唐袁元

(四川大学法学院，四川成都610207)

2020年2月2日，云南大理市的一份《应急处置征用通知书》(大市卫征〔2020〕1-61号)显示，一批发往重庆市的9件口罩，被大理市政府应急征用。[1]2010年2月6日，根据云南大理的官方微博账号，通报称云南大理将征用的部分口罩分发给了房地产协会，房地产协会分发给了其下属的物业管理协会，已经将口罩分发给了一线的疫情防控人员。[2]对于该事件涉及的一些理论问题，引起了公众对于大理征用行为的关注。

此次事件的法学问题是作为突发事件的传染病疫情发生后政府应当如何应对。显然，大理市依靠征用其他地方的物资来处理并不得当，才会引起公众热议。因此，如何对现实中突发事件中的行政征用进行规制，是值得我们思考研究的。

学术界对突发事件中的征用研究早已有之，只是还未形成完整的思想体系。在相关文献中，学术界较多使用的是“应急征用”。事实上，学者刘莘认为“行政应急性原则”是否属于行政法学的基本原则，这也值得深入研究，且研究最终还是要转化为如何合理配置行政权与保护相对人权利这一经典问题。[3]第一类研究，主要是讨论突发事件相关立法，学者叶必丰认为，国务院以及政府部门无权进行应急征用的立法或者规则细化[4]；学者王敬波认为，如今应急征用立法抄袭现象比较严重且缺乏全国性专门立法，此外，法律上还需明确被征用人的具体权利义务[5]；第二类研究，是关于如何规制应急征用，大多数学者认为应当从征用主体、客体、程序以及征用后补偿四个方面对应急征用进行规制。学者唐勇和吴侃认为征用主体应为政府及应急管理部门，征用的范围应当符合比例原则，国有财产属于“调用”范畴而非征用范围[6]；学者刘浪和李俭认为需要完善补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序和补偿救济的相关制度[7]；学者李伟认为，要完善征用的救济制度，可以按照双方协商—行政复议—行政诉讼的思路进行立法完善[8]。此外，学者刘连泰认为对口罩一类的消耗品应为“征收”而非“征用”、事后是返还还是补偿相应口罩的性质还需明确。[9]

在具体实践中，在威科先行法律数据库与中国裁判文书网搜索“紧急征用”，有8个相关案例，其中并未涉及具体理论问题，都是依靠事实认定即可进行判决；搜索“应急征用”，有5个案例，仅“刘守权、刘守邦、其他一审行政判决书”一案涉及是否为应急征用的确认①。

虽然实务中相关案例较少，但是一旦发生突发事件，行政征用依旧是国家或者政府的必然行为，但是大理征用事件表明政府的行政征用行为还不够规范。因此，本文主要围绕突发事件中的行政征用行为展开论述，细致梳理该行为在实践中的适用困境，有针对地提出完善建议，为立法的完善以及实务规范提供有益借鉴。

一、 行政征用的规制现状

文章行政征用行为的讨论是在突发事件的发生的背景下，因此，首先需要了解相关法律文件关于突发事件的规定，以便展开讨论具体的征用行为。

(一)突发事件的确认

按照我国《突发事件应对法》的定义，突发事件就是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。②根据性质，突发事件分为四类，公共卫生事件是其中之一，此次新冠肺炎疫情就是典型的公共卫生事件。

《中华人民共和国突发事件应对法》曾经以“紧急状态法”的名称列入2005年第十届全国人大常委会立法规划。[10]但是，后来我国却没有进行相应立法。

全国人大常委会于2003年12月公布了第十届全国人大常委会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制定紧急状态法。2005年3月，国务院讨论草案时，将名称改为突发事件应对法。有专家表示，改名之原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。2006年5月，十届全国人大常委会首次审议了《突发事件应对法(草案)》，5月通过了该草案。

