丁 丹，刘平养

(1. 深圳市环境科学研究院，广东 深圳 518001； 2. 复旦大学 国土资源经济研究中心，上海 200438； 3. 复旦大学 环境科学与工程系，上海 200438)

党的十九大明确提出了新时代乡村振兴国家战略和农村农业现代化的宏伟目标.传统的农业发展道路已经不适合新时代的发展要求，必须推动新产业、新业态的快速发展并使之成为农村农业的新动能[1].推动农村农业融合发展、实现转型升级，很大程度上决定了我国农村的发展方向[2].

早期的农村农业产业融合，指的是上世纪80年代末农业的二产化.进入发展新常态以后，在全社会对食品安全、健康和生态、休闲服务等需求快速增长的形势下，农村农业的融合发展范围也扩大到农业和二产、三产的相互融合.2015年，农村一二三产业融合发展被写入中央一号文件，标志着这一全新的政策词汇在国家政策层面得到了肯定，并开始进入到实施层面.2018年中央一号文件进一步提出，农村一二三产业融合发展体系建设是产业兴旺的重点工作.另一方面，诸多研究对农村农业的融合发展进行了深入探讨，涉及概念和内涵界定[3-6]、主要模式[7-11]、各地发展经验[12-13]和实施效果评价[14-15]等方面，但是迄今为止，对于农村农业融合发展的概念和内涵依然缺乏共识.在综合现有研究成果的基础上，本文沿用2014年中央农村工作会议对农村一二三产业融合的界定，将农村农业的融合发展分为两个方面:一是产业链和价值链的纵向一体化，例如农业与深度加工、旅游、教育等的融合；二是产业链和价值链的横向扩张，例如安吉、德清的农村民宿经济模式的扩散.

农村农业的融合发展是各地在发展过程中涌现出来的新兴事物，与当前的体制机制不可避免地会发生诸多矛盾，进而影响其发展和壮大.尤其是在我国城乡二元结构和农村集体土地所有制中，还存在许多管理模糊、制度不健全的领域，例如农村集体建设用地和闲置宅基地的利用[16-17]、农田的流转以及农村新型经营主体的合法身份问题等[18-19].在原有的管理机制下，农村农业的产业融合发展缺乏长期稳定的投入基础，成本高、风险大，始终难以发展壮大，很难有效带动农村农业的转型升级.而另一方面，考虑到我国土地资源的高度稀缺性和农村环境的脆弱性等因素，如果缺乏合理的规制管控措施，不仅可能导致各种违规用地问题[20]，还会触及耕地保护和生态安全的红线，也不利于区域的可持续发展.因此，如何响应农村农业融合发展的政策需求，进行有效的制度供给，促进农村农业的融合发展和农村经济的转型升级，同时确保耕地保护和环境可持续发展，已经成为考验地方政府治理能力的重要难题.

尽管农村农业的融合发展理论上涵盖一二三产业，但是地方实践较多、社会影响较大、研究也相对集中的是休闲农业、乡村旅游、民宿、农家乐等新产业、新业态[11，21-22].大部分研究以新产业、新业态的发展历程、主要经验以及相应的政策解读等定性分析为主，对不同区域或模式的政策供给的差异性及其影响关注不足，同时也缺乏从制度供给演变的视角进行系统分析和比较，难以全面揭示农村农业融合发展的制度供给及发挥作用的核心特征.

长三角地区是我国农村农业融合发展较为突出的地区.尤其是浙江和江苏农村农业新产业、新业态方面发展迅速，已经成为领先全国乡村振兴实践的典范.浙江省农村农业的融合发展目前已经进入速度加快、领域拓宽、程度深化、内涵丰富、方式创新的新阶段[23].以乡村旅游为例.据统计，2017年浙江省乡村旅游接待游客3.4亿人次，营业总收入达到353.8亿元，涌现了全国知名的安吉、德清、桐庐、丽水等先进模式[24-28].江苏省则以休闲农业、农家乐为载体推动农村农业的融合发展.2014年江苏省休闲观光农业游客量达到8600万人次，综合收入超过265亿元[29].相对而言，上海农村农业的融合发展较为缓慢，2015年其各类乡村旅游接待游客约1998万人次，营业收入19亿元[30]，不足江浙的1/20.

