郑成哲 冯莉越 王晴

[摘 要] 文章首先概括介绍我国国有企业混合所有制改革情况，然后总结国企混改中存在的三个问题，在此基础上对国企混改促进企业发展的作用机理进行了分析，最后提出了深化国企混改的相关政策建议，为国企混改提供一定的实践指导。

[关键词] 国有企业；混合所有制改革；一股独大

中图分类号：F276 文献标识码：A

一、 混合所有制改革概述

国有企业是我国经济持续发展的重要支柱，其本身具有特殊性，能够获得政府的资金支持。但是由于国有股“一股独大”，国家绝对控股，则更容易受到政府行政干预，影响国企投资行为的科学性与合理性，引起企业非效率投资，出现发展疲软的情况，生产经营效率相对不高。因此，为了促进国有企业生产经营效率得以提升，我国把目光放在混合所有制改革，希望借助民营资本使国企在市场竞争中更具有活力，推动多种所有制经济共同发展，可以看出，国有企业混合所有制改革（以下简称“国企混改”）是我国经济深化改革的一项重要举措，我国鼓励并支持混合所有制经济的发展，这对于我国经济的持续健康发展具有极大的推动作用。

混合所有制改革也可以有效缓解政企不分现象，使政府职能与企业职能分开，可以有效划分国家各级政权机构与经济组织的权限，改善国企监管方式，完善企业所有制制度，有利于经济长期稳定增长[1]。

二、国企混改中存在的问题

（一）国有股“一股独大”

国企混改是在国有资本中引入非国有资本，进而变革股权结构，目的是通过这种方式使企业的经营投资行为更具活力。国有企业的国有股东往往占据绝对主导地位，在进行国企混改时，引入非国有资本不仅可以提升非国有企业股东的地位，使其在公司的决策中拥有话语权，同时也加强了对国有控股股东的监管，非国有股东的参与也会促使企业以追求盈利为目标，从而提升企业的投资效率。

当国家绝对控股时，国企更容易受到来自政府的行政干预，因为在这种情况之下，国有企业内部制衡能力较差，从而引起非效率投资。董事会的治理机制在国有股居于绝对控股地位时往往不能够充分发挥其应有的作用，而在国有股处于相对控股地位而非绝对控股时，非国有资本的竞争机制能够有效提高国有企业的活力，使其在市场竞争中处于有利地位。由此可见，混改后由绝对控股改为相控股方式后的国企的投资效率会有大幅度提升。

（二）所有者缺位

所有者缺位是指国有资本的负责人不明确，国有企业到底该由谁来负责不确定，国有企业破产也没有人来承担相应的责任，所有者缺位是中国市场化改革的一大难题[2]。

造成所有者缺位的主要原因有：

1.国有企业结构不明确

所有公民名义上都是全民所有制中全民财产的所有者，但实际上其所有部分财产的所有权却不归于公民，所以一个国民是不能直接成为所有者的主体。因此，国家代表所有公民行使财产所有权，但是法人不是政府，所以在抽象意义上，国有制度是全民所有，它会使所有权虚置，进而也就没有人去真正地关心国有资产的保值增值[3]。

2.国有企业委托代理关系链 过长，投资不明确

各級政府部门接受国有企业对其国有资产的委托，在整个委托代理关系链中，除了最初的委托人和最终的代理人，其他所有人都有双重身份——委托人和代理人，但是，当他们处于不同的情况时，利益也不同，这就容易导致关系链中各级之间信息的不对称。基于这层关系，同时各级委托人对相应的代理人又缺乏有力的监督，使其制约效果淡化，因此所有者和投资者的权益会被经营者忽视，从而形成“所有者缺位”。

3.国有企业的管理和激励约束机制存在缺陷

第一，国有财产权下的权力由国家选择的代理人来行使，他们虽然可以使用权利，但却不能使用和转让资源，也不能分配最终成果，因此会减轻对其他成员的激励，影响经济绩效[4]。第二，在代理人的机会主义动机下，政府缺乏对企业的监督动力，再加上政府和企业之间的信息不对称以及外部治理手段缺乏，“所有者缺位”必然成为现实。

