要素市场化配置与国有企业经营机制改革

2020-09-22沈怀龙王竹泉

财会月刊·上半月 2020年9期

沈怀龙王竹泉

【摘要】国有企业的改革任重道远，发展混合所有制经济是国有企业改革的突破口，其实质为国有资本与非国有资本通过股权层面的“混”带动机制层面的“改”，以体制机制的改革增强市场决定资源配置的作用。企业是不同资本所有者集体选择的结果，混合资本配置结构是企业的常态。本文通过分析要素市场化配置与不同类型国有企业经营机制改革，指出建立现代企业制度需要构建有效的混合资本配置结构，提升资本配置效率。

【关键词】混合所有制;国有资本;混合资本配置结构;经营机制

【中图分类号】 F271 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）17-0146-5

一、引言

国有企业改革在40多年的发展中不断推进，由最初的放权让利逐步进入产权层面的“深水区”。发展混合所有制经济是国有企业改革的一个突破口，党的十九大报告指出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。发展混合所有制经济是产权制度方面的一项重大改革，是基本经济制度的重要实现形式。大多数国有企业已在资本层面实现混合，据经济日报数据，从产权层面看，截至2017年底，国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比达到69%，省级国有企业混合所有制户数占比达到56%。从所有者权益层面看， 2017年底，中央企业所有者权益总额17.6万亿元，其中引入社会资本形成的少数股东权益5.9万亿元，占比33.5%; 省级国有企业所有者权益总额17.7万亿元，其中少数股东权益超过4.7万亿元，占比26.6%。 2013 ～ 2018年，中央企业通过产权市场转让部分股权、增资扩股超过700项，吸引社会资本超过2600亿元; 通过证券市场开展IPO、控股上市公司增发、资产重组等超过400项，吸收社会资本超过1万亿元。

发展混合所有制经济不能简单理解为国有资本与非国有资本的混合，原国务院国资委主任肖亚庆曾指出，混合所有制只是改革的方式之一……不可能“一混了之”“一混就灵”。发展混合所有制经济是为搞活国有资本配置机制，提升国有资本配置效率，各类资本形成优势互补态势。发展混合所有制经济不仅需要顶层的设计，同样需要在经营层面配套好的体制机制。 2020年3月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《要素市场化配置体制机制的意见》）明确指出，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济的重要内容……要充分发挥市场配置资源的决定作用，同时更好发挥政府作用，健全要素市场运行机制，完善政府调节与监管，从实际出发，逐步提高要素质量，因地制宜稳步推进要素市场化配置改革。本文通过对不同类型国有企业发展混合所有制经济过程中经营机制的研究，指出混合资本配置结构是企业的常态，建立现代企业制度要求构建有效的混合资本配置结构，提升资本配置效率。

二、企业混合所有制内涵

混合所有制经济有广义和狭义之分。姚锺凯等[1] 指出广义的混合所有制经济是指公有制经济与其他经济共存且协同发展; 狭义上是指多种所有制共同拥有企业产权，均可以参与企业的生产和经营活动，并按照出资份额享受利润分配的一种企业组织形式。国有资本与其他非国有资本混合应理解为狭义上的混合所有制经济，但仅把混合所有制理解为物质资本层面上的混合是不全面的。企业的资本所有者应当包括物质资本、人力资本以及社会资本的所有者，不同资本所有者共同出资形成企业，所以企业是不同资本所有者集体选择的结果。

党的十九届四中全会指出，生产要素包括劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等资源要素。企业的资源要素经过整合、配置能够带来增值即具有了资本的特性，能够带来增值并且可以确定产权的生产要素即为资本要素。从资本要素的角度理解，企业本身是多种资本形态的组合。王竹泉等[2] 从利益相关者集体选择的企业理论视角，提出企业混合所有制本质是利益相关者资本管理，多形态资本所有者共同享有企业所有权是企业混合所有制的真正要义。企业资本形态不仅包括物质资本，还应当包括人力资本和社会资本，混合资本配置结构是企业的常态。物质资本分为实物资本和金融资本，实物资本包括存货、各类固定资产及土地等，金融资本包括货币资金及其他金融类资产; 人力资本可分为体力资本和智力资本，其中体力资本包含体力劳动要素，智力资本包含知识与技术的运用、管理能力的发挥、数据信息的应用等; 社会资本是个体或团体之间通过建立某种关联，进而建立社会网络、互惠规范性的沟通体，是实践主体在社会结构中所处位置所带来的资源，它具有共存性、可再生性、收益扩散性等特点[3] 。企业与政府、供应商、金融机构等之间的关系构成企业的社会资本。

