王 菊 周 羿 韦 英 赵伶俐

(1、2、3、4.安顺学院经济与管理学院，贵州 安顺561000)

易地扶贫搬迁安置区是以政府为主导集中解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题。截至2019年8月31日，贵州已累计建成易地扶贫搬迁安置点943个，累计完成搬迁入住184.5万人。[1]易地扶贫搬迁安置区实质上已经脱离了农村社区，但是离城市社区还有一定的差距，不完全具备城市社区现有的元素，正处于由农村社区向城市社区过渡的特殊时期。为了全面推进易地扶贫搬迁后续工作，实现安置区社区合作治理是时代的选择。

一、贵州易地扶贫搬迁安置区社区合作治理的实践

(一)重视安置区基础设施建设

贵州易地扶贫搬迁安置区遵循“科学选点，合理布局”的原则，安置房人均住房面积不超过20平方米。易地扶贫搬迁投资建档立卡贫困人口6万元/人，其中:安置区基础设施2万元/人，占投资总数的33%。

安置区的基础设施建设投资由政府统筹用于建设集中安置点内部的水、电、路、讯、垃圾收运、污水治理等基础设施和公共服务设施，不能发给搬迁对象。另外，部分安置点公共文化基础设施也基本建成，包括图书馆、乡愁馆、宣传栏、文体活动中心、老年服务中心、儿童活动中心、平价购物中心、红白喜事操办场所等，能较好满足搬迁群众各类活动需要。

(二)重视安置区组织建设

安置区组织建设工作包括组织领导、构建社区组织体系等保障安置区建设工作和参与安置区社区治理组织体系。

第一，成立易地扶贫搬迁安置区社区治理组织领导体系。贵州易地扶贫搬迁按照“省负总责、市州统筹、县为主体”的工作原则，强化组织领导。省级成立了以民政厅主要负责人为主任，其他相关职能部门主要负责人为副主任，相关职能部门抽调工作人员为成员的组织机构。市州政府成立了以市民政局主要负责人担任组长，其他相关职能部门的重要负责人担任副主任，各相关职能部门抽调工作员为成员的易地扶贫搬迁社区治理体系工作专班。县级成立县政府主要领导担任组长，分管领导担任副组长，民政、移民、教育、公安、卫计、人社、供销社、迁入地街道、迁出地乡(镇)主要负责人为成员的社区服务工作领导小组，下设工作专班，从各成员单位抽调人员现场办公，组建安置区服务中心，按成员单位工作职责专项负责安置点社区服务和搬迁群众后续保障等工作，不断提升安置点社区服务质量和水平，帮助群众完成从村民到新城市居民的转化。

第二，设置基本管理单元，全力推进安置区设置规范化。易地扶贫搬迁安置区按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则，综合考虑城市规划、安置区建设规模、安置区发展空间、安置区社会管理等因素。一是将规模大(安置人口达到1万及其以上)的安置点通过适当调整行政区划等方式设立街道办事处。二是对规模在1000 人以上9000人以下安置点设立办事服务机构。三是按照城市社区标准新建易地扶贫搬迁社区。四是对于未到达社区建设条件的易地扶贫搬迁安置点就近纳入村(居)进行管理，建立村(居)民小组。

第三，完善安置区组织体系建设。见图1。

图1 贵州XX易地扶贫搬迁安置点社区治理结构图

一是党组织建设。充分发挥安置点基层党组织领导核心作用，着力打造“党工委—党支部—党小组(楼栋长)—群众”的服务体系。二是政府组织建设。县级政府及各职能部门抽调人员到安置区组建社区服务中心，服务中心属于股级单位，编制一般为4至5人，在街道党工委的领导下专门为上级政府或政府各职能部门提供服务，包括报送数据和执行政府安排的各项工作。另外，由各乡镇抽调人员组建安置区一站式服务中心，专门针对搬迁移民的各种需求提供咨询和服务工作。三是选举成立居民委员会和业主委员会。贵州易地扶贫搬迁安置区绝大多数已经完成居民委员会的选举和业主委员会的选举工作。安置区居民委员会在完成自我管理、自我服务、自我教育的基础上，既要协助社区服务中心统计数据和安排执行各项工作，又要为社区一站式服务中心统筹协调各方面的工作。四是建立安置点群团组织和社会组织，广泛引导各类社会力量参与安置点社区发展和服务，积极搭建服务平台，创新服务载体，提高服务实效。值得提出的是，部分安置区组建了扶贫车间。扶贫车间主要帮助搬迁群众提供就业岗位或介绍就业等咨询服务，这是贵州易地扶贫搬迁安置区的创举。