根据国务院法制办公室对该草案的说明，突发事件是指对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁的事件。而需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院按照法定的权限和程序决定。改名的原因，是宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。[11]因此，官方的态度是，突发事件与紧急状态是不同的，不能将二者的概念混淆。从二者的发展相互关系来看，突发事件先产生，严重到一定程度即形成紧急状态。因此，突发事件是紧急状态的开端。

(二)立法现状

现在，我国已经有相对较完善的法律体系针对突发事件中的行政征用行为。涉及征用的主要有《突发事件应对法》《传染病防治法》《戒严法》《立法法》《反恐怖主义法》《国家情报法》《国防交通法》《反间谍法》《军事设施保护法》《物权法》等法律。

在法规方面，国务院借鉴国外有关突发事件法律的有益制度，制定了《突发公共卫生事件应急条例》《破坏性地震应急条例》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等7部行政法规，部门规章3部，地方性法规24部、地方政府规章25部，在此就不详细列举了。从现有的法律体系来看，我国已经形成了国家和各级各类应对突发事件的制度体系，在各层级已经覆盖较为全面。

除了已有的立法，各地在本次疫情时期也出台了特殊时期的新政策。多地的人大常委会以及市级常委会明确政府可以依法采取征用等应急物资管控和保障措施。[12]多个地方的决定明确，必要时，政府可以依法临时征用应急救援所需场地、房屋、交通工具、相关设施设备或者调用储备物资。其中，北京、吉林、江苏的决定包括紧急调集人员，河北、上海的决定明确征用补偿相关规定。河北、上海、江苏、浙江的决定进一步明确县(区)政府及有关部门应当加大疫情防控物资生产力度，优先满足一线医护人员的需要；应急救援物资保障实行特事特办，要求发展改革、经济信息化、商务、应急管理、市场监管、财政、口岸查验、住房城乡建设等有关部门创新监管方式，便于应急救援物资的供应和使用以及应急救援工程建设等方面。

关于法律的层级和领域，《物权法》和《突发事件应对法》是总则性的法律，对政府的应急征用行为进行了总则性规定。而其他的法律多针对特殊领域，比如《传染病防治法》《防震减灾法》就针对其调整的领域进行了原则性的征用相关条款的规定。经检索，大部分的法律涉及应急征用的条款都只有一两条，且规定的极为简单。例如，《突发事件应对法》有三条涉及征用，《传染病防治法》《反间谍法》仅一条涉及征用。

此外，在这个比较完备的法律体系中，各个文件之间条文雷同的现象比较明显。比如，《破坏性地震应急条例》作为行政法规，第二十五条规定：其他部门有交通运输工具的，应当无条件服从抗震救灾指挥部的征用或者调用。《港口经营管理规定》作为部门规章，规定：政府在紧急情况下征用港口设施，港口经营人应当服从指挥。港口经营人因此而产生费用或者遭受损失的，下达征用任务的机关应当依法给予相应的经济补偿。《沈阳市地震应急预案(修订)》作为地方性法规，第七条规定：因救灾需要临时征用的房屋、运输工具、通信设备等应当及时归还；造成损坏无法归还的，按照上级有关规定给予适当补偿或另作其他处理。这些法律以及规范性文件的发布主体分别是国务院、国务院的部门和地方政府，其内容应当根据各个规范适用的层级不同而有所差异与细化，但是相关条款却除了主体以及表达方式不同以外，基本是对《突发事件应对法》相关条文的复制。

二、 行政征用制度体系之困境

通过前文对前述相关法条的分析，虽然我国关于应急征用制度的法律层级已经比较丰富，但仍然存在征用主体的权限不清、征用程序不完善等亟须解决的问题。

(一)征用主体权限不清

《突发事件应对法》作为应急管理方面的总则性法律，具有纲领性和普通法的地位，学术界一般认为，尽管其十二条规定了政府及其部门可以进行征用，但是其允许的征用主体本来是政府，其部门不具有征用主体的资格。[13]123-125《传染病防治法》表明国务院可以在全国范围内、县级以上地方人民政府有权在本行政区域内调用物资，其作为纲领性立法也并未确认政府部门的征用主体地位。在其余特殊领域应急立法中，立法的指导观念并未跟随学术界的观点，征用的主体规定并不统一，一些规定了政府有权应急征用，一些规定了政府部门也有权应急征用。