发展混合所有制经济要在深层次上确定各类资本所有者的产权结构。一般而言，产权结构决定企业体制机制，企业体制机制决定活力动力，活力动力决定企业的竞争能力，競争能力决定企业经营效率[4] 。多元化的产权结构有利于企业体制机制的优化，发挥不同类型资本优势。孙建强、吴晓梦[5] 指出，国有资本的优势在于物质资本（体现为规模优势和信用优势）和政府关系社会资本（体现为政治关联和部分行业的控制地位）; 民营资本的优势在于智力资本（体现为管理经验、智力支持等）和市场关系社会资本（体现为市场资源等）。企业混改的本质是利益相关者资本管理[6] ，国有企业发展混合所有制经济实质是通过与非国有资本的混合激发国有资本的活力，以良好的体制机制促进物质资本、人力资本和社会资本优势互补、协同发展，改善企业混合资本配置结构，提升资本配置效率。

三、混合所有制企业经营机制内在机理

发展混合所有制经济是实现基本经济制度的重要内容，顶层设计需要做出战略性指导。 2015年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《国有企业改革的指导意见》），明确将国有企业分为商业类企业和公益类企业，商业类企业又根据经营主业类型分为商业一类企业和商业二类企业。国有企业混改已从顶层上做出设计，即分层分类、一企一策逐步推进。执行层面重点在设计要落地、政策要落实、配套的体制机制改革要跟进。

良好的体制机制改革能够实现国有资本配置效率的提升。禤俊名等[7] 指出混改的重点和关键是转变体制机制。当前国有资本配置机制不够灵活，市场决定资本要素配置的范围不够广泛、决定性作用不突出，导致国有资本配置效率不高，甚至会发生资源错配。《要素市场化配置体制机制的意见》指出，要破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围。非国有资本天然以市场为基础，具有市场决定资源配置的机制优势。国有资本与非国有资本产权层面上的混合能够打破禁锢资本要素自由流动的障碍，实现国有资本与非国有资本的优势互补，促进国有资本配置机制的转变，即发挥市场配置资源的决定性作用，实现资本要素配置市场化、法治化，提升资本配置效率，真正实现国有资本的保值增值，巩固发展以公有制经济为主体，多种所有制經济并存的中国特色社会主义经济制度，促进国民经济既好又快发展。

凡事不可一蹴而就，国有企业改革各种阻碍不会一下云开雾散，发展混合所有制经济要以体制上的“混”促成机制上的“活”。通常意义上的混合所有制经济只是国有资本与非国有资本在物质资本层面上的“混”，更深层次的发展是通过物质资本层面上的“混”激发企业混合资本配置结构中的物质资本、人力资本、社会资本的潜能，达到优势互补，以企业混合资本配置结构的优化释放混改红利。

（一）商业类混合所有制企业

商业类国有企业是离市场化最近的国有企业，各类资本形态配置容易实现市场化运作。《国有企业改革的指导意见》指出，商业类国有企业按照市场化要求运作…… 依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。从资本运营的角度分析，企业的营业活动可以分为筹资活动、经营活动和投资活动[8] ，企业的价值创造是在后两个过程中实现。商业类企业应根据自身实际结合市场环境，首先明确“资本配置结构是以经营实体为主，还是以经营资本为主”。《国有企业改革的指导意见》指出，经营实体为主的企业通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，这类国有企业一般以战略投资者身份进入市场，资本配置要充分调动一切资本要素，利用实体经营和资本经营两个市场，以双轮驱动实现战略定位; 经营资本为主的企业通过股权运作、价值管理等实现国有资本保值增值，这类国有企业一般以财务投资者身份进入市场，资本配置结构中需要调动的资本要素相对较少，重点关注资本经营市场，通过资本运营实现国有资本的保值增值。

