孙江波

摘要：国土空间规划体系对村庄规划有了新的定位，提出了新的要求。本文在北京市村庄规划实践基础上，重点研究国土空间规划背景下的村庄规划编制内容与方法，探讨村庄规划难点，并提出：“区域统筹，科学规划;厘清现状，多规融合;提炼特色，生态振兴”的规划建议。

关键词：国土空间规划;村庄规划;规划数据库

一、引言

2019年1月《关于建立国土空间规划体系并监督管理实施的若干意见》通过审议，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。[1]国土空间规划体系下的村庄规划有了新的要求，是当今规划界的热点问题。笔者有幸参与北京市若干村的村庄规划，本文在总结实际案例经验的基础上研究村庄规划有助于推动乡村发展，有助于乡村振兴建设，具有重大现实意义。

二、村庄规划与国土空间规划的关系

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。[2]

村庄规划要整合村庄建设规划与村土地利用规划，是“多规合一”的实用性规划，不仅包含土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等规划内容，还侧重建设项目的落地实施。

三、村庄规划要求

（一）国土空间规划背景下村庄规划的主要任务

国土空间规划背景下村庄规划的主要任务有：统筹村庄发展目标，统筹生态保护修复，统筹耕地和永久基本农田保护，统筹历史文化传承与保护，统筹基础设施与公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局，统筹村庄安全和防灾减灾，明确规划近期实施项目。

北京市村庄规划要求

（1）分类引导

根据村庄发展的主要影响要素，行政村莊划分为四种类型：城镇集建型、整体搬迁型、特色提升型、整治完善型。针对不同类型的村庄，应因村施策、分类指导。

（2）减量提质

以“集约高效、减量提质”为原则，明确村庄建设用地管控目标、规模总量。村庄建设用地减量以集体产业用地腾退集约整理为主，区镇统筹，落实减量任务，并以建设用地增减挂钩为原则，应拆除的要限期进行拆除还绿。

（3）分区管控

强调关注村庄非建设用地的规划管控，落实《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》提出的“两线三区”市域空间分区管控要求，按照集中建设区、限制建设区和生态控制区对村庄地区进行控制引导。[3]

四、村庄规划实践

（一）统筹技术，科学规划

项目初期召开技术对接会，由统筹组统筹村庄规划的设计技术标准与规划深度，由专家团队负责村庄规划的审查，提出修改意见。

派驻责任规划师，并编写驻村台账。通过责任规划师驻村真正摸清村庄情况，并引导村民参与村庄规划。

（二）厘清现状，摸清家底

通过实地踏勘、入户访谈等调研方式了解村庄基本情况;通过不漏一街一巷地摸排私搭乱建，整治农村环境;通过与水务局、园林绿化局、文化旅游局等委办局校核数据信息，实现上下贯通;通过多次与村领导班子和村民代表沟通，找出村庄发展痛点与村民生活需求。

本次规划将2016年完成的城市总体规划与土地利用总体规划（两图合一）作为现状主要参考依据。经过实地踏勘校核“两图合一”，绘制正确现状用地图，摸清“家底”再规划。

（三）多规合一，务实规划

在坐标一致、边界吻合，多规合一的基础上，针对村庄生产生活中的痛点和最迫切需求，编制本次规划。明晰村庄目标定位，确定产业发展方向;第二，与土地利用规划相结合，优化农村住房布局，集约土地资源，落实减量提质目标;第三，完善村庄基础设施、公共服务设施建设，保障每项设施用地合规合法并明确位置和规模;第四，传承历史文脉，延续传统风貌，绿化美化村庄，营造舒适宜人的村居环境;第五，加强生态保护，明确“两线三区”的空间管控范围，提出管控要求。第六，提出综合防灾减灾的范围、目标与措施;第七，明确规划近期实施项目，建立长效管护机制。

（四）同步编制并落实相关规划

（1）落实镇域空间规划要求，上下统一

通过上位国土空间规划引导镇中心区和其他集中建设区、农村居民点的布局，提出对现状村庄保留、保护或撤并的规划导向，划定村庄集中建设区，做好发展引导。

村庄规划充分落实乡镇城乡建设用地总规模管控目标，提出村庄建设用地管控要求、规模总量。

（2）同步编制实施方案，保障规划落地

编制美丽乡村建设实施方案，切实指导村庄建设，对符合专项建设条件的村庄进行逐项完善，力争农村基础设施建设无短板。明确村庄建设发展时序，保障规划的落地实施。

（五）建立信息化管理数据库

（1）建立“一张图”

村庄规划在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，叠加各级各类规划成果，构建国土空间规划“一张图”。将基础设施、公共服务、产业发展、生态环境保护等主要空间开发和管控措施落实在规划总图中，最终形成动态更新的“一张图”。[4]

（2）建立矢量数据库

村庄规划矢量成果统一采用北京地方坐标，利用ArcGis计算机制图软件提交shp成果文件，统一在同一个信息细化管理数据库。

图2 信息化管理数据库目录结构样图

资料来源：作者自绘

五、问题与建议

（一）村庄规划难点

（1）承载内容过多

相较2019年前村庄规划要求，规划范围由自然村（居民点）扩展到行政村全域，规划范围广;规划内容增加，设计费用低，规划服务周期长。

（2）规划深度增加

较原村庄规划，为了下一步国土空间规划“一张图”的构建和公众参与，在数据的精度、深度和成果的质量上有了更高的要求。

（3）规划涉及部门广

村庄规划涉及自然资源、农业农村、交通、水务、园林、消防、林草等多个部门。需要解决的问题多，规划重点不突出的问题明显。

（二）村庄规划问题

规划工作时序、流程混乱，政府主导下地方领导风格化“带节奏”，设计周期短，仓促完成规划编制工作，继而出现规划存在冲突、反复修改的问题。

村庄生活生产相关的教育、医疗、健身娱乐、养老保障、环卫消防等设施，应在乡镇级层面统筹规划，避免出现公共资源浪费和服务盲区。

规划产业定位雷同，大量的村庄产业规划出现了同质化、过空、过大等共性问题。

（三）村庄规划建议

（1）区域统筹，科学规划

不应“运动式”的编制村庄规划，应该突出重点，试点先行，有序推进村庄规划编制工作。集约节约用地，乡镇统筹，联村共建教育、医疗、健身娱乐、养老保障、环卫消防等设施。

（2）厘清现状，多规融合

摸清家底再规划，不仅要要经得住校核检验，还要上下衔接、多规融合，最终绘制一张底图。实行驻村规划工作方式，同时同步编制实施方案，达到规划落地性高、可行性强的目的。

（3）提炼特色，生态振兴

保护历史文化资源，修复特色风貌。挖掘村庄特色，确定适合的村庄发展方向，塑造“一村一品”特色产业，建设“一村一街巷”亮点工程。

处理好村庄发展与生态环境的关系，开展土地整治和拆违还绿活动，建设海绵乡村。

六、结语展望

各地在编制村庄规划时应按照国土空间新规划体系来构建人与自然和谐共生的村庄发展新格局。本文以北京市为例初步探索国土空间规划背景下的村庄规划的编制内容和方法，希望有助于后继者更好的开展新规划体系下的村庄规划工作。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

[2]中共中央，国务院.中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

[3]北京市规划和自然资源委员会.北京市村庄规划导则（修订稿）[Z].2019.

[4]自然资源部办公厅.关于開展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知[Z].2019.