吴渝玲

【摘    要】随着中国城市化进程的不断推进，各地城市都在大力推进基础设施的建设。在这个过程中，拆迁安置工作是一项重要而又困难的工作。为了保证城市基础设施建设的顺利推进，目前许多城市推行安置房建设工程以维护相关失地农民的切身利益。安置房是指由政府负责提供给政府投资项目建设过程中的被拆迁人的房屋。而与拆迁安置房的建设相对比，其建成之后的运营管理更显重要。因为，安置房的建设期只有2-3年时间，但是居住运营期却高达50年，且与普通商品房相比，安置房具有较大的不同，其居民主要是由失地农民以及部分棚户区改造被拆迁原居民组成。建设好安置房，并服务好这部分居民，已成为我国快速城市化进程中面临的重要课题。

【关键词】安置房  农村  城镇化建设  政府

中图分类号：G4     文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2020.20.172

在我国各地城市大力推进基础设施建设的过程中，拆迁安置工作是一项重要而又困难的工作，重要是因为它是工程建设的前提条件，困难是因为处理不当容易引发一系列的社会问题和矛盾。为了保证城市基础设施建设的顺利推进，目前许多城市推行安置房建设工程以维护相关失地农民的切身利益。安置房是指由政府负责提供给政府投资项目建设过程中的被拆迁人的房屋。目前，安置房建设用地主要以划拨供应为主，其建设和分配由拆迁主管部门统一管理，项目外的基础设施建设费用由政府承担。

一、安置房建设概述

所谓安置房，是指因城市规划、城市建设以及土地开发等原因进行拆迁、安置给被拆迁人或承租人居住使用的房屋。因为其安置对象是特定的动迁安置户，该类房屋买卖除法律、法规的规范之外，还要受当地政府地方政策的约束，所以和一般商品房交易有很大的不同。安置房一般分为两类：一类是因为重大市政工程建设动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。按照有关方面规定，被安置人获得这种配置商品房，房屋产权属于个人所有，但在取得所有权5年内不能上市交易;另一类是因房产开发等因素而动拆迁，安置或代为被安置人购买中低价位商品房（与市场价比较而言）。该类商品房和一般商品房相比，几乎没有什么区别，属于被安置人的私有财产，没有转让限制，即可以自由上市。

多地安置房建设舍弃收购企业已建成的房源的模式，实行项目代建制。项目代建制指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。具体来说，代建制就是政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期主体，运用专业化项目管理手段，全权负责项目建设全过程的项目组织管理模式，以促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”职能的分离，并借助机制、法律、市场三因素对项目投资进行预算硬约束，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。具体实施中，各地的做法和效果不太一样。一些地区主要采用工程项目管理模式;还有一些地区则主要采用工程总承包模式;代建模式还包括代开发回购模式等。

二、安置房建设动因分析

改革开放以来，我国农村经济快速发展，农民的生活条件取得了较好的改善。但是，还有一些地方村庄较为分散、数量较多，在一定程度上影响当地农村经济的发展。针对这种问题，以往多采取规划的方式将几个村庄并列为一个大的行政机构管理，但是这种做法并没有在实质上改变原有村庄的占地面积。

这种情况的出现严重浪费了农村建设用地，土地利用效率较为低下。特别是在很多地区，农村居住房屋以单层住宅为主，且都有较大的院落。在经济发展较慢、人民生活水平总体不高的情况下，这种建设模式在一定程度上满足了农村房屋建设需求。但是在经济发展如此迅速的今天，这种做法则存在浪费农村建设用地的问题。为改变这一浪费土地的状况，需要在城镇上建造房屋，将农民最大限度地集中到城镇中来。通过对村庄建设用地进行规划和整理，改变农民分散居住的方式，向集中安置居住方式发展，引导城乡用地结构的调整和布局的优化，形成用地布局的集中和土地的集约利用。随着经济的发展和城镇化进程的推进，尤其是近年来新农村建设的深入，目前村庄合并向小城镇集中居住是发展趋势。

在这种情况下，大量的安置房小区在当地政府的统一规划下建设变得不足为奇。不断推进的城镇化使得农业生产率大大提高;交通发展、工业化的推进及农业生产率的提高减少了农业生产对劳动力的需求，同時增加了食物的总产量;交通的发展使得富余食物可以及时运送给城市居民;工业化则通过吸收大量的劳动力来促进城市经济的发展和城市规模的扩大。由此看出，我国的城镇化进程是安置区建设的主要动因。

