唐信玲

摘 要：国家征地补偿行为涉及政府、用地单位及农民集体等群体，由于《宪法修正案》中关于征地补偿立法规定的不明确，使得土地征收方、被征收方之间存在着土地权利与经济利益的纠纷。面对国土征地存在的法律缺陷、制度不完善问题，需要从博弈论、合作论视角下进行分析，通过制定更加明晰与规范的土地产权制度、征收补偿条款，规制与督促征地补偿主体行使义务，增强用地单位、农民集体的沟通合作与矛盾协调，从而推动征地补偿机制建设、利益分配的双赢。

關键词：征地补偿;义务主体;制度困境;策略

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2020）02-0062-02

自2004年我国《宪法修正案》颁布以来，全国人大对土地征收和征用的法律进行多次修订，一方面随着时代发展不断提高征地补偿标准，另一方面也对征地过程中的补偿义务主体、物权等作出规定。但征地补偿立法表述不清楚、义务主体难界定等问题，仍然严重影响着征地双方之间的信任、补偿利益协调，由此造成一系列被征收人权益受到侵害的问题。基于此，构建完善的征地补偿法律、补偿义务主体制度，强化多元主体的法律约束、行政约束，能够有效解决现有的农地征收矛盾。

一、征地补偿中义务主体的制度构建与界定

“土地征收”作为一种法律事实，在征地行为开展过程中即存在征地补偿的法律关系主体，包括补偿义务主体、被补偿主体。其中被补偿主体通常为农村集体或农户，而补偿义务主体的界定则较为模糊或争议颇多。根据现有的《宪法修正案》《土地管理法》《国有土地使用权出让收支管理办法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等法律法规，主要具有以下几种观点：

（一）国家政府为补偿义务主体

《宪法修正案》中第十条、第十三条规定，国家拥有城市及农村土地的所有权，在出于公共利益考量情况下，国家可以依法对土地等财产进行征收或征用，并给予土地使用主体一定的补偿[1]。因此只有国家政府具有土地征收权，其他主体不能行使该权利，所以政府应作为征地补偿的义务主体。

（二）征收受益人为补偿义务主体

由于征收受益人在土地征收过程中，通过一系列开发及其他商业操作，而从中获取到丰厚利益，因此其应该作为补偿义务主体。这一观点认为，征收受益人在土地征收与使用中获取的利益，正是被征收人已经损失的利益，该公共行政主体或私人作为补偿义务主体，需要承担起由土地征收带来的补偿义务。

（三）征收受益人不明确时可以将政府作为补偿义务主体

在土地征收经营者或用地单位较为明确时，可以将其作为征收补偿义务主体，否则要根据《宪法修正案》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等条款，认定政府为土地征收受益人和义务主体。如《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中规定，在完成土地征收或出让后，要为被征地农民集体或个人提供征地补偿、拆迁补偿、社会保障及生活水平补贴等方面的支出，这一规定变相承认了政府为征地补偿义务主体[2]。

二、征地补偿义务主体制度存在的困境与问题分析

（一）征地补偿的义务主体及权益界定不清

现阶段我国《宪法修正案》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等，并未对土地征收行政主体、用地主体进行明确划分，也没有规定应由谁来承担土地的补偿义务。但实际上我国征收土地的经济补偿、其他补偿，主要秉持着“受益人负担”机制，由实际用地主体支付相应的土地征收补偿款、被征收主体的安置费用等。这一做法看似合情合理，但实际在开展过程中遇到的阻碍非常大，多数用地主体往往难以支付高额的征地补偿费，而是由政府进行先行垫付。但土地使用主体却认为，依据《城市房地产管理法》的相关规定，国家政府对用地使用权的分配与划拨，属于行政方面的无偿行为，只有在特殊情况下才需要缴纳补偿、安置费用，而且政府出让或划拨给用地单位的土地，通常指的是政府、用地单位之间的合同签订，本质上与土地集体征收不存在关联。

（二）征地补偿的收益与成本缺乏制度约束

对于政府或用地单位而言，征地预期收益、征地补偿之间具有的差值，是其开展土地征收重要的动力来源，但与此同时，农村集体或个人也将自身获得的征地补偿费用、安置费用作为是否参与征地的主要因素。因此征地与被征地双方在土地征收过程中，都以利益最大化作为目标，政府希望通过较低的征地成本，获取到丰厚的土地开发收益、增值收益，农村居民也往往会考虑自身由于征地而出现的失业风险、社会生活保障及收益问题。而从当下有关土地征收与管理的法律条例来看，相应法律法规并未对征地补偿资金、其他权益等作出明确的规定与约束，这使得征地主体双方在利益博弈中会设置较高的经济利益期望或条件，实际上二者之间很难就此达成协议，甚至会出现土地征收“两亏”的结果。