基于以上分析，本文聚焦江浙沪两省一市，以当前农村农业融合发展的核心领域——休闲农业、乡村旅游为例，通过北大法宝法律法规数据库检索获得两省一市2001—2018年发布的186份相关政策文本，并利用Nvivo 11.0软件进行内容编码和统计分析，从响应政策需求和优化管理规制两个方面，探索总结江浙沪推动农村农业融合发展的制度供给差异及其对农村农业融合发展的影响，为全国的乡村转型和全面振兴提供有益借鉴.

1 数据基础与研究方法

1.1 数据来源

借鉴其他学者的研究[31-32]，课题组利用北大法宝法律法规数据库，对上海市、浙江省和江苏省与休闲农业、乡村旅游相关的政策进行了收集整理.整理过程遵循3个原则:① 公开性及权威性原则，明确将政策文本限定为政府部门公开颁发的政策；② 相关性原则，以“休闲农业”、“乡村旅游”、“农家乐”、“民宿”等关键词进行文本检索和筛选；③ 时效性，即确定研究一段历史时期，本文将政策文本研究的时间范围限定在2001年1月1日至2018年2月28日期间.通过搜索、核对和确认，最终获得有效政策文件186项，其中上海市49项、浙江省64项、江苏省73项，并以此作为质性文本分析的数据基础.

1.2 研究方法与分析框架

1.2.1 政策文本的计量分析

政策文献计量是对政策外部属性特征的量化分析.根据已有研究[33-34]，主要包括文本类型、发文时间、发文主体以及发文形式等.不同的政策文本类型代表了政策效力的差异[35]，政策的发文时间反映政策在时间尺度上的变化规律，发文主体的类别体现的是政策发布的权威性高低，而发文形式的不同会对政策执行效果产生不同的影响.因此，本文分别从政策文本类型、发文年度、发文主体及发文形式等4个方面对186项政策文本作类型化分析.

1.2.2 政策文本的内容分析

内容分析的重要作用是将非结构化的文本内容转化为定量数据，以进行政策文本的量化统计分析，从而揭示政策的变迁趋势或内在特征[32].内容分析法的关键优势在于编码的客观性和科学性，一般通过编码过程的可重复检验来确保研究的信度[36]，是广泛应用于管理学、社会学等学科中的研究工具和手段[37-40].本文运用Nvivo 11软件，采用封闭式编码的方法，即根据研究主题设定编码节点，形成研究框架；通过对节点的深入挖掘形成更为细致的编码，最终通过对理论框架的验证和修正得出相应结论.

1.2.3 分析框架的确定及文本编码

政策文本对于产业发展的倾向性可以分为3类:激励性、规范性以及中性.基于此，本文对江浙沪农村新产业、新业态相关的土地政策进行了分类编码，以分析政策的导向类型、实施思路和模式(具体含义见表1).

表1 编码分类含义Tab.1 Meaning of coding classification

编码方法如图1所示.首先，将“上海”、“浙江”、“江苏”设为树节点.其次，将耕地、建设用地、承包地等政策文本中出现频率较高的重要土地类型设为一级子节点.最后，对政策文本的内容描述进行判断和归类，即将“激励性”、“规范性”和“中性”判断确定为二级子节点.采用逐行编码的方式将反映土地相关节点信息的词语或句子(即参考点)归入相应节点之下，形成“参考点—二级子节点—一级子节点—树节点”的编码层级.通过编码分析，最终形成了3个主题树节点包含49个一级子节点、93个二级子节点，累计695条引文(参考点)的数据库.

图1 编码框架示意图Fig.1 Diagram of coding frame

为保证编码的客观性，邀请另一位编码员从186项政策文本中随机抽取60份文本重新进行编码，得到编码信度(编码一致百分比)为80.8%；在完成编码分析一周后，再次抽取1份文本重新编码以检验编码员的内部一致性，计算得到内部一致性达85.3%，表明编码者的一致性程度较为合理，可以保证研究的信度和效度要求[41].

2 统计结果与分析

2.1 江浙沪农村农业融合发展的制度供给特征分析

从政策出台的年度趋势看(图2)，江浙沪响应农村农业融合发展的需求，制度供给持续增长.整体上可以分为3个阶段.2001—2010年属于起步阶段，这一时期新产业、新业态开始出现，在政策需求的驱动下3省市陆续开始了制度供给尝试，但数量均较少.2011—2016年为快速发展阶段.2011年是我国十二五的开局之年，随着新农村建设、农村环境连片整治和美丽乡村建设等工作的快速推进，休闲旅游、乡村旅游等新产业新业态的发展开始得到中央和地方政府的高度关注.尤其是2016年国家发改委、农村农业部等多部委连续下发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》(农加发〔2016〕3号)、《关于推动落实农村一二三产业融合发展政策措施的通知》(农加发〔2016〕6号)等重要文件，进一步鼓励和推动了江浙沪地区的先行先试探索.2017年至今为平稳发展阶段.这一阶段密集的制度出台暂告一段落，开始结合脱贫攻坚和乡村振兴等国家战略的实施探索关键难题和关键领域的突破.

