，所有学生都必须参加。同时，可持续发展的相关内容还会出现在地理、数学等传统科目中。其中，小学将采用环境问题与故事结合的方式，初中将学习技术知识，高中将学习联合国《2030年可持续发展议程》的相关内容。目前，意大利教育部正在设置相关课程内容和进行教师培训的工作。

2.社会环境教育

意大利政府在社会环境教育中发挥着主要作用。在环境部的倡议下，意大利于2000年正式建立了国家环境信息、培训和教育系统，主要负责促进可持续发展理念的传播，协调在可持续发展教育领域开展活动的各个部门和社会组织合作开展的行动和倡议，促进各地区在环境教育和可持续发展领域的联合行动等。自2002年以来，在教育部和各地区的协调下，意大利在国家环境信息、培训和教育系统的框架内建立了地区环境教育中心系统，在区域一级协调环境教育。此外，为了提高公众的环保意识，意大利环境部每年都组织开展大量的环保活动，例如“国家树日”“国家自行车日”“国家食物垃圾日”“自由海滩”“更换灯泡”等。环境部还积极组织参与国际环保运动，例如“欧洲交通周”“地球日倡议”“欧洲减少废物周”“欧洲可持续能源运动”等。

意大利的环保组织在社会环境教育中也发挥着重要作用。世界自然基金会、绿色和平组织、地球之友、意大利可持续发展联盟、意大利鸟类保护联盟、意大利环境保护协会、意大利动物协会、意大利环境基金、意大利环保企业协会、意大利风能协会等环保组织，利用自身的优势，通过组织开展各类绿色公益活动，向社会公众传播环保理念，在加强环境教育、提高公民环保意识方面扮演着重要的角色。

（六）加强国际环保合作

随着环境问题日益严峻，国际社会加快了环保合作的步伐。虽然许多国际环保条约和协定不具备法律效力，但往往具有强烈的政治意义。因此，意大利的政策制定者更愿意通过环境保护合作来展现出良好的外部形象。②作为欧盟创始成员国，意大利在其框架下制定了一系列环境保护与可持续发展措施。同时，意大利在国际环保领域还与主要国际组织以及多个国家展开合作，签订了一系列环保合作协议，积极参加国际环保活动，并加强与广大发展中国家的合作。

1.签订国际环保条约

意大利不断加强国际环保合作，签订了一系列国际环保条约。1988年12月，意大利批准了关于保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》。1991年，意大利与奥地利、德国、法国、列支敦士登、摩纳哥、斯洛文尼亚和瑞士等阿尔卑斯山地区的国家签署《阿尔卑斯公约》，并于2001—2002年和2013—2014年连续两次担任《阿尔卑斯公约》主席国。1994年2月，意大利通过第124号法律，批准了1992年联合国环境与发展大会签署的《生物多样性公约》。1994年，意大利通过第65号法律，批准加入《联合国气候变化框架公约》。1995年，意大利通过第129号法律，批准实施1989年国际海事组织伦敦会议通过的《国际救助公约》。1997年，在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会（COP3）通过了《京都议定书》，根据协议要求，意大利要在2012年实现温室气体排放量比1990年降低6.5%的目标;意大利于2002年批准实施《京都议定书》，并制定了减少温室气体排放的国家计划。1998年6月，联合国欧洲经济委员会第四次部长级会议通过了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公約》（简称《奥胡斯公约》）;2001年意大利批准了《奥胡斯公约》，并于2002年主办了缔约方第一次会议。2015年12月，《联合国气候变化框架公约》的近200个缔约方在巴黎气候变化大会通过了《巴黎协定》，意大利于2016年10月正式批准加入《巴黎协定》。

2.加强与国际组织的环保合作

意大利积极参加国际环保活动，与多个国际组织及其附属机构开展合作。作为世界上最大的国际组织，联合国在世界环境和可持续发展事业上发挥着极为重要的作用，其整个系统都以不同的方式参与环境保护工作。多年来，意大利一直与联合国及其附属机构，例如联合国粮农组织、联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国欧洲经济委员会、联合国工业发展组织等，在环境保护与可持续发展方面保持合作。除此之外，意大利还与欧洲安全与合作组织、经济合作与发展组织、欧洲环境署、欧洲统计局、中东欧区域环境中心等众多国际组织和机构展开环保合作。