从国有企业内部决策和股权结构的角度来看，要解决所有者缺失问题，首先要加强企业内部有效的治理结构构建、内部决策结构的权力约束和监督。

（三）内部人控制

内部人控制是指由于所有权与经营权的分离，使得那些独立于股东或投资者之外的经营者掌握企业的实质控制权，出现“内部人控制”现象。内部控制人问题指的是在公司的日常经营活动当中，由于所有者和经营者利益不一致，经营者为了追求自身利益，而使所有者失去对公司的控制和监督，侵害所有者的利益和权益，而形成了“内部人控制问题”[5]。

三、国企混改促进企业发展的作用机理

（一）降低行政干预，减少非效率投资行为

由于我国存在大量向国有企业过度配置优质的人力、物资和土地等生产要素的情况，而部分国有企业生产要素配置不当的问题也屡见不鲜。混合所有制改革能够促进国有部门的生产要素流向非国有部门，而在这个流通过程中，必然会对国有股权产生一定的制衡，降低了行政干预，有效提高资源的利用效率[6]。与此同时，将民企中相对更加完善的管理机制引入国企，通过民营资本来使国企的创新能力和生产效率进一步提高。此外，还可以大大降低企业管理中的委托代理成本，有效提高企业绩效[7]。最后，国企混改可以有效缓解民营企业的融资约束问题，使资本利用率大幅度提升。

（二）优化产权制度，完善公司治理机制

根据产权理论，产权制度 作为经济运行的根本基础，起着举足轻重的作用，产权制度决定着企业的组织和效率。因此，只要有着明确的产权关系，则无论资源如何配置，都可以发挥市场机制的作用，按照产权关系对其进行重新整合，从而提高资源分配 效率。反之，如果产权关系十分混乱，则制度的完善和资源配置效率的提高都很受局限[8]。与此同时，对自由交易和产权转让的重视也很必要，建立一个动态的产权交易市场，使国有资产流动起来，并通过市场竞争机制来实现企业产权重构。

国企混改是以持续创新发展为目标的系统性的规划，并且遵循了战略导向原则来引进投资者，通过股权激励来激发关键人才的主人翁意识，以此来优化产权制度。

除此之外，企业要有政府指定的股东代表或董事，并合理行使其权利，进一步明确所有者和经营者的责任和职能，并在一定程度上限制经营者[9]。同时，政府也应当加强立法工作，根据实际情况完善相关法律法规，确保监督工作有法可依。

（三）提高股权制衡度，缓解代理冲突

股权制衡是指企业内部几个大股东掌控控制权，通过内部的相互牵制，使得大股东之间相互制约，相互监督，任何一个大股东都无法单独控制的企业所有权。

近几年，股权制衡这种新的治理机制已经受到了国内学者广泛的关注，孙永祥等（1999）的研究发现有一定集中度、有相对控股股东和有其他大股东存在的制衡型股权结构，总体上对公司治理机制的运转最有利[10]。股权制衡的程度越大，外部股东相较于控股股东的话语权就越强，相应地，外部股东监督的动机和能力也就愈发强烈，控股股东侵害的能力就会越弱，因此股权制衡对于维护企业价值的积极作用就越大[11]。

四、深化国企混改的政策建议

（一）放宽非公资本的准入条件，积极推进混合所有制

现在，非公资本在一些行业和领域的准入门槛太高，因此，要想积极推进国有企业混合所有制改革，就要进一步从行业和 领域准入到环节准入 细化放宽政策，准许非公有资本进入到法律法规允许的行业中，例如基础设施、公共事业建设以及其他鼓励非公有制企业参加国有企业改革的行业或领域。此外，在金融、石 油、电力、铁路、电信等 领域向非公资本推出投资项目，制定对应的投资办法，放开竞争性业务，实施铁路投融资体 制改革，让民间资本大显身手，进一步减少行政干预，积极发挥市场作用。