2011年1月8日发布的《破坏性地震应急条例》表明抗震救灾指挥部可以进行应急征用；《自然灾害救助条例》规定县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构有权征用；《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》规定了市级以上的政府、海事管理机构有权进行应急征用。而地方法规和规章也有征用主体不明的情况。比如，《四川省〈突发公共卫生事件应急条例〉实施办法》规定了突发公共卫生事件应急处理指挥部可以征用；《陕西省〈突发公共卫生事件应急条例〉实施办法》规定卫生突发事件应急处理指挥部有权征用；《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第五、六条表明，太原市的政府部门具有应急征用权；《大足县突发性地质灾害应急专项预案》表明县地质灾害抢险救灾指挥部有权应急征用。前述规范规定的主体已经超出了我们寻常认知的政府范围，政府部门是超出了政府范围的。我国《立法法》第九十二条表明，若法律规范之间发生冲突，那么下位法应当服从上位法。前述的法律文件都是《传染病防治法》《突发事件应对法》的下位法，超出政府的应急征用主体应当是无效的。但是，若上述法律规范都归于无效，那么《突发事件应对法》在各个特殊领域的实施，又可能存在具体适用的困难。因此，由于各个法律规定的征用主体不甚明确，极大可能造成在现实的突发事件应对中不同主体职能混淆甚至做出引起争议的举措。

(二)征用的程序不完善

在征用的程序上，法律仅规定了可以按照紧急需要进行征用，征用后需要及时返还或补偿，但是征用的相关程序却并未涉及。比如《戒严法》规定，在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用。相关的法律法规并未说明何时为“必要时”“非常紧急的情况”，且未规定征用的启动程序等一系列程序。按照一般事件的发展历程，应当经过提交征用的申请、审议论证、决定、公布、实施等必经程序。本次大理市征用口罩的案例中，《应急处置征用通知书》(以下简称“征用通知书”)说明了“经大理市人民政府研究”，但是并未公布详细的程序，公开的信息是不足的。虽然突发事件有其紧急性，但是其中哪些部分可以从简，哪些程序是必须的，法律并未明确规定。

法律并未详细阐明征用后补偿的程序。在本次大理市征用口罩的案例中，大理市出具的征用通知书表明被征用人“应当在收到补偿通知之日起1年内，提出应急补偿申请。逾期未申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。”按照法律规定，“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”“事后应当及时归还或者给予补偿”“依法给予相应的经济补偿”，③这里面并未规定被征用人的受偿权灭失的情形。另外，受偿权并无即时性，时效对于征用关系的存在影响较小，大理市以逾期未申请补偿就剥夺被征用人的受偿权，似乎于法无据。

(三)征用范围不明确

关于征收的范围，即哪些物品可以被征用，法律上的规定语焉不详。现有的法律规范似乎直接把应急可能用到的设施都纳入了征用范围，但是，这可能更容易滋生超范围征用的问题。

《突发事件应对法》规定的是单位和个人的财产，包括应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。《戒严法》规定的是国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。《国家情报法》规定的是有关机关、组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。《军事设施保护法》规定的是土地、林地、草原、水面、滩涂。④以上列举的法律规范表明的征用范围都是“救援所需”，其实对应的范围是可以无限延展的。从概念含义来说，需要不等于必需。即使只是有可能会用到的征用对象，政府在进行应急征用时，也很可能为以防万一将非必需的对象纳入征用范围，因此，需要明确征用的范围，以防止超范围征用损害人民群众的权益。

