刘瑞琦

摘要：随着我国城市化进程不断推进，各地土地征用需求不断增加，失地农民问题纷纷涌现，有些造成了严重的社会矛盾冲突。本文运用利益相关者理论，分析征地中各利益相关者的行为选择对失地农民权益保障造成的影响，并有针对性地提出政策建议，以期能对做好失地农民权益保障工作起到积极的参考和借鉴作用。

关键词：征地;失地农民;权益保障;利益相关者

一、征地中的利益相关者

在征地中，征地部门拥有最高的权力性和合法性，只用行使公权力就可以实现征地目标。失地农民的意愿和满意度是进行土地规划、制定征地政策首先要考虑的，失地农民的配合程度将直接影响征地整体进度，兼具权力性、合法性和紧迫性。村级组织和用地单位虽然权力性、紧迫性较弱，但具备合法性。因此将征地部门、失地农民、村级组织、用地单位作为征地中的利益相关者。

二、利益相关者行为选择对失地农民权益保障的影响

（一）对经济权益的影响

征地部门为了招商引资，给予用地单位税收、基础设施配套建设等诸多优惠政策，低廉甚至全免的土地价格是其中之一。由于土地收入来源不足，所能给予失地农民的土地补偿必然受限。同时，征地部门运用信息的不对等，回避不利信息，促使失地农民认定征地后生活问题能够得到充分保障从而认可其补偿标准，其实是变相减少了失地农民的补偿收益。

为尽快完成征地任务，征地部门和村级组织以失地农民在征地协议书上签字为最大目的，而对于签字之后如何进行附着物赔偿、如何进行合理的补偿分配等问题欠缺全面的思考和科学的规划，造成征地后期失地农民在领取补偿过程中经济矛盾激增，部分村民的经济权益受到影响。

而用地单位采取非正常手段获得土地使用权，成功拿地之后消费优惠政策，甚至打起“低买高卖”靠土地赚钱的主意。这些行为都是以失地农民的经济权益损失为代价。

（二）对政治权益的影响

调查、评估、协商、听证、公告等程序是征地不可缺失的环节，是失地农民行使知情权和参与权的重要渠道。征地部门在征地过程中未按照《土地管理法》中的规定调查、评估、听证，且在信息公开时对土地征收的事实要件和失地农民普遍关心的问题没有完全公开、充分解释，不仅违法了征地审批程序，也剥夺了失地农民在征地过程中的知情权和参与权。

当失地农民对补偿标准、补偿方式等问题感到不满时，虽然有许多法律规定的利益诉求渠道，但由于征地部门既当“运动员”、又当“裁判员”，很多诉求在部门之间踢皮球，难以见效。许多失地农民只是表露了一些个人看法就被征地部门和村级组织盯住列入“关键人物”，采取各种手段软硬兼施。有些用地单位甚至采取武力手段应对失地农民的反抗。这些行为导致失地农民利益诉求无路可寻，直接影响了失地农民表达利益诉求权益的实现。

（三）对社会权益的影响

征地部门虽是政策的制定者，有时却因缺乏科学规划，造成政策缺乏实质性内容、可操作性差，看似给予了失地农民很多征地补偿、后期安置政策，但实施起来却达不到预期设想。有些工作人员在征地前随意许诺、开空头支票，征地后不是已经离任无从兑现，就是事后反悔摆出各种现实困难不予实现。这些行为造成许多社保政策难以落实，极大损害了征地部门在村民中的形象。

村级组织在征地过程中为了获得就业安置、承揽工程等特权，在为失地农民争取合理社会权益的事情上向征地部门妥协，其实是凭借政治特权为自己争利，直接造成的是失地农民利益损失。

而用地单位在征地过程中所表现出的对失地农民的冷漠和社会责任感的缺失也使得失地农民在就业方面屡屡碰壁，就业保障十分不理想。

三、政策建议

（一）规范征地部门行为，转换利益价值观

（1）转变征地部门职能和角色。征地部门必须要规范自身行为、加快职能转变才能避免对失地农民权益维护造成冲击。在征地中，征地部门不应成为利益获得的主体，而是应该成为提供服务的主体，把涉及到失地农民利益的市场监管、公共服务、社会管理作为主体职责，协调维护好包括失地农民在内的各方利益，重新履行职责和功能。

