陈 琼，李隆君，谢秋昌

（江西省自然资源厅国土资源勘测规划院，江西 南昌 330025）

引言

土地变更调查作为一项非常重要的国情国力调查，是全面查清年度土地利用变化情况，获取土地基础数据的重要途径。为保持土地利用数据的精度、真实和现势性，全国每年度开展一次土地变更调查。近年，为推进自然资源系统数据共享、互联网+ 政务，提高调查技术和管理信息化水平，自然资源部决定在全国各级自然资源主管部门和乡镇国土所全面推广“国土调查云”软件。“国土调查云”是利用现代信息技术，衔接串联传统相关业务工作的一款手机应用软件，可用来查询土地现状、土地规划、永久基本农田、自然资源保护区和历年遥感影像信息数据。现已广泛应用于第三次全国国土调查、督查执法、基本农田保护等方面，同时也为实现日常土地变更提供可能。籍此，本文基于国土调查云，对日常变更的新管理机制和技术方法进行创新性探索，从而为实现日常管理、动态监管，提高国土资源科学化管理水平和决策水平提供依据。

1 年度土地变更的现状与日常土地变更的研究

1.1 年度土地变更的现状

现行的年度土地变更是以第二次土地调查成果为基础，每年度以更新包的形式更新汇总。此种更新方式现已成熟，但仍然存在一定的弊端[1]：一是土地变更调查工作体量大，工作周期短。每年年底国家开始土地变更调查工作，对整个年度的土地变化进行分析汇总更新，成果的现势性不强。而且一整年的土地变更数据，集中在一个短时期体现与变更，造成变更部门工作强度大，同时易出错；二是土地变更过程中存在地方政府与国家的博弈现象。国家为保证数据的真实性，要求各地按地类现状据实变更；地方则会考虑经济发展、违法用地查处等综合管理因素，进而漏报、瞒报数据，导致成果真实性难以保证；三是大多地方变更工作主要依赖地籍部门和技术单位，各部门很难全部参与到变更调查工作。导致出现规划、执法、耕保等各部门和地籍之间衔接不到位，资料收集不齐全，无形中增加了变更调查的工作难度和时间；四是变更调查软件不统一，技术人员更新较快。土地变更调查建库、上报、质检等软件每年存在不同版本，同时根据国家要求的变化，软件需要消耗一定的费用进行更新和人员的技术培训，这在一定程度上会影响变更调查的工作成本和效率。这些不足对实现自然资源的精细化管理都有不小的影响，尤其是缺乏实时的动态信息，不能及时变更土地利用信息，不能及时调整土地规划方案[2，3]。

1.2 日常土地变更的研究现状

开展日常土地变更调查工作一直被视为有效解决年度土地变更调查工作时间紧、任务重等问题的一个有效途径。因此，探究日常土地变更的有效模式就显得尤为重要。目前，已有学者就日常土地变更进行探讨。为保持土地利用现状数据的现势性和真实性，黄润兴等[1]建议建立变更数据的“业务部门按月统计、变更数据季度汇交、定期更新汇总”的日常变更制度，以提升年度变更工作的质量和效率。张涛等[4]提出建立季度变更数据库并成立“土地利用现状季度专报制度”，在季度累加的基础上，最终形成年度变更数据库，以缓解年度集中变更的压力。苏霁康[5]则提出以日常变更为主导，定期变更为辅助的变更模式，并以湖南省浏阳市为例，开展土地变化信息的自动发现与处理、外业快速数据采集、数据库智能化动态更新、数据成果共享与发布的土地信息动态变更模式的探索，但仍存在整体技术衔接上等诸多细节问题有待解决。

2 基于国土调查云的日常土地变更思路

基于国土调查云软件，对“日常变更”研究工作主要通过分析原有年度土地变更调查存在的问题与不足，创新工作模式，以变更数据源为切入点，建立变更数据的“业务部门按月统计、变更数据实时汇交核查、定期更新汇总”保持土地利用现状数据的现势性和准确性，打破原有工作模式以提升年度变更工作的效率与质量。