三、 完善突发事件中行政征用法律规制的对策

本次暴发的新冠肺炎疫情以及大理征用的事件，表明将应对突发事件纳入法治轨道并通过这个契机优化我国的相关法律制度，这有利于健全国家治理体系和提升治理能力。针对上述提出的三大困境，立法应当有针对性地逐一完善，以期往后再发生突发事件有更完善的法律可依，达到良法善治的社会效果。

(一)确定征用主体的权限

关于应急征用的主体，如前所述还是有很多混淆的地方。根据《突发事件应对法》第十二条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用……”毫无疑问，这个条文允许政府部门可以应急征用。本法的第五十二条又规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以征用……” 本条又只规定了政府的征用权，并未提及政府部门的应急征用权。因此，有观点认为仅政府有权应急征用是有道理的，毕竟，《突发事件应对法》自己的规定前后就存在不一致的地方。

本文的观点是，应该从我国现有的法律体系出发对应急征用的主体进行解释，寻找最贴近我国法律现实的答案。从《突发事件应对法》来说，第十二条属于第一章总则部分，即它起着统领整部立法的作用，所以，本法是认可政府部门的应急征用权的。第五十二条属于第四章(应急处置与救援)的具体章节，是总则的具体化条文。而本条的限制语“统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”，政府在这其中的职责在于领导或组织，并非实际的征用行为主体。类似的规定还有《防震减灾法》，要求政府组织有关部门启动地震应急预案进行灾害救援。⑤因此，本条表面上并未说明政府部门无权进行应急征用。综合本法第十二条，政府部门是有权应急征用的。

图1 关系示意图

另外，2018年3月举行的十三届全国人大一次会议上，会议通过了国务院机构的改革方案，同意将原国家安全监管总局变更为国家应急管理部，同时行使国家安全生产管理总局的职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部地震灾害防治等职责于一体。[14]因此，《突发事件应对法》中的政府部门包含了应急管理部。我国的应急管理部门设置模式是县级以上设置应急管理局，参考《六盘水市应急管理局权责清单(2019版)》，其中职责包含做好生产案事故、地震应急等相关应急管理工作。因此，参照权力清单以及相关会议的部门职责概述，即使从最小范围解释政府部门的角度，可能其他政府部门的紧急征用权依然存在争议，但是至少突发事件相关立法中的政府部门可以是各级应急管理部。

在《传染病防治法》中，第四十五条给予了国务院和县级以上人民政府征用权，并未对政府部门的权力进行界定。如前所述传染病属于突发事件的一种，因此在法律的相互关系上，可以把《传染病防治法》看作是《突发事件应对法》的具体法，即，《传染病防治法》受《突发事件应对法》的领导(虽然二者在法律位阶上都属于法律这一位阶)。根据我国《立法法》第九十二条，法律之间规定不一致的地方，特别法优于一般法、新法优于旧法。从两部法律的相互关系来看，传染病领域的事件当然是《传染病防治法》优先适用；颁布时间上，两部法律都是全国人大常委会颁布，现行有效的《突发事件应对法》在2007年颁布，而《传染病防治法》在2013年修订，从法律的新旧关系比较依然是《传染病防治法》优先适用。因此，涉及传染病这类的突发事件，政府有权进行应急征用，而政府部门无权进行。纵观《传染病防治法》全文，“卫生行政部门”出现了69次，表明本法的实施主要依靠卫生行政部门。但是本法只规定了政府之征用权，即本法是间接否认了卫生行政部门在发生传染病时的应急征用权，且国家卫生健康委员会的职能配置也未出现征用的相关规定。[15]

从整个法律制度来看，突发事件的应急征用主体是政府以及各级应急管理局(厅)。从法律实施的统一性来看，若各级政府部门都有权应急征用，势必会出现九龙治水的乱象⑥，延误应急管理的最佳时机。若将组织征用权集中于一个或者几个部门，才能实现应急治理的一致性。美国是奉行联邦制的，但是也在逐渐修改法律促进全国突发事件响应框架执行的一致性。[16]