国有商业类企业根据主业所处的行业和领域不同区分为两类，各自发展混合所有制企业的经营机制与改革思路有所不同，混合资本配置结构优化各有侧重点。

1. 国有商业一类企业。这类企业处于充分竞争行业和领域，原则上都要实行公司股份制改革，引入其他资本实现股权多元化。这类企业是混合所有制改革的先行先试，经营机制的改革会更靠近市场化，各类形态资本配置更容易由市场决定。孙建强、吴晓梦[5] 指出国有资本在规模、信贷、政治关联等方面的优势为该类企业带来了数量可观、“质量”上乘的物质资本和政府关系社会资本，由于传统经营机制等原因，人力资本中的智力资本和市场化的社会资本相对匮乏。根据《要素市场化配置体制机制的意见》的要求，该类企业在体制机制上重点刺激智力资本所有者发挥潜能。国有企业不缺乏智力资本，缺乏的是促使智力资本所有者发挥潜能的机制。当前正由资本时代向知本时代转变，即由物质资本主导转向智力资本主导时代，智力资本在企业混合资本配置结构中发挥的作用越来越大，享有的利润分配权理应越来越大。华为就是以智力资本为主导的典型代表，根据黄世忠[9] 的研究结论，华为的智力资本所有者对企业价值分配权远超物质资本所有者。华为2010 ～ 2019年为社会创造了13840亿元的价值，其中9205亿元以薪酬福利等各种形式分配给“出知者”（智力资本所有者），占比高达66.5%，而分配给“出资者”（物质资本所有者）的税后利润3453亿元，仅占企业创造的社会总价值的24.6%。同年工商银行智力资本所有者的价值分配占比仅为13.3%，物质资本所有者为32.7%，这说明工商银行仍奉行物质资本至上原则。 2019年中国石油智力资本所有者的价值分配占比为30%，但税收费用高达51.1%，这说明中国石油价值分配倾向政府关系的社会资本。

国有商业一类企业发展混合所有制经济，一方面引进非国有资本搞活经营机制，非国有资本引入的比例一般要超过33.3%，这样才能够形成有效的制衡，国有资本相对控股或是参股甚至适时退出该领域。国有资本控股可以降低比例变为参股甚至全部退出以实现战略性转移和重新配置，这符合十八届三中全会“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”的要求。国有资本在混合所有制企业持股比例的降低，意味着存量国有资本的变现，为培育新产业提供资金支持。另一方面，该类企业适宜开展员工持股，充分调动智力资本所有者的积极性，让公司管理层、关键岗位核心技术人员以员工持股的方式参与企业利润分配，有利于留住人才，发挥人才的创新驱动作用。若企业的整体利益和员工的个人利益形成了较强的正相关性，则可进一步保障企业核心员工充分享受外部收益的激励，缓解有效激励不足的问题，实现激励与约束的有效均衡，为发展混合所有制经济注入新的激励机制。

2. 国有商业二类企业。国家重大产业政策战略规划、重大专项任务的实施多由商业二类企业承担，体现了国有资本的政策性属性，这类企业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，其物质资本、人力资本及政府关系的社会资本相对充裕。拥有资源优势的企业不代表必然具有竞争优势，将资源优势转化成现实的竞争优势需要良好的体制机制，道格拉斯·诺斯等[10] 曾指出，有效率的经济组织是经济增长的关键，需要在制度上做出安排和确立所有权以便形成一种刺激。由于传统的制度安排和路径依赖，这类企业一边要面向市场与其他资本同台竞争，另一边要执行国家经济布局战略规划。盈利性与政策性并存局面导致拥有政府关系的社会资本相对突出，拥有市场关系的社会资本常被弱化，企业过多依靠政府物质资本投入，资本配置结构中政府关系的社会资本主导性强，人力资本的主动性和创造性不足，混合资本配置结构常处于失衡状态。