(三)重视安置区服务功能建设

安置区社区服务功能主要从生活、物业和社会便民服务等方面来建设，具体可以分为安置区移民生活方面的服务、安置区物业管理服务、安置区的便民利民服务三个大类。一是安置区移民生活的服务，包括方便移民、为移民提供生活上方便的安置区内或周边生活超市、农贸市场等。二是安置区的物业管理。贵州易地扶贫搬迁安置区规模相对较大的基本已经引进标准化的物业管理。为了缓解安置区移民的资金支付压力，有的安置区所产生的物管费前三年是由县移民局统一支付，后面才慢慢过渡到移民自己支付。三是安置区的便民利民服务。安置区便民利民服务主要是通过建设一站式便民利民服务中心提供各方面的服务。

(四)重视安置区制度建设

安置区内制度建设主要立足满足移民多层次、多样化需求，坚持用“以人为本”的理念建设社区并落实到社区的每一项服务功能上，具体包括规范安置区内移民行为和规范安置区内工作人员行为的各种规章制度。第一，安置区内规范移民行为的规章制度包括惩罚性和奖励性两个方面，惩罚性的包括禁止乱停乱放、禁止乱摆摊点、禁止乱扔垃圾、禁止饲养宠物等规范移民行为的各种制度；奖励性的包括提倡讲究卫生，设置安置区内移民家庭卫生评比制度；提倡文明行为，制定文明行为指导规范等。第二，安置区内社区移民相互规约的制度——居民公约。把环境卫生、滥办酒席、社会治安、精神文明建设等写入《居民公约》。《居民公约》既为社区内移民的行为提供行动指南，规范移民的行为，对违反公约之人提供具体的惩罚措施，又为社区内移民之间提供相互监督的标准，监督搬迁社区群众遵照执行，实现社区自我教育、自我管理、自我服务的目标，营造良好的社会氛围，提高安置点社区精神文明建设质量[2]。第三，对规范安置区内社区工作人员及对工作岗位职责做出明确规定的各种规章制度，包括居委会工作职责、居委会办公室管理制度、居民委员会会议制度、便民服务承诺等社区管理服务制度。

(五)重视安置区规范化管理

贵州易地扶贫搬迁安置区规范化管理涉及到社区管理内容的方方面面，与前几个阶段的区别在于使用信息技术、管理的方式方法得到优化，让社区管理更科学更合理。目前，贵州多数易地扶贫搬迁安置区社区管理正在向规范化、标准化建设，要完全实现安置区精细化管理还必须加倍努力。贵州易地扶贫搬迁安置区规范化管理体现在以下几个方面：一是安置区内实行网格化管理。一般是将安置区划分为几个网格，每个网格由几栋楼组成。每个网格设置网格长1名，网格内的每一栋楼设置1名楼栋长，实现“居民委员会—网格—楼栋”的社区网格化管理模式。网格长由社区居委会1名成员担任，楼栋长由居民大会选举产生或居民推荐产生，楼栋长对网格长负责，网格长对社区居民委员会负责。二是建构社区网格管理示意图(如表1)。社区网络管理示意图结合当代信息技术，把社区网格化管理实现精细化管理。从表1 可以看出，一栋楼配有1名楼栋长，楼栋长对整栋楼的居民服务，每栋楼可以分成几个单元，每个单元的每一层楼对每一户搬迁户进行编号(如果第一层楼有两户搬迁户，编号一般为101、102；如果第一层楼有4户搬迁户，编号为101、102、103、104；第二层则为201、202或者201、202、203、204等等，如此类推)，每户编号下，专门张贴了该搬迁户的二维码，只要对二维码图片进行扫描，该搬迁户的具体信息就完全显示出来，这种安置点社区网络管理示意图很好地对居民的信息进行管理，方便社区工作者在开展工作时对扶贫搬迁户信息的整体了解。另外，如果有一户搬迁户是党员，就在示意图上该户所在的门牌标号的位置贴个很微小的红色党徽，从全区图上看，只要张贴了党徽的门牌号，该搬迁安置户就是党员家庭。对于残疾人家庭，社区设计的是黄色六角星，如果在搬迁户门牌号处张贴了一颗黄色六角星，表示该户有一人残疾，张贴了两颗黄色六角星，表示该户有两人残疾人，不管是几人残疾，该户都属于残疾人家庭，方便社区工作人在开展工作时不用花费大量时间翻看纸质资料直接可以看出哪些家庭是残疾人家庭。这种结合大数据信息技术创新社区管理方式，既减少了开展社区工作的成本，又提高了安置区社区治理的效率。