（二）提高非公有资本话语权，但要避免过高的混合深入度

由于前几轮国企改革中民营资本并没有发挥有利的治理作用，反而因为国有大股东的存在而使得民营资本利益受到侵害，因此，在本轮改革中，很多民营资本持观望的态度，甚至表示“至少保证国有资本相对控股”。可见，当股权制衡度较低时，民营资本话语权较弱，对其没有吸引力。混改虽然可以提升国企股权制衡度，但是股权制衡度越高反而越不利于国有企业投资效率的提升。因此，要合理安排此次混合所有制改革的股权结构，避免形成较高的股权制衡，以防止其他大股东合谋对国有股东利益的侵害。如果股权制衡度较高，可以在引入非公资本时附加一定条件，比如使国有股以优先股的形式存在，以保证国有资本收益不会受到损害。

（三）大力引进机构投资者，增加国企股权多样性

国有企业混改应当在引入外部投资者过程中、在健全和完善混改后国有企业治理机制和真正实现高效基础上的科学决策机制的基础之上，大力引进机构投资者，以此来增加国企股权的多样性[12]。

（四）引入职业经理人制度，建立合理的激励制度

随着市场经济不断发展、企业规模不断扩大、经营管理逐渐规范化和专业化，企业所有权与经营权发生了分离，以经营管理为职业的经理阶层逐步形成，这就是所谓的职业经理人[13]。这在很大程度上提高了企业经营管理的效率、极大地降低了公司的经营风险，使企业不断发展壮大，持续经营[14]。国企改革持续推进，市场对于职业经理人的需求也在不断增长，因此，只有适时地建立职业经理人制度，才能更好发挥企业家作用，这对于提升国有企业的投资经营效率，增强国有企业在市场竞争中的活力，实现国有资产保值增值都有极大的推动作用。国有企业可以在体制机制的深化改革上加大力度，以创新推动公司改革来实现高质量发展，这是有效推进职业经理人制度的关键[15]。

参考文献：

[1]李春玲，李瑞萌，袁润森.国有企业混合所有制改革的投资效率[J].企业经济，2017，36（4）：47-53.

[2]张斌，李宏兵，陈岩.所有制混合能促进企业创新吗？——基于委托代理冲突与股东间冲突的整合视角[J].管理评论，2019，31（4）：42-57.

[3]姚锺凯，孙红湘，程蛟.混合所有制改革与资本优势互补[J].财会月刊，2020，（4）：101-107.

[4]李瑞萌.国有企业混合所有制改革的投资效率及影响因素研究[D].河北：燕山大学，2016.

[5]侯森.法治环境、内部控制和企業非效率投资[D].北京：北京交通大学，2018.

[6]Jensen M C，Meckling W H.The cost of the firm：Managerial behavior，agency costs and ownership structure[J]. Journal of financial economics，1976，3（4）：305-360.

[7]孙贝贝.浅谈信息不对称理论[J].魅力中国，2018（23）：83-84.

[8]李媛.上市公司非效率投资影响价值创造力的研究[D].哈尔滨：哈尔滨商业大学，2018.

[9]赵宇朦，刘翰林.国有企业混合所有制改革对投资效率的影响[J].生产力研究，2018（4）：136-140，151.

[10]夏纵宇.国有企业所有者缺位引发问题探究[J].管理与财富，2010（6）：80.

[11]金峰.国有资产管理中“所有者缺位”问题研究[J].成都纺织高等专科学校学报，2004，21（4）：12-14，18.

[12]金峰.浅析“所有者缺位”问题[J].山西财政税务专科学校学报，2004，6（2）：67-69.

[13]杨文刚.国有企业引进职业经理人制度研究[J].全国流通经济，2019（30）：104-105.

[14]吕妍.关于推行国有企业职业经理人制度的思考[J].企业改革与管理，2020（7）：24-25.

[15]李芳萦.国企混合所有制改革路径及财务效应研究——以绿地控股为例[D].云南：云南财经大学，2018.