（三）体系管理运作日益精细化

自20世纪60年代中期至今，意大利的环境管理逐渐从粗放式走向精细化，主要体现在以下几个方面。首先，意大利环境管理的内容不断充实。20世纪60年代中期至80年代中期，意大利的环境管理主要针对大气、水体等特定的环境污染问题。随着1986年环境部的建立，意大利逐渐全方位、全要素推进环境保护工作，并建立了跨区域的管理体系。进入21世纪后，意大利将环境保护的重点扩展到可再生能源、可持续交通等环保产业，大力推动绿色经济的发展。其次，意大利政府非常重视环境保护的信息化建设。2008年，意大利成立国家环境保护研究院，负责环境信息的数据收集和分析。2016年意大利建立了由国家环境保护研究院、21个区域和省环保机构组成的国家环境保护系统，主要职能是监测意大利的环境状况，传播科技数据和环境知识，为相关机构提供科学技术支持，制定具有约束力的技术标准，确保意大利国家环境保护体系管理的子系统协调一致、高效运作。国家环境保护研究院与各地区环保机构的合作，促进了环境数据收集和管理措施的有效衔接，有力推动了意大利的环境保护工作。再次，意大利政府還注重跨部门的政策和行动协调。例如，在环境教育方面，意大利环境、领土与海洋部和教育、大学与科研部协调配合，先后颁布了《环境教育与可持续发展准则》《环境教育指南》《环境教育与可持续发展宪章》等文件，还联合制定并实施了国家环境教育计划，提高学生对环境可持续性和发展质量等问题的认识。

三、对中国生态文明建设的启示

中国的生态环境保护工作从20世纪70年代开始，至今已有40余年，先后制定和实施了一系列环境法和环境政策，并取得显著成效。特别是近年来，中国的生态环境质量得到持续改善。但当前中国生态文明建设仍存在环境治理体系不健全，环保科技创新和应用体系不成熟，以及公民环保意识薄弱等问题。意大利在环境治理领域丰富的经验，对中国更好地推进生态文明建设具有重要的借鉴意义。

（一）推动环境治理体系的现代化建设

从意大利环境保护的经验来看，完善的环境治理体系是落实环境政策、实现国家环境治理目标的关键。近年来，中国出台了一系列环境法律、法规和政策，在生态环境保护领域基本实现了有法可依，但目前的环境治理体系仍不够完善，使得生态环境的治理成效难以稳固。首先，中国要充分发挥政府在环境治理中的主导作用，加强统筹规划，健全跨部门、跨地区的沟通协调机制，推动政府各个部门之间的横向协调以及环境管理系统内部上下级的纵向协作，促进国家和地方的环境政策与经济政策、社会政策相协调。其次，应引导多元主体共同参与环境保护，通过制定和完善相关政策和标准，明确政府、企业、环保组织以及公众等主体在环境保护中的权责。既要完善环境治理的市场体系和监管体系，倒逼企业主动承担环境保护的主体责任，又要鼓励、支持和引导民间环保组织的发展，推动民间环保组织开展多层次、多样化的绿色公益活动，激发全社会的参与热情，填补政府在环境治理中的盲区。再次，要不断推进环境治理的信息化建设，加快推进相关平台和系统的整合和对接，推动生态环境信息共享平台的建设，实现环保决策科学化、环境管理精细化以及公共服务便利化。

（二）推动环保科技创新及其成果转化

环境问题日趋多样化和复杂化，决定了环境保护工作的深入开展必须以强大的科技力量为后盾。意大利在环保科技水平和环保产业发展位居世界前列，特别是在可再生能源、可持续交通系统、垃圾处理、循环经济等方面都具有优势。首先，中国要健全环境科技管理体系，逐步完善环境技术支持体系、环境技术评价制度、环境技术示范和推广长效机制等，为中国的环境管理提供强有力的技术支撑。其次，要加大对环保科技研发的投入力度，特别要重视对基础研究的投入，通过建立环保科技研发的专项基金，重点支持核心技术和基础研究领域的投入。要给予环保企业适当的政策倾斜，推动企业的研发投入力度，鼓励中小企业的技术创新，不断加强环保科技的基础研究和应用研究。此外，中国还需完善产学研一体的环保科技创新和应用体系，注重多元主体的协同创新，充分发挥政府、高校、科研机构、企业的各自优势。要推动高校和科研机构与企业开展多种形式的合作，将环保科技研究与市场融为一体，使科研成果与企业发展、市场需求相适应，加快环保科研成果转化。

（三）不断提高公民环保意识

公民是社会的基础，也是环境保护的重要力量，公民的环保意识决定了环境政策的实施成效。但环保意识并非与生俱来，需要不断培养和提高。意大利主要通过环境教育来培养和提高公民的环保意识。首先，中国应借鉴意大利的经验，不断完善环境教育体系，加大对环境教育的财政投入和专业人才培养力度，构建起一套从学校到社会、从专业知识学习到社会环境知识普及的环境教育体系。特别要重视对中小学以及幼儿园学生的环境教育，引导学生从小树立正确的环境价值观。其次，要加强学校环境教育，不断丰富环境教育的内容。要结合当地自然环境的实际情况，设置相应的教学内容，将环境教育与文化教育相融合，把环境保护与可持续发展的理念融入到教学和培养的各个环节。还要不断创新环境教育的形式，通过开展绿色实践活动，提高学生的参与感和认同度，引导学生将环境知识和环保意识落实到日常生活中，避免环境教育成为应试教育。此外，中国还应注重社会环境教育，充分发挥各级环境教育宣传中心的作用，推动高校、科研机构、环保组织、媒体机构、私营企业和社区等相关者开展常态化合作，结合不同年龄段、不同职业、不同阶层的特点开展有针对性的环境教育宣传和培训活动。

责任编辑：徐 敏