表1 贵州XX易地扶贫搬迁安置区社区网络管理

二、贵州易地扶贫搬迁安置区社区合作治理存在的问题

(一)易地扶贫搬迁安置区治理主体单一

贵州多数易地扶贫搬迁安置区存在社区治理主体单一的问题。究其原因主要是传统的社区治理模式导致参与社区治理主体的单一。

从图1可以看出，该区的社区治理是有多个组织参与进来，但是根据工作的隶属关系来看，实际上多数组织均处于政府及其各职能部门的指导下开展工作，政府的积极主动导致了其他参与社区治理的组织处于被动状态。比如，社区服务中心是政府为了做好易地扶贫搬迁工作，在搬迁安置区设置的股级政府机构。其他参与治理组织均在社区服务中心的指导下开展工作，实质就是政府在用传统的方式治理安置区。一方面各治理主体均在政府的指导下设立，或多或少会带有政府的意志；另一方面，安置区社区治理的内容主要是围绕政府安排的工作来开展，社区居民的自我教育、自我管理、自我服务流于形式，难以实现。

(二)易地扶贫搬迁安置区社区治理主体之间的合作程度低

安置区社区治理主体间的合作维度主要有三个方面：一是主体间是否有合作的意愿；二是主体间是否有共同的目标；三是主体间是否有参与的实际行动。从以上三个维度看，当前易地扶贫搬迁安置区社区治理主体间合作程度较低。易地扶贫搬迁安置区既是人类社会的减贫工作，同时也是一项艰巨的政治任务，多数参与治理主体，特别是政府各职能部门，主要是为了完成当前的政治任务，不一定有与其他主体合作的意愿，与其他主体也没有共同目标，只是想尽早结束工作。对于“参与”，可能只有形式上的参与，实质不一定是真正的参与。

(三)易地扶贫搬迁安置区社区治理过程中大数据信息技术运用程度低

据笔者调查了解，易地扶贫搬迁安置区社区管理运用大数据信息技术仅仅只体现在安置区网格化管理和安置区治安管理方面。

安置区网格化管理运用大数据信息技术主要是把社区划分为几个网格，制作社区网格示意图，且对每一户搬迁户都设有二维码，只要社区工作员需要，扫一扫二维码便了解搬迁安置户的信息，包括对应党员家庭、残疾人家庭都在网格里体现。社区治安管理运用大数据信息技术，除了监控系统安装使用外，安保人员或社区干部建立的针对搬迁群众的微信群，目的是便于及时掌握搬迁户的情况，在搬迁户遇到问题后能够第一时间得到回应。贵州多数易地扶贫搬迁安置区运用大数据信息技术非常有限，只涉及部分社区治理的内容，且没有充分运用，大数据信息技术未能覆盖社区治理的全部内容，缺乏社区内外综合数据处理中心，没有形成综合数据处理平台。也就是说未能建立起一个既能够连接社区外也能够连接社区内的综合数据处理平台，平台内各功能模块应有独立的入口，便于不同的人员可以根据不同的需求进入不同的模块。而各独立模块之间应该具备综合分析的功能，能够为不同的社区事务提供科学的处理方式。

三、大数据时代贵州易地扶贫搬迁安置区社区合作治理的路径探讨

(一)应充分运用大数据信息技术，让安置区建设与治理同步进行

贵州的易地扶贫搬迁，在顶层设计上，开始主要重视社区建设。而实践证明易地扶贫搬迁安置区与传统的农村社区和城市社区有本质的区别。在开始建立之初，基本上所有关于社区治理的信息数据均为零，它不像传统的老旧社区一样有些难以根治的诟病，这就非常有利于一开始就应设计好建设与治理同步进行。具体步骤为：