具体技术路线（见图1）是：从各业务部门获取变更源及日常巡查中获得变更源进行资料汇交，在日常变更工作库中进行检核、汇总统计，形成日常变更数据，最终统一入库。具体如下：日常变更相关数据采集与处理、核查、数据汇交。通过开展日常变更形成的成果，紧密的衔接应用到省级土地利用变更核查工作中，实现日常变更方法的工作模式、技术方法的探索，强有力的优化工作流程和技术方法，为顺利实现日常变更新模式提供实践基础。

3 日常土地变更工作流程

日常土地变更工作流程主要包括：数据采集、数据上传、数据核查、数据发布和数据汇总等工作环节。

3.1 数据采集

从各业务部门获取变更数据：①协调自然资源主管部门内部各业务股（科室），做好业务对接。协调利用部门收集核实并提供供地、用地等信息；协调征地、登记部门收集核实并提供建设用地备案、土地登记等信息；协调耕保部门收集核实并提供土地开发整理、耕地占补等信息，将可以直接利用的成果纳入到日常变更数据中；②对于执法部门的日常巡查和季度执法中发现的建设用地图斑，将实地调绘成果纳入到日常变更数据中；③对于不能直接使用的数据和资料，经核实补充完善后再纳入日常变更。

3.2 数据上传

将处理完成的日常变更数据导入国土调查云，通过在线举证的方式上传佐证材料至云端服务器。

3.3 数据核查

为了保持日常变更数据的真实准确以及日后的统一入库。市级对各县的上传日常变更数据进行市级核查。省级对各市上传日常变更数据进行省级核查。一方面核查变更数据的准确性；另一方面核实矢量数据的拓扑问题和数据基础，是否存在重叠面、线自相交、超出行政区范围等情况，检查坐标系是否按要求设定。

图1 技术路线图

3.4 数据发布

数据发布主要指省级检查均没问题的地块纳入拟变更地块图层，将拟变更图斑信息发布给地方。待省级统一入库后，再将数据库成果发布给地方，以此满足日常管理需要。

3.5 数据汇总

在土地变更调查数据库中对日常变更数据进行统计汇总，形成全省的日常变更数据。在年末国家下发遥感监测图斑后，通过与日常变更库中的变更数据进行对比，进一步校验并完善变更调查成果。

4 日常土地变更模式的研究评价

4.1 日常土地变更工作模式的优势

日常土地变更能及时掌握土地利用变化信息，强化日常土地管理，对自然资源的“批、供、用、补、查”进行日常信息化管理。通过动态掌握土地变更信息，减少年度变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率，保证变更调查成果准确性。具体优势包括以下几点。

4.1.1 现实性的移动互联技术。在线互联技术应用到国土管理领域，符合现行国家国土资源管理日渐信息化的发展趋势，把国土调查云等先进的技术手段逐步引入到行政管理工作中来，改变原有的传统人工作业，发挥信息化带来的优势能力，进而来保证各项工作管理技术的与时俱进。

4.1.2 省时省力的“坐观天下”技术。以往核查工作中，经常出现依靠遥感影像数据（如果数据质量不清等客观原因）无法实现对核查结果的准备判定，这种疑问也只能依靠核查组赴实地进行现场核查，采集一手信息予以再次审核，特别是数据量大、工作时间紧张的情况下给整个变更调查工作带来的压力是巨大的。运用国土调查云进行日常野外数据定位拍照采集、加密技术将该种困难予以攻克，能够将调查、核查一体化，变更工作时间前置化，减少人力、物力、财力的投入。