（三）征地补偿的收益主体、补偿内容不合理

土地征用或征收的补偿主体不明确、收益机制不健全等，是造成政府、用地单位及农户矛盾纠纷的重要原因，也使得农民群体的土地合法权益受到严重侵害[3]。一方面现有的《宪法》《土地管理法》《民法通则》等法律，没有对农村集体、农民的土地所有权作出明确界定，是否镇集体、村集体或生产队集体均拥有土地所有权，还是具体哪一级属于征地补偿的受益主体，需要进行重新考量与定位;另一方面，对于征收土地的直接补偿、安置补偿标准，是否达到地区土地征收的平均价格要求，是否属于低价征收农地，也并未建立出合理的评定标准。因此现有征地补偿制度的缺陷，使得普通农户土地权益、经济收益无法得到保障，也导致一系列征地补偿矛盾纠纷事件的发生。

三、征地补偿义务主体制度的创新与完善策略

（一）制定明确的征地补偿义务主体界定机制

在《土地管理法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等法律法规对征地补偿义务主体界定模糊情况下，全国人大应展开《宪法修正案（2018）》《土地管理法》《土地管理法实施条例》的增补与修订，包括对征地补偿款项支付、征地开发权限、土地出让或收入费用等要素，作出明确的补偿义务主体规定，以防止用地单位出现拖欠款项、土地划拨与使用不合规等问题。如可以对《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》制度中，有关征地补偿、土地出让相互合并的制度，纳入征地补偿义务主体的界定中，要求“谁使用出让土地、谁提供征地补偿”，这样能够有效避免征地补偿中行政主体、义务主体分辨不清的问题，确保征地双方实现等效收益。

（二）加强征地补偿双方的收益与成本协调

在各地区征地补偿实践过程中，往往会存在政府、用地单位、农村集体之间的矛盾问题。首先，用地主体、农村集体在开展征地补偿博弈时，都会尽可能争取到自身的最大利益，由此导致谈判或协调的破裂;其次，用地单位、土地被征收人存在的法律关系，并不被认定为是一种公法行为，而往往作为私法行为讲求双方的协调补偿，在这一征地补偿形势下，可以从《宪法修正案》《土地管理法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等法案着手，加强征地补偿主体、被补偿主体的收益与成本规定，设定较为合理的上限、下限，并强制征地补偿义务主体、被征地主体遵守相关规定。指派行政机关对整個征地流程作出监督管理，从而实现征地补偿双方收益标准、成本标准及赔偿范围的协调。

（三）完善征地补偿的收益主体、补偿标准

现阶段我国农村土地征收补偿，主要依据计划经济体制标准，对补偿义务主体的土地补偿费用、安置费用进行核算，但该核算结果并不代表土地后期开发的预期收益。同时某些农村集体会想方设法推行“权力寻租”制度，强调自身对于农村土地的所有权，以便谋取到不当得利，这也会造成农户出现补偿纠纷、暴力冲突的情况。因此在征地补偿主体的界定与约束方面，要不断完善现有的土地产权制度，明确划分不同土地的所有权主体，降低权力寻租、侵害农民土地利益等事件的发生概率[4]。之后对《宪法修正案》《土地管理法》的征地补偿标准，进行不断完善与更新，既要遵循征地补偿的市场经济原则，又要体现土地衍生物的固有价值。通过对区域征地补偿的平均价格进行考察，严格规定不同情况下需要支付给被征地农民的征地补偿、失业风险、社会保障、生活补贴等费用，以完成对农村集体、农民主体征地合法权益的监管及保障。

四、结语

我国土地征收补偿义务主体的制度，主要存在着补偿义务主体不明确、征地补偿标准不规范，以及不同农村集体或个人收益界定不清等问题。因此在以用地单位作为征地补偿义务主体情况下，应展开《宪法修正案》《土地管理法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等法律法规的创新与完善，增加更多有关征收补偿义务主体、补偿职权行使方面的制度规范，加强农民集体土地权益的实施与落实，进而最大程度保障征地补偿制度的客观与公正。

参考文献：

[1]赵蒙可.浅析城镇化进程中的农村征地补偿信访问题[J].浙江国土资源，2014（12）：43-45.

[2]陈维肖，陈常优.基于土地发展权的征地补偿价格研究——以河南省周口市为例[J].地域研究与开发，2016（3）：119-122

[3]倪雪.农村征地补偿协议的法律分析[J].法制博览，2018（14）：232.

[4]朱瑞娜，周伯煌.刑行交叉视野下林地征地补偿纠纷的类型化厘定[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2017（6）：51-53.

（责任编辑：林丽华）