《要素市场化配置体制机制的意见》明确指出要推进资本要素市场化配置，坚持市场化、法治化改革方向。该类企业在经营机制改革上要以混合资本配置结构为突破点，即调整物质资本、人力资本及社会资本三种形态资本结构的配置比例。首先，厘清拥有政府关系的社会资本和拥有市场关系的社会资本的边界，防止政府过多干预资本配置; 充分发挥市场竞争机制，完善市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，健全要素市场运行机制，完善政府调节与监管。其次，实现企业主业板块或企业整体上市是构建适当混合资本配置结构的有效途径，上市公司经营机制市场化、法治化程度更高，能够有效缓解社会资本关系方面的政府与市场边界模糊问题，同时还能够有效缓解国有资本的代理出资机构既是“裁判员”又是“运动员”的问题，厘清国有资本代理权与经营权的边界。

国有商业二类企业发展混合所有制经济要深入推进三项制度改革。《要素市场化配置体制机制的意见》要求畅通劳动力和人才社会性流动，健全统一规范的人才资源市场化体系，优化国有企业面向社会选人用人机制，深入推行国有企业分级分类公开招聘。商业二类国有控股或相对控股的混合所有制企业管理层通过市场化选聘，避免大股东直接任命或推荐任命，甚至还带有行政职级，在企业管理层内部形成同职不同薪的情况，出现人力资本的市场化与行政化并行局面。截至2019年末，国务院国资委所属“双百企业”在本级层面和子企业层面推行经理层成员任期制和契约化管理的比例分别达到45.9%和45.1%; “双百企业”在本级层面和子企业层面开展职业经理人选聘的比例分别达到22.2%和33.1%。 “双百企业”基本实现了以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制。 2020年1月，国务院国有企业改革领导小组制定《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》《“双百企業”推行职业经理人制度操作指引》，对建立健全市场化经营机制、激发企业活力做出部署，对完善国有企业领导人员分类分层管理制度提出具体要求，市场决定资本要素配置机制又得到进一步完善。

内蒙古第一机械集团有限公司（简称“内蒙一机”）以集团整体上市为契机转变体制机制，增强物质资本实力，挖潜人力资本创造力，梳理社会资本的政企关系，构建新型面向市场的混合资本配置结构，成为商业二类国有企业发展混合所有制的典范。内蒙一机是国家重点保军企业，是国家唯一的主战坦克8×8轮式战车科研生产基地。 2017年内蒙一机旗下上市公司包头北方创业有限公司向其发行股票，实现内蒙一机军工资产整体上市。内蒙一机此次重大资产重组募集资金19.5亿元，其中引入社会资本18.2亿元，国有资本控投比例达到57%，通过国有资本撬动其他资本123亿元。内蒙一机的整体上市是继中国重工、中航飞机后我国第三个真正意义上资产整体上市的军工企业，实现了国有资本战略性资产的市场化运作，发挥了市场决定资源配置的作用。内蒙一机遵循市场经济规律和企业发展规律，充分发挥市场机制，把引资本和转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混改的有效途径。内蒙一机对新的混合所有制公司探索实施职业经理人制，通过市场化选聘，实行契约化管理。 2017 ～ 2019年营业收入分别为119.67亿元、122.67亿元和126.81亿元， 2018年民用产品实现收入40亿元，同比增长10.5%[11] 。内蒙一机通过整体上市引入非国有资本，重塑物质资本、人力资本和社会资本配置结构，实现三类资本形态结构的协同发展，混合资本配置结构改革的红利初现。

（二）公益类混合所有制企业

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。该类企业投资周期长、回报率低，非国有资本投资意愿不高，但该类企业涉及的公共资源影响的利益相关者尤其是外部利益相关者最广泛。国有资本的政策性属性正好发挥特长，公益性国有企业政企关系的社会资本主导性强，经营性竞争机制相对较少，资本配置结构受政策性影响大，导致政策决定资源配置多、市场决定资源配置少，资本配置效率不高，甚至发生资本错配现象，需要更多的国有物质资本投入，进而使得人力资本成为物质资本、政府关系社会资本的附属物。《国有企业改革的指导意见》指出要引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这意味着公益类国有企业公共资源的使用权经过体制设计引入竞争机制，可以由市场配置。《要素市场化配置体制机制的意见》明确要加快要素价格市场化改革，完善主要由市场决定要素价格机制。