4.1.3 实时变更，实时核查的即时技术。日常变更技术以实现“实时变更”为思想，将在日常野外调查形成的在线举证成果记录、定位照片直接以既定的空间定位方式存储，并直接挂接到日常变更图斑对应的属性中，这样就实现了点取对应的变更图斑直接调阅查看该核查图斑的现场实际调查资料，特别是在核查图斑多，数据量大的情况下。将集中变更转变为日常变更，将调查、核查时间零散的分布在年度的各个时段。更加方便核查人员即时性审核，更加贴近管理的日常需要。

4.2 日常土地变更工作模式的不足

4.2.1 工作要求更高。日常土地变更不仅是一种工作模式的转变，更是一种管理观念的转变。因此，这项工作对工作人员提出了更高的要求。一方面要求工作人员需要更高技术水平和业务能力；另一方面需要更完善的规范制度。从日常土地调查的程序、标准、质量上形成一套可操作的标准，建立一个长效的日常变更机制，推动日常土地变更工作持续有效的开展。

4.2.2 工作模式有待进一步完善。开展日常土地变更调查工作虽然一直被视为年度土地变更调查的有效补充，但由于全面开展日常土地变更调查当前条件还不够成熟，日常变更调查工作不仅需要建立一个日常调查的工作模式，还需要协同各部门建立一种变更工作衔接机制，这将是一个循序渐进的过程。

4.2.3 数据安全性有待进一步研究。由于“一张图”管理数据的高度涉密性，如何有效的将日常变更技术与其衔接是未来发展的关键。现阶段国土调查云数据都是独立在外网上的，要与管理数据进行套合需经过一系列转换。在未来安全保密技术突破的情况下，有望实现两者的完美衔接。

4.2.4 数据共享平台有待进一步完善。为解决国家与地方信息不对称等问题，建设数据共享平台则是打通自然资源系统上下之间、各业务系统之间信息共享的重要手段。国土调查云等先进平台仍需进一步完善数据统一性、完整性，实现信息共享和高效利用。

5 结论与讨论

随着生态文明建设的不断推进，为自然资源管理带来了新的挑战，对土地变更工作提出了更高的要求。一年一度的土地变更已然不能适应自然资源的统一管理、精细化管理的需求，探索实现日常土地变更更加符合自然资源实时管理和长远发展的要求。日常土地变更工作实现了对土地变更信息的动态监控和掌握，不仅提高我国现有土地变更调查模式的工作效率和质量，也是有效配合国家和地方土地规划管理工作的重要体现[6]。国土调查云软件则为实现自然资源的精细化管理带来了突破口，带来了管理思路的转变与技术的更新，使管理执行能力得到提高的有效创新和应用示范。

本文基于国土调查云软件对日常土地变更模式进行探索。针对年度土地变更调查存在的问题与不足，研究建立变更数据的“业务部门按月统计、变更数据实时汇交核查、定期更新汇总”日常土地变更模式。在国土调查云、大数据、无人机技术等新兴技术的支持下，将年度变更变“被动”为“主动”，为实现土地变更的实时化、日常化提供理论依据和实践基础。为适应山水林田湖草的整体管理，日常变更的衔接应用不光涉及我们自然资源系统内部各部门，还应将林业、水利、环保等部门的共同加入，为生态文明建设、建设和谐社会形成合力。下一步将对此进行进一步拓展研究。

基于此，本文提出以下建议：（1）逐步改变土地变更模式与对象。新时代自然资源的管理不仅要求土地变更工作由年度变更向日常变更转变，同时要求土地变更的对象也更为广泛，不再仅限于建设用地和耕地变更，而是各地类、各属性的变更，甚至包括耕地种植属性、污染因子评价、水资源的属性，林种的标识等专项内容变更；（2）逐步改变土地管理理念，改变传统思维方式，基于国土调查云提高国土管理水平。利用现代信息技术手段给管理理念与技术进行革新，这就要引导官员积极转变思想，创新理念，提升管理水平；（3）逐步共享土地基础数据，衔接整合不同部门数据，实现真正全区域、全领域、全业务的一张图管理。