图2 江浙沪农村农业融合发展相关政策文本年度数量走势图(2001—2018.02)Fig.2 Quantitative trend of annual CDPSTI policy texts (2001—2018.02)

从制度供给的年度趋势看，江浙沪也存在比较明显的区域差异:民营经济活跃的浙江省最早开始农村农业融合发展的政策响应，在2001年就提出“发展各种旅游观光和休闲农业”；江苏比浙江稍晚，但是推进力度很大，出台的各类政策总量最多，达到了73项.相对而言，上海在推动农村农业融合发展的制度供给方面更为审慎，无论是政策的出台时间还是数量都排在后面.

2.2 江浙沪农村农业融合发展政策发布主体特征分析

农村农业融合发展的制度供给涉及诸多部门.发文主体按政策的权威性可以分为3个层级:第1层级是省(市)人大，是地方法规的最高权威主体；第2层级是省委与省政府，是地方规章的权威主体，负责宏观战略制定和统筹协调；第3层级是省(市)级直属机构，分别负责就产业发展某些方面出台实施政策或配套措施.一般而言，层级越高，地方政府的重视程度越高，制度供给的力度和范围也比较大；层级越低，制度供给的可操作性越强.

从表2可以看出，江浙沪农村农业融合发展的政策发布主体呈现以下3个特征:

表2 不同层级机构参与发文数量Tab.2 Number of policies promulgated by different responsible bureaus

一是发布主体多元化.江苏、浙江、上海的政策发布主体分别达到18个、23个和17个政府部门，包括省(市)人大、省(市)委省(市)政府、发改委、规土、农委、旅游等.

二是发布主体权威性存在区域差异.在浙江省，处于第1层级的省人大发布了3项政策/法规，处于第2层级的省委、省政府分别颁布了5项和35项政策.第1、2层级的发文数量占总数的67%.江苏省虽然第1层级的人大只颁布了1项地方法规，但省委省政府发文总数达到57项，占政策总量的78%.相对而言，上海的发布主体则以第3层级的职能部门居多，占政策总量的47%.

三是多部门联合决策程度偏低.政策发布可以是单一部门独立发文，也可以是多部门联合发文.前者不存在部门协调成本，执行力有保障，但效力范围小；后者可以跨部门发挥作用，但是存在部门之间的协调成本.江浙沪的土地政策供给均以部门独立发文为主.其中江苏、浙江占政策总量的比重较高，分别达到 86% 和81%；上海相对比较低，也达到73%.这说明在农村农业融合发展过程中，跨部门的合作仍存在较大的困难，依然考验地方政府的治理能力.

2.3 江浙沪农村农业融合发展的政策文本类型分析

政策文本类型是国家行政机关规范性文件的外在表现形式.不同的文本类型代表了政策效力的差异[35].政策文本类型的选择直接反映了政策的适用范围大小与效力等级高低，也间接体现了政策制定者的意图与态度.我国规范性文件的文本类型形式主要有法、条例、暂行条例、规定、规划、办法、实施细则等21种.其中“法”只能由全国人大及常务委员会制定颁发，权威性最高；条例、暂行条例、规定、规划、办法、实施细则是国务院及各部委或地方政府及其各部门制定的行政规章，规范性和约束力都较高；其他文本类型可由各级各类国家或地方行政机关在法定权限内予以制定，适用范围和性质上存在差异.

可以看出，2001—2018年江浙沪农村农业融合发展相关的政策文本发布层级偏低，主要涉及条例、通知、实施意见、通报4类，并以“通知”、“实施意见”类居多(表3).整体而言，文件的整体权威性、规范性和强制性相对偏弱.