以重庆为例，直辖至今的20余年间，重庆市城镇化水平稳步提高，且随着城市社会经济的发展和城市化的推进，城镇建设和产业发展对土地的需求量持续上升。近年来，重庆市城市建成区面积以较快的速度逐年递增。城市向外拓展带来农村土地的征用，而城市边缘和城郊农村是受城市化作用最强烈的区域，在这些区域，通过土地征用，将农村村庄的建设用地转变为城市建设用地，从而提高土地效益，已成为一种被普遍采用的土地转换形式。一方面满足了城市建设对土地的需求，另一方面土地被征用后，将村庄整体搬迁至城镇，是促进农村城镇化的重要途径。因此，安置区的建设也被地方政府用作推进城镇化发展的主要方式之一。

三、安置房建设模式分析

据作者调查显示，各地政府在城市化进程中，不可避免地会遇到安置房的建设问题。而各地政府在安置房建设方面面临最大的难题主要有两点，其一是选择在什么地方建？其二是由谁来建？对于第一点，应用较多的主要有两种方式，其一是将安置房的建设作为建设部广泛要求的保障性住房的一部分，由政府主管部门统筹安排，被征地或拆迁居民需要离开原住地，前往集中安置区重新开始新的生活;其二是在拆迁当地直接建设安置房，原居民不需要背井离乡。具体建设模式如下：

（一）收购

即企业建设，政府收购。市政府对安置房统一规划、统一收购、统一配售、统一管理。由开发建设单位按基建程序办理相关建设手续，组织实施。开发建设单位应当按照安置房建设标准进行设计施工。安置房实行先定价后收购。安置房收购按经济适用房基准价和审核价两种计价方式实行，开发建设单位根据项目实际情况选择一种计价方式确定收购价后一次性包干。安置房收购价按审核价实行的，由开发建设单位根据批准的设计施工范围和相关计价规定，编制工程预算书及各项费用材料报送市财政局和物价局审核批准，并按审核价包干。为有效控制工程成本，保护被安置人的合法权益，对实行审核价的安置房收购价格实行最高控制价。如果审核后的安置房平均单价超出最高控制单价的，按最高控制单价收购，超出部分由开发建设单位自行承担。安置房收购价由开发成本、租金和利润三部分构成。

（二）委托代建

代建模式的主要步骤：

1.政府部门公布拟建工程基本情况，包括质量与工期要求、代建商管理费标准以及对投标人各方面的资质要求;

2.根据相应法律、法规，采取公开招标方式，确定入围投标人;

3.按约定的评标方式，得分最高者为中标人;

4.中标人即代建商与政府部门签订代建合同，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作;

5.代建商在工程竣工且物业公司进驻后，将代建工程移交给委托部门，即相关政府部门;

6.政府按合同约定支付进度款，并按照代建商的中标管理费率支付管理费。委托代建是较新型的模式，目前被较多采用。

委托代建，也称代建回购模式。具体说，是指在政府完成土地整理后，由相应资质的开发商代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。安置房建设实行项目代建制，由项目业主即市住宅办或各区安置房管理部门，通过邀请招标的方式，确定国有或国有控股企业作为代建单位，代建费按市财政性投融资项目建设管理的有关规定计取。安置房建设资金来源包括项目业主授权代建单位融资、售房收入、财政拨款等。市住宅办和市财政局建立安置房共管账户，实行专户共同管理，资金专项用于安置房项目建设。这种模式在开发过程中，一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，其造价经审计后据实报销，相当于EPC承包模式（建设工程项目总承包模式的一种），即“设计—采购—施工项目”总承包模式。

四、小结

加快安置房建设，实践中我们面临着许多需要进一步破解的难题。比如项目用地如何落实？这是加快拆迁安置房建设的先决条件，涉及用地指标落实、资金平衡、配套建设等诸多方面。在用地指标极为紧缺的今天，政府该如何在拆迁户民生考虑和区域经济发展间进行权衡。项目资金如何筹措？拆迁安置房往往是系统性工程项目，资金需求庞大，仅靠财政单一途径投入显然无法满足，必须另辟路径;城市居民拆迁安置房和农村居民（如城中村）拆迁安置房可否有不同的筹资模式？如何让拆迁户真正享受到城市化、享受到发展带来的成果和實惠？这些问题的有效解决是实现高效、和谐的回迁安置的前提条件，加快安置房建设的出发点和落脚点，也是关系国计民生的重要举措。【基金项目：重庆水利电力职业技术学院2018年度人文社科研究项目“安置房居民满意度评价研究——以重庆永川区为例”（课题编号：K201819）阶段研究成果】

参考文献

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