第一， 转变治理理念。易地扶贫搬迁安置区的建设与治理同步进行，首先在顶层设计时就应该转变治理理念，把传统的以政府为主导的治理模式变为以大数据信息技术为中心的合作治理模式。政府应下放公权力，让更多的社会组织参与到社区治理过程中来。

第二， 收集大量数据，让大数据信息技术贯穿于安置社区的建设与治理全过程。对于一个全新的社区建设，前期既没有基础，也没有相关数据，正好可以实现数据从无到有的建设过程，以便于后期数据在处理的过程中可以忽略部分影响因素。安置区在建设过程中，因充分运用大数据信息技术，已经为后期的治理奠定了良好的基础。

第三， 保障大数据信息技术运用的设备到位。大数据信息技术的优化使用需要设备支持，没有相关的设备，是不能把数据信息进行转换使用的。所以，各安置区要实现大数据为中心的社区合作治理，必须保证相应的载体设备能够到位。

第四， 培养大数据信息技术管理人才。大数据信息技术是先进的科学技术，没有掌握信息技术的相关人才是不能完全实现的，即便不能掌握核心技术，最基本的要求是学会使用。安置区要考虑如何培养社区大数据管理人才并长期为安置区服务。

通过以上几个步骤，可以确保大数据信息技术除了帮助乡镇工作人员对搬迁贫困户的建档立卡及跟踪服务工作，帮助多元参与治理主体间信息的互通，减少资源的浪费和缩短工程实施期限外，对安置区的社区治理作用也非常大。大数据信息技术可以推动安置区以党建、民政、劳动、社保、教育、医疗、就业帮扶等政务管理系统，以及居民事务、矛盾纠纷化解、移民网格化档案等社区服务系统，打造“网格问需、集成分解、零距离服务”数字化平台[3]，最终实现社区治理综合数据服务平台。

(二)重组易地扶贫搬迁安置区社区治理组织模式

治理强调的是治理主体的多元化，是多元主体合作治理。在传统的社会治理体制下，社会治理路径主要是通过权力路径、法律路径和管理路径来实现的，权力路径易出现“肮脏之手”，法律路径引起“治理时滞”，管理路径导致“行政傲慢”。在传统社区治理组织模式下，政府是社区管理唯一的权力主体。传统的社区管理模式大多采取半行政性和半自治性相结合的方式进行，实际上，社区从未脱离过行政控制，社区居民委员会变成政府的“二级执行机构”，这违背了社区治理的本质。多元主体的合作治理要求政府权力下放，要求各治理主体治理能力提升，要求重组社区治理组织结构模式。

安置区应充分利用大数据信息技术的交互作用，逐渐将传统的权力比较集中的“金字塔”管理体制转变为以领导机构为核心的发散性、 融合式的多元主体“蛛网状”治理模式[4]。再过渡到以使治理网络集群度得到合理的稀释，分散的网络带来信息利益，同时也帮助治权和公共性进一步扩散，实现治理参与的全民化的“蜂巢状”治理结构[5]。如图2所示：实现第一次转变主要是从“金字塔”治理组织模式转型“蛛网状”治理组织模式，实现了多元主体的参与治理，实现了治理组织结构的扁平化，但是治理权力仍然掌握在公共部门手中，未能实现公权力下放。第二次转变从“蛛网状”治理组织模式向“蜂巢状”治理组织模式的转变，实现了公权力的下放，实现了积极合作、多元协商、相互信任的合作治理路径。“蜂巢状”组织模式并非以任何一个治理组织为中心，参与治理各主体间享受的权力和拥有的资源平等，可基于大数据信息平台实现共同决策，共同参与社区内各项事务的治理，最终实现多元主体合作治理。

从“金字塔”治理组织模式转变到“蜂巢状”治理组织模式，为什么要经过两次的转变而不能一次到位,主要有两大方面的原因：一是“蜂巢状”治理结构并不意味着完全排斥公权力，必要的时候需要公权力为安置区社区治理做保障；二是当前以政府为主导权力的“金字塔”社区治理结构，意味着政府控制着社区的管理权，一下子实现公权力的完全下放，显然不太可能，这需要一定的时间让公共部门充分适应。

