覃升锋 黄春鸿

摘 要：取保候审是我国刑事诉讼法规定的强制措施之一，其对保障人权、降低我国审前羁押率具有重要意义。通过L市N区公安机关的取保候审实证调查数据，进一步分析当前取保候审制度实施存在的主要问题及原因，并就此提出完善取保候审制度的对策。

关键词：公安机关;取保候审;对策

取保候审作为一种非羁押性强制措施，是我国刑事诉讼法规定的强制措施之一，其设计目的是为了既能保证刑事诉讼的正常进行，又能充分保障嫌疑人的人身自由，对保障人权、降低我国审前羁押率具有重要作用。1979年制定的刑事诉讼法将取保候审明确规定为强制措施之一，1996年修改刑事诉讼法时增加规定了取保候审适用的条件、申请人范围、保证方式、保证人的条件与义务、被取保候审人的义务及取保候审的时间。但在司法实践中取保候审出现了诸多问题，如当事人申请取保候审的权利受到过多限制、适用条件与其强制程度不适应、取保候审保证金数额失控、对被取保候审人不履行义务缺乏有效制裁措施等，使得取保候审适用率低下，其实效难以真正发挥。

基于此，2012年我国对刑事诉讼法做了重大修改，其中一项内容就是对取保候审的条件等事项作了修改，以期能真正发挥取保候审在刑事诉讼活动中保障人权的作用。修改内容集中在以下三个方面：一是细化取保候审的条件;二是明确被取保候审人的义务;三是增加保证金的确定与处理的规定。再加上修改后的《刑事诉讼法》在第33条规定了犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起有权委托辩护人，犯罪嫌疑人委托律师的权利提前到侦查阶段。按理说取保候审的数量应该会大幅度增加。但新修改的刑事诉讼法已实施多年，而取保候审率却一直处于低位，取保候审制度未能如愿发挥其作用。究其原因，一是法律规定的取保候审条件太过宽泛，反而不易适用;二是决定机关从其自身工作考量，不使用比使用麻烦更少。为此，本文对辖区内公安机关近几年的取保候审情况进行实证调查，并对其进行归纳总结，以期能找出当前取保候审存在的问题并提出解决的方案。

本次调查方式为实地调查，依托驻所（队）检察室的工作便利，分别由驻所检察官调取该所的取保候审数据。综合汇总该数据后再到公安机关的预审部门调取整个公安分局的取保候审数据。然后对两者的数据进行甄别，剔除一些工作人员登记、录入时因各种原因导致的不真实数据，确保数据的准确性。

一、实证调查情况及分析

1.对辖区内公安机关取保候审案件的实证调查

本文对L市N区公安机关2015年至2017年的取保候审情况按照年份、取保候审人数、取保候审原因、案件类别等数据进行统计（因交通犯罪的有关数据无法获取，故暂不列入统计范围）。具体情况如下：

（1）2015年實证调查情况。2015年公安机关刑事案件共立案7007人，其中取保候审案件182人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占106人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占61人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占15人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有157人，取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有25人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有49人（当年盗窃犯罪立案人数5498人），涉嫌故意伤害罪的有12人，涉嫌毒品犯罪的有41人（当年毒品犯罪立案人数175人），涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪的有15人。其余的还有强奸、抢劫、保险诈骗、非法经营、非法拘禁、诈骗、职务侵占等犯罪，但所占比例不大。

（2）2016年实证调查情况。2016年公安机关刑事案件共立案5327人，其中取保候审案件186人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占89人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占89人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占8人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有116人，取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有70人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有56人（当年盗窃犯罪立案人数3674人），涉嫌抢劫罪的有17人，涉嫌毒品犯罪的有20人（当年毒品犯罪立案人数163人），涉嫌卖淫犯罪的有23人，涉嫌赌博犯罪的有9人。其余的还有寻衅滋事、重大责任事故、聚众斗殴、非法经营等犯罪，但所占比例不大。

（3）2017年实证调查情况。2017年公安机关刑事案件共立案3238人，其中取保候审案件164人。其中在侦查阶段公安机关自行决定取保候审的占77人;检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占82人;检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的占5人。以上被取保候审人员最终移送起诉的有99人，取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施的有65人。所有取保候审案件中涉嫌盗窃罪的有55人（当年盗窃犯罪立案人数2440人），涉嫌故意伤害罪的有23人，涉嫌毒品犯罪的有22人（当年毒品犯罪立案人数170人），涉嫌寻衅滋事罪的有9人，涉嫌卖淫犯罪的有10人。其余的还有销售假药、伪造印章、强迫交易、挪用资金、抢劫、诈骗等犯罪，但所占比例不大。