（2）完善征地补偿机制。根据罗尔斯正义理论，征地中的失地农民应当享有平等的社会地位、平等的参与权、知情权和平等获得自己正当权益的机会。作为征地部门，应充分考虑作为弱势群体的失地农民所承担的社会成本和抵抗风险变化的能力，用公平正义的理念来制定、实施征地补偿制度，从制度层面给予失地农民充分的保护，减少征地冲突、化解征地矛盾，让全社会共享社会进步的成果。

（3）牢固树立“以人民为中心”的发展思想。上级部门要改进对征地部门目标任务完成情况的考评机制，改变一昧追求经济指数增长的评价体系，更加关注失地农民的获得感、幸福感、安全感指数，使征地部门一切工作的开展都回归到为人民谋福祉的工作目的上来。

（二）坚持村民自治，加强村内征地过程内外监督

（1）正确处理征地部门和村级组织间关系。征地部门要做到思想观念上根本性转變，改变原有的工作思路和工作方法，尊重村民的民主权利、尊重村级组织的法律地位、尊重村民会议的权利，不用行政命令代替村民会议决定村中大事，在对村干部绩效考核、评定工资时充分听取村民意见。作为村级组织而言也要引导村民正确行使民主权利，避免违法违规、过度自治情况的出现。

（2）加强对村级组织行为的监督。一是通过村内党组织、村民代表大会等对该村是否暗箱操作、补偿分配是否不均、是否存在征地补偿截留等违规操作现象进行内部监督，确保村内各项公共事务公平、公正、公开。二是纪检监察部门要加强对征地过程中村干部相关行为和操作的监督、执纪、问责，加大对涉及失地农民切身利益行为的惩处力度，增加村级组织违规操作风险成本。

（三）切断与用地单位的利益链条，加大对用地单位行为监管

（1）推动构建亲清政商关系。作为征地部门工作人员，要不断提高自身的道德素质，筑牢思想防线，避免对市场交易的过度介入，避免因为寻租造成资源的无效配置，增加社会成本。

（2）完善奖惩机制规范用地单位行为。征地部门要加大对在带动就业、拉动经济等方面发挥突出作用的用地单位的表彰、宣传力度，给予它们更多政策扶持，营造企业积极承担社会责任的良性循环。对于以牺牲公共利益为代价只为自己牟利的用地单位要建立招商引资“黑名单”。

（四）畅通失地农民利益表达渠道，提高失地农民维权能力

（1）提高失地农民利益表达的能力。要重视失地农民科学文化和相关法律知识的教育问题，开展法律宣传教育活动等，引导农民群众学法、用法。同时要注重对失地农民子女的教育问题，保证下一代能够接受良好的教育，从根本上解决农民整体文化水平偏低的状况。

（2）健全完善信访和司法救济制度。信访部门要完善健全系统化的受理、登记、转送、交办、答复制度，认真对待、妥善处理失地农民利益诉求。同时要健全完善独立、及时的司法救济制度，设立专门的失地农民案件受理部门，保证司法独立，提高办案效率。

（3）改善媒体定位，发挥大众传媒作用。各大媒体要在坚持宣传原则的前提下保证其相对独立性，担负起维护社会公平正义的责任。要坚守作为媒体人的职业操守，敢于站出为失地农民等一线群众发声，共同创造良好的利益表达环境。

参考文献：

[1] 范辉，刘卫东，张恒义.基于利益相关者理论的失地农民土地权益保护研究[J].地域研究与开发，2016，35（4）：137-142.

[2] 王涵，杨红倩.基于利益相关者视角的农村征地拆迁矛盾化解研究[J].湖北农业科学，2017，56（19）：3768-3772.

[3] 马丽琴.城市化进程中的失地农民权益问题研究[D].南京农业大学，2006.