“蜂巢状”治理组织模式实现了安置区各参与治理主体在合作治理的过程中，在保持自己组织内部独立性的同时，各尽所能地与其他主体为了共同的利益和目标而合作，这就改变了社区治理秩序，以合作为基础的新的治理秩序将诞生。

(三)构建易地扶贫搬迁安置区合作治理机制

要实现易地扶贫搬迁安置区社区合作治理，主要从以下四个方面进行：一是需要构建开放的制度环境。安置区社区合作治理需要通过资源的共享来实现，而各参与治理主体所掌握的资源各有所不同，权力相对集中的组织往往掌握更多的资源。技术毕竟不会自动地带来制度变迁，政府应当更多地通过引导性职能的发挥来推动治理模式的转型和社区合作治理的发生[6]。这时就需要制定政策，需要掌握公权力的部门下放权力，共同营造公正、平等的社会制度环境。二是需要构建各治理主体间的相互信任。易地扶贫搬迁安置区社区合作治理需要合作主体间的相互信任作为基础。合作治理的实现，需要政府和市场对参与安置区治理主体的信任，更需各治理主体之间的相互信任。找到一个既能避免主体间盲目的信任又能使政府充分信任的工具，是非常重要的。其他治理主体的存在并不会成为政府的治理竞争者，更不会取代政府或市场的角色，而是与政府和市场共同构成“治理行动者系统”，这种系统主体之间是有差异的，“正因为合作者之间存在着差异，他们的合作效能才会得到放大”[7]。三是需要重构安置区共同目标。目前，脱离贫困是易地扶贫搬迁安置区社区治理的共同目标。脱离贫困主要是“通过易地扶贫搬迁安置社区的建设，让居住在‘一方水土养不起一方人’的贫困户从生存环境恶劣的地方集中搬迁到政府统一规划的新社区，通过发展特色农牧业、劳务经济、现代服务业等，改善贫困人口生产方式和生活质量”[8]。这是不可否定的易地扶贫搬迁安置区共同存在的内在需求。从中央到地方，各级政府都是围绕这种重“安置区建设”，轻“安置区治理”的逻辑来设计易地扶贫搬迁安置区工作。这就导致建设过程中安置户出现诸多不适应，这就需要重构安置区共同目标——合作治理。这种以“治理”逻辑设计的目标才是安置区社区治理主体之间应达成的共识，只有社区治理主体间有明确的共同目标，才能够促进主体间的合作行为。四是需要各治理主体间付诸实际行动。按照集体行动的逻辑，要组织易地扶贫搬迁安置区各治理主体间进行有效的合作，似乎变得不太可能，“公地的悲剧”是经常发生的。但是柳亦博认为在集体利他的行动逻辑下更容易实现长期的合作共赢。而这种集体利他行为的产生需要一种恰当的“共同想象”。易地扶贫搬迁安置区治理主体间的“共同想象”可以理解为“脱离贫困”“共同富裕”“美好生活”，安置区这种合理的共同构想可以激发各主体间合作愿望需求的产生，从而促使合作的行动发生。

结 语

贵州计划建设944个易地扶贫搬迁安置区，已有943个投入使用，如此大规模的易地扶贫搬迁安置区建设和治理，经历了几个主要阶段，每个阶段都有其重点建设和治理的内容。尽管每个阶段侧重建设的内容不同，但也不是截然分开，多数是几个重点内容同步进行。为了保证易地扶贫搬迁后续扶持工作，省、市、县以及实施街道办事处或乡(镇)在安置区社区治理过程中专门成立了组织领导，制定了系列政策体系，但是安置区在社区治理过程中仍然出现治理主体单一、主体间合作程度较低以及运用信息技术程度较低的问题，为了改变现有安置区社区治理状况，必须转变传统社区治理理念，应以大数据信息技术为中心，在开放的制度环境下，立足于各参与治理主体间相互信任的基础上，重构安置区共同目标，围绕目标开展实际的合作行动来实现安置区的合作治理。