2.对调查情况的分析

每年公安机关取保候审人数大底在一个相对平均的数字，比如2015年的取保候审人数和2016年的取保候审人数只相差4人。三年的刑事立案人数与取保候审人数对比的图1如下：

从上图1可看出每年的取保候审人数大体不变，但其占全部刑事立案人数的比例逐年上升。

（1）原因数据分析。公安机关自行决定取保候审的比例与检察机关不批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的比例相当，而公安机关将检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人的强制措施变更为取保候审的比例极少，三年以来的取保候审原因数据图2如下：

通过图2表明，公安机关自行决定取保候审及检察机关批准逮捕后公安机关变更强制措施为取保候审的不论是人数还是占比都在逐年下降，而检察机关不批准逮捕后强制措施变更为取保候审的占比逐年上升。说明公安机关越来越倾向于将犯罪嫌疑人羁押，对犯罪嫌疑人采取取保候审措施的意愿逐渐降低，不得已情况下被动采取取保候审措施的情况越来越多。

（2）人员的处理结果。大部分被取保候审人最终均被移送审查起诉，只有少部分是因为取保候审期限届满后因各种原因未能对该嫌疑人进行处理而解除取保候审措施。每年两者比例表1如下：

从该表1数据比例变化，被取保候审人最终被移送起诉的人数占比越来越小，而公安机关自行解除取保候审措施的人数占比越来越大。说明大部分取保候审案件中公安机关可能已预见案件最终处理结果，对该部分可能无法被移送起诉的犯罪嫌疑人，对其采取取保候审措施无疑是个保险的办法——意即取保候审是不得已而为之。

（3）各罪名所占比例。盗窃犯罪、毒品犯罪、赌博犯罪、卖淫犯罪等常见犯罪种类占了大部分。这个现象与L市N区所处的区域位置相关。因为N去作为L市的小商品集散中心及交通枢纽中心，辖区内人口流动性大，人员素质参差不齐，盗窃犯罪、毒品犯罪、赌博犯罪、卖淫犯罪等一直都是高发罪名，盗窃罪的立案数更是一直占全部刑事立案数的百分之七八十左右。也正因为人员流动性大，公安机关采取取保候审的顾虑也大。

二、当前取保候审制度实施存在的主要问题及原因分析

1.取保候审比例不高

从上文的统计数据可以看出，公安机关侦查阶段取保候审的数量相对于全年立案数量来说还是太少。究其原因，主要有以下两点：

（1）犯罪嫌疑人法律意识不强。一是大部分犯罪嫌疑人的学历为初中及以下水平，法律意识淡薄，权利意识不高，甚至根本不知其有申请取保候审的权利。《刑事诉讼法》将犯罪嫌疑人申请律师辩护的权利提前至侦查阶段。如第33条规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人，这相对于修改之前“公诉案件自案件移送审查起诉之日起，犯罪嫌疑人有权委托辩护人”的规定，无疑是较大进步。但由于我国侦查机关在侦查阶段的侦查活动是高度封闭的，犯罪嫌疑人根本无法与外界联系，难以联系、申请辩护律师。二是《刑事诉讼法》在第33条第2款规定了侦查机关在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对犯罪嫌疑人采取强制措施的时候，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。但在实践中公安侦查员一般将应告知的权利义务打印在一张纸上便让犯罪嫌疑人签字，告知程序成为摆设。三是一些犯罪嫌疑人被取保候审后认为已经案结事了，无视取保期间的义务规定，未告知公安机关便更换联系方式外出工作。这使得公安机关在多次传唤不到案后不得不将其列为网逃人员，无端增加侦查人员的工作量，也不愿主动给犯罪嫌疑人办理取保候审。