表3 政策类型(2001—2018年)Tab.3 Type of policies(2001—2018)

2.4 江浙沪农村农业融合发展的政策导向特征分析

制度创新的政策导向可以分为3类:激励性、规范性和中性.根据树节点-子节点-参考点的编码(表4)，可以看出，江浙沪农村农业融合发展的政策导向存在显著的区域性差异:

表4 政策编码统计Tab.4 Coding statistics of policies

(1) 在总体政策导向上，浙江和江苏省表现为较强的激励性特征，而上海表现为明显的规范性特征.根据编码结果，浙江和江苏将近70%的政策参考点属于激励性政策内容，且规范性部分分别仅占25%和22%.而上海的制度中，激励性内容(占50%)偏少且规范性内容(达39%)较高.这与课题组在江苏、浙江和上海实地调研访谈的结果基本一致.以建设用地利用和闲置用地开发为例.浙江省创造性地提出了“点状布局，垂直开发”的供地政策，在不占用耕地的前提下，利用有限的建设用地指标和坡地等资源解决了诸多新民宿等产业的用地问题.江苏省也在众多政策文件中强调支持有条件的地方盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、林地等资产资源，发展休闲农业和乡村旅游.而上海更加强调合法、合规用地，包括加强对农业设施用地的管制、强力推动“五违四必”等；相应地，在法律框架内的制度创新则进展缓慢.

(2) 在政策的可操作性方面，浙江表现为激进型，江苏表现为温和型，而上海表现为审慎型.可以看出，浙江的编码参考点中，54%属于“措施明确型”，并且其中69%是激励性政策.江苏的参考点中，措施明确型的占比不高(36%)，但其中76%都属于激励性政策.相对而言，上海“态度明确型”的参考点中，92%属于激励性政策；但是在“措施明确型”参考点中，83%是规范性政策.这种原则性支持、实质性规制的制度供给模式虽然在抑制农村农业的违法用地方面发挥了一定的作用，但在很大程度上也限制了新产业、新业态的发展空间.

表5 政策编码分类统计Tab.5 Coding classification statistics of policies

(3) 在需求最为强烈的重大难题方面，江浙的制度供给表现为积极的探索特征，上海则偏向于保守的做法.在农村农业融合发展政策需求中，建设用地(包括国有和集体两大类)的供给既是重点也是难点[11,13,16].根据政策涉及的不同土地类型，按照之前的政策导向和可操作性编码原则，再次编码和分类统计分析，结果如表6所示.

表6 用地政策编码Tab.6 Coding of land use policies

可以看出，在农村农业融合发展的用地需求方面，江苏和浙江探索制度突破的态度更为强烈，其措施明确型的激励性政策参考点分别达到19个和25个，并且与建设用地相关的分别有8个和12个.相对而言，上海措施明确型的激励性参考点仅4个，且只有2个与建设用地相关.结合实际情况看，上海出台的政策着重加强了对农村农业融合发展的设施用地的管控，而在农村集体建设用地、农村宅基地的活化利用方面，迄今未有相应的制度创新探索.江苏和浙江同样高度重视产业融合发展的耕地保护、用地效率等问题，相应的规范性政策均为措施明确型；另一方面，也千方百计争取国家试点政策，积极探索经营性集体建设用地入市、农村闲置宅基地置换等机制，为农村新产业新业态的发展提供稳定的土地供应.

3 结论与建议

在推动农村农业融合发展的制度供给中，相比江浙两省，上海市的政策文本数量较少，效力层级较低，政策上更加偏向于规范性；而浙江和江苏更多体现为激励性，同时针对农村农业融合发展的建设用地关键难题，密切结合实际、创新制度供给，为新产业新业态发展和农村农业的转型发展提供了坚实的基础.

上海大城市小农村的空间格局决定了农村农地资源的高度稀缺性，采取更加保守的政策也是现实的稳妥选择.但是保守未必能够促进保护目标的实现.在缺乏正规渠道的情况下，各种灰色的、无序的、盲目的开发很难根本控制，造成的影响和破坏也不容忽视.因此，需要在发展过程中解决新产业、新业态可能存在的各种问题，通过深入制度创新来实现乡村产业、生态、文化、人才和组织的全面振兴:

首先，强化政策的权威性与可操作性，明确各项政策的具体落地措施，积极响应新产业、新业态发展主体的制度创新诉求.

其次，围绕土地利用关键难题，创新土地利用方式，实现多重价值的不断创造和叠加.鼓励盘活农村集体土地、废弃宅基地等闲置资源用于发展休闲农业、乡村旅游、民宿等新业态；在保障耕地和生态资源不被破坏的前提下，充分发挥土地的景观、生态、历史文化传承等多种功能，最大化农村土地利用率.

最后，完善农村农业融合发展的配套政策，从基础设施建设、资金、规范经营、人才等多个方面同时为农村农业融合发展提供助力，以加速农村农业转型和乡村振兴.