公益类国有资本一方面适当引入非国有资本，通过机制设计在产权上实现所有权与经营权的分离，资产的经营权以特许经营等方式引入竞争机制，由市场决定资源配置; 另一方面国有资本所有权不变，放弃与所有权相关的部分治理权，或者仅保留几项关键的治理权，即在实际操作过程尝试将国有资本逐步转为特别国有优先股，特别国有优先股股东不具体参与企业的日常经营，但可以拥有特别否决权，保证国有资本的公益属性，防止其他资本过度逐利，侵占公众利益。公司运营通过市场机制转由非国有资本执行，经营权由专业的职业经理人行使，非国有资本在企业战略定位既定的情况下，拥有正常的投资决策、资产购置等一系列重大事项决策权。这类企业的国有资本由台前退居幕后，非国有资本按市场机制运营公益类混合所有制企业的资产，通过体制机制的设计，调动人力资本积极性，引入市场关系型社会资本竞争机制，促进公益类混合所有制企业各类资本优势互补。

混合所有制改革以引入非国有资本促进国有资本体制机制的变革，非国有资本出资人在企业中必须拥有一定的话语权，要让国有资本和非国有资本都有投资获得感[7] 。山东省交通运输集团有限公司（简称“山东交运”）作为山东省国企传统的体制机制难以适应市场的快速变化，混改为山东交运体制机制创新、调整企业混合资本配置结构带来机遇。山东交运是山东省首家启动集团层面混改，实现集团整体改制、职工持股试点及引进社会资本三大效应的省管企业，开启了国企混改的“山东模式”。山东交运混改选择了“存量+增量+职工持股”方案，引进的战略投资者包括物流国际巨头普洛斯、首汽约车（团队）、建信投资、长城资本等，通过合伙企业方式设立四个员工持股平台，员工持股与战略投资者同股同价。 2016年6月山东交运混改后，原国有资本直接持股37%，员工持股30%，引入战略基金平台持股33%[12] ，有效将国有股东和战略投资者的利益、职工的利益捆绑，相互制衡的混合资本配置结构充分实现了物质资本、人力资本和社会资本的优势互补，形成协同发展局面。

四、结论

企业的物质资本、人力资本和社会资本构成企业混合资本配置结构，混合资本配置结构是企业的常态。发展混合所有制经济并不等于国有资本与非国有资本的简单混合，是以国有资本与非国有资本通过股权层面的“混”带动机制层面的“改”，其实质是以深层次的体制机制的改革促进混合资本配置结构优势互补、协同发展。企业混合资本结构配置效率的提升实质是企业体制机制的优化，建立现代企业制度实质是构建有效的混合资本配置结构。实践中要深刻理解发展混合所有制经济要求构建更加完善的要素市场配置体制机制的内在机理，做到一企一策，稳步推进。

习近平新时代中国特色社会主义思想为国有企业改革发展指明了方向，提供了根本遵循。发展混合所有制经济是国有企业改革的突破口，应遵循市场规律，完善要素市场化配置的体制机制，在开放合作中提升资源配置效率和国际化经营水平，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

【主要参考文献】

[ 1 ] 姚锺凯，孙红湘，程蛟.混合所有制改革与资本优势互补[ J].财会月刊，2020（4）：101 ～ 107.

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[ 5 ] 孙建强，吴晓梦.资本配置视角下国企混改作用机理——以中粮集团为例[ J].财会月刊，2019（7）：119 ～ 125.

[ 6 ] 王竹泉，杜媛，曲冠青.企业混合所有制改革的多维考察与机理分析[ J].财务与会计，2016（1）：25 ～ 27.

[ 7 ] 禤俊名，徐迅，李成顺.混合所有制改革研究：转变体制机制的对策分析[ J].市场周刊，2019（9）：5 ～ 12.

[ 8 ] 王竹泉，王苑琢.營运资金管理之变革时代[N].中国会计报，2013-08-03（009）.

[ 9 ] 黄世忠.解码华为的“知本主义”——基于财务分析的视角[ J].财会月刊，2020（9）：3 ～ 7.

[10] 道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯著.厉以平，蔡磊译.西方世界的兴起[M].北京：华夏出版社，2017：1 ～ 172.