（2）侦查机关取保候审意愿不高。与逮捕羁押相对于简便的手续（检察院批准逮捕即可）相比，取保候审所需要的材料、程序更繁瑣。取保候审的方式分为提供保证人或者交纳保证金（即常说的人保或财保）。实践中绝大部分采取的是人保方式，因为犯罪的嫌疑人一般生活条件不好，大多数人还是无力承担。保证金存在交纳手续繁琐、监管机关须随时跟踪等问题，而且采取保证人方式时，一无交纳、审核保证金的麻烦。同时，监管被取保候审人的责任可转嫁于保证人，决定机关无须随时追踪被取保候审人的行踪。即使被取保候审人违反取保候审规定而脱管，决定机关仍可以保证人未尽到责任来推脱自身的责任。而采取提供保证人的方式时，侦察机关要联系犯罪嫌疑人提供保证人到场，保证人一般是犯罪嫌疑人的亲属朋友，还要核实所提供保证人是否符合法律规定，有无作为保证人的资格。此外，在当前警力严重不足的情况下，公安机关不愿意将过多的警力资源投入在非核心业务的取保候审程序上。

2.法律规定不完善

（1）决定随意性大。我国取保候审制度虽经几度修改，但目对于取保候审的适用条件规定仍笼统，实际操作不易掌握，适用范围仍显得过窄。《刑事诉讼法》第65条规定了取保候审使用的四种情形，第1种情形和第4种情形属于必须适用的法定情形;而第2、3种情形规定了“采取取保候审不致发生社会危险性”的限定条件，属于决定机关可以自由裁量的酌定适用情形。《刑事诉讼法》第79条第1款列举了可能发生社会危险性的5种情形，对于逮捕的表述为“应当”，意即只要符合列举的五种情形，则必须将犯罪嫌疑人予以逮捕。而《刑事诉讼法》第65条对于是否取保候审的表述为“可以”，就是说即使能够证明犯罪嫌疑人没有社会危险性，对于是否对其采取取保候审措施，由决定机关可以斟酌。

（2）未规定监督、救济程序。我国现有法律对决定机关决定取保候审缺乏监督、救济的具体规定。权力需要监督，不然就会失控。强制措施设置的目的，为了保障诉讼能够顺利进行，保障犯罪嫌疑人权利。一是在侦查阶段，因为缺少监督程序，侦查机关存在侦查权不正当行使等行为，致使犯罪嫌疑人权利得不到保障，甚至严重侵犯其合法权利的可能性。二是《刑事诉讼法》第95条规定了决定机关在收到犯罪嫌疑人及其辩护人、近亲属变更强制措施的申请后，应当在3日内作出决定;不同意变更强制措施的应当告知申请人，并说明不同意理由。犯罪嫌疑人或其辩护人、亲属向决定机关申请取保候审不被采纳，只能被动接受，而没有相应的救济渠道。因为法律未规定申请人对决定机关不同意变更决定提出复议或复核。众所周知，救济权是一种是保护性权利，由原权所派生，在原权受侵害时行使，其目的在于救济被侵害的原权，使权利人能够充分行使法定权利，没有救济的程序是天生残疾的程序。取保候审是刑事诉讼法赋予犯罪嫌疑人的一项基本权利，却没有赋予相对人相应的救济权，如同使取保候审制度失去了手脚。

（3）保证方式单一。法律规定取保候审的保证方式分为提供保证人和交纳保证金两种。根据司法解释，取保候审的保证金由决定机关自行决定。在实务中，决定机关为了能够尽快办理取保候审的手续，往往不会要求被取保候审人交纳过多保证金。保证人一般要求是被取保候审人的亲属。因为亲属往往会与被取保候审人居住在一起，或者比较了解呗取保候审人的行踪。再者，如果犯罪嫌疑人符合取保候审条件，但其无法提供适格保证人又无能力交纳保证金，那么侦查机关也只能将其拘留、逮捕。特别是对于那些不在常住地作案的犯罪嫌疑人，得到取保候审的机会较少。

（4）惩罚力度过低。根据《刑事诉讼法》第69条第3款的规定，被取保候审人违反取保候审规定的后果有：没收保证金、具结悔过、重新交纳保证金或提供保证人、变更为监视居住或逮捕。过低保证金根本无法对被取保候审人形成约束，而变更强制措施为监视居住或逮捕也只是回到拘押原点，对于想要脱逃的犯罪嫌疑人并无实际震慑力。对于保证人未履行保证义务的，也只能罚款了事，罚款后果亦难以促使保证人积极履行保证义务。可以说，违反取保候审规定的惩罚力度过低，未能起到震慑作用。

3.法治观念有待进一步提高

长期以来对于刑法、刑事诉讼法只注重其作为打击犯罪的工具价值，而忽视其保障人权等程序正义价值。且自古以来我国实行同态复仇，行为人实施了大多的恶，就必定得接受多重的惩罚，以惩罚来体现正义。犯罪之人因其犯罪行为必然要被羁押，不然就有逃避惩罚之虞，基于此，审判之前羁押就认为是必要且必然的。对此，在很多国人观念中，犯罪嫌疑人就要被关押，不被关押则证明这个人无罪，或者司法人员徇私枉法收黑钱办黑案。在一起故意伤害案中，因证明被害人所受损伤是否由犯罪嫌疑人实施所造成不明，承办人只能以事实不清证据不足不批准逮捕，并提供详细补充侦查提供给侦查机关补充侦查。次日被害人家属得知犯罪嫌疑人已被释放后（其实是被侦查机关变更为取保候审），立马到检察院找承办人讨说法，任凭承办人如何解释都不理解，就是要求将该犯罪嫌疑人逮捕，不然就要去上访，还大声质问承办人违规办案。被害人家属一连来闹几天，承办人不胜其扰，宝贵的办案时间浪费在接待、解释工作上。所以大多数情况下检察人员为了避免不必要的麻烦会倾向批捕涉嫌犯罪的嫌疑人，这也是当下逮捕率高的一大原因。

三、完善取保候审制度的对策

取保候审制度能够减少审前羁押率率，对保障人权、防止犯罪嫌疑人交叉感染有重大的意义。因此，要加大取保候审适用率，真正发挥其制度作用。

1.完善取保候审的法律规定

首先要明确取保候审适用条件，对于符合条件的犯罪嫌疑人应当优先选择适用取保候审措施，防止侦查机关的恣意。对于保证方式，除了目前提供保证人和交纳保证金外，可增加具结保释等保证方式。具结保释的保证方式由第三方独立机构通过与被保释人谈话、查阅卷宗等方式获取相关信息，再由专业人员对这些信息进行核实，然后再已核实信息的基础上根据相关标准进行打分，最后根据打分情况向法官推荐具结保释。这种具结保释的方式一般适用于那些没有能力交纳保释金但根本不会逃跑的犯罪嫌疑人。经过具结保释这种方式释放出来的被保释人绝大多数都会按时到庭接受审判。保证方式可以让那些无力交纳保证金又无法提供保证人的罪轻犯罪嫌疑人也能得到取保候审的权利，防止取保候审变异成为有钱有权人的权利。其次，扩大保证人的范围以及保证金的形式。对于保证人，除了目前采取的亲属外，那些确实能够履行保证义务的合法公民——比如犯罪嫌疑人的朋友，可以作为保证人。而对于保证金的形式，除了目前交纳现金外，还可以增加提供固定资产保证的方式，比如房产、车辆等价值较高的固定资产，都可以增加到保证金的形式中。

2.建立取保候审的监督和救济机制

取保候审作为一种刑事诉讼程序，理应受到作为我国法律监督机关的检察机关的监督。当前侦查阶段的取保候审由侦查机关行使，检察机关根本无从知晓该犯罪嫌疑人受到强制措施的限制，监督自然无从谈起。当前形势下，建议公安机关在一定期限内将由其取保候审的材料向检察机关报备，以便检察机关掌握取保候审的情况，更好地实现对侦查活动的监督。

3.加大违反取保候审规定的惩罚力度

对于违反取保候审规定的犯罪嫌疑人，除了承担现行规定的四种后果外，如果其脱保行为导致案件无法侦办等严重后果，应将其行为认定为脱逃罪。当然，此类脱逃罪的刑罚应比现行脱逃罪五年以下有期徒刑的定罪起点刑要低，以符合罪责刑相适应原则。

4.加强法治文化建设

第一，让犯罪嫌疑人树立起法治观念、法治信仰。在羁押场所宣传取保候审的法律规定以及目的，即为了保障诉讼能够顺利进行，保障犯罪嫌疑人权利。第二，扩大对于一些没有特定受害人、财产型以及轻量等刑事案件适用取保候审的范围。第三，刑罚是以教育为主，惩罚为辅的法治文化深入人心。建立起侦查阶段与刑罚执行阶段相衔接的工作机制，决定机关应综合考虑对犯罪嫌疑人采取取保候审有利于刑罚执行阶段的改造、教育。

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[6]朱颖.论取保候审制度的程序化构建[D].复旦大学，2008

作者简介：

覃升锋（1983--）男，广西阳朔人，中共南宁市委党校讲师，硕士研究生，研究方向：行政法学、刑法学。

黄春鸿（1986--）男，广西横县人，柳州市柳南区人民检察院检察官，在职研究生，研究生方向：刑法学、诉讼法学。