但是在本次大理市征用口罩的事件中，大理市卫健局发出了征用通知书，按照以上分析，卫健局并没有法律上的依据进行征用，因此，它作为征用主体并不合法。

(二)明确征用的程序

我国对于征用的程序并无明确规定，其他国家和地区的法律文件都对应急征用的相关程序规定得比较详细，我们或许可以将目光转向其他地区的立法以吸取经验。

美国的土地征用顺序上，包含了审核员审查——调研报告——举行听证会——监督员研究补偿价格——价格谈判——协商一致或者向法院申请紧急征用等程序。[17]德国的征用程序，是自下而上的。其中包含征用之目的、土地使用计划编排发起、受理申请到正式启动、调查、多方辩论、第三方参与、作出征收决定，最后是执行征收决定，整个程序是连续且细致完善的。⑦ [18]而在日本，日本的《土地收用法》全面详细地规定了征用主要包含事业认定和机关裁决程序。[19]其中，在事业认定程序，要对征用之公益性进行认定、听取土地相关国家机关和学者、经验者的意见、召开听证会等。事实上，利害关系人在此阶段就可以提出意见，而相关部门需要进行协调。裁决程序，是确认征用后，明确征用范围、补偿的标准、履行期限等。

按照事件的发展顺序，征用的程序应该包括：启动、多方审议决定、批准、公示、实施以及使用完毕之后的归还或者补偿等程序。而由于征用之紧急性，一些程序是可以简化甚至删除的。但是，即使可以简化部分程序，启动、决策和实施程序不能省略。

应急征用由于具有应急的特性，因此，我国的应急征用一般是征用主体主动启动征用程序，属于强制征用，而不会像美国一样同时存在强制征用和协商征用两种并行的模式[20]。征用主体在进行征用之申请或者启动时，需考虑是否在突发事件的紧急情况下，比如可以参考国家发布的紧急状态公告或灾害级别公告，本次新冠肺炎疫情等级是由国家卫健委公告公示[21]。以及需要确认征用主体是否适格，防止多个主体共同发号施令，造成执行困难的后果。最后，征用的启动，也需遵守《突发事件应对法》第十一条，征用应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织之正当利益的措施。[22]也就是说，若在紧急情况下，可以有其他代替的措施选择，那么，就要限制征用单位或者个人的财产，也就是行政法上的比例原则。

其次是征用的批准决定程序。我国法律也未规定征用的批准程序，但是地方法规立法时有所具体化。《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十条规定：“突发事件发生后，需要征用应急设备、设施、场地、交通工具和其他物资的，由县级以上征用单位提出申请，报同级政府作出应急征用决定。”《惠州市环境保护局、惠州市财政局关于突发环境事件污染处置应急征用和补偿的实施细则》第六条规定：“市环保部门在突发环境事件发生后，提出征用方案或建议，报请现场指挥部批准后做出应急征用决定。”这两条是对征用之批准的主体规范，批准程序有利于规范征用行为，防止征用主体对征用权的滥用。在大理市征用口罩的事件中，征用通知书有“经大理市人民政府研究决定”的字样，但是征用的主体和对象上依然不适格，还要更好地发挥批准主体的把关职责。

最后是征用的实施推行。按照一般的行政法行为规定，行政行为实施时需要两个以上工作人员、出示证件、出具行为通知书等。征用作为一种行政行为，当然也不例外。紧急征用的特殊之处在于，行为主体可以没有通知书而紧急征用。例如，《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法(试行)》第十九条规定：“因情况紧急，无法事先送达应急征用决定书的，征用实施单位可以实施紧急征用，并在紧急征用后48小时内补办相关手续。”在征用对象使用完毕后，征用主体需要返还或者补偿。但是，很多立法表明需要依申请补偿，惠州市规定了受偿人需要提交申请补偿所需材料，补偿单位还要在当地政府门户网站和主流媒体上公告。云南省甚至规定受偿人一年内无正当理由不申请补偿，则受偿权丧失。⑧但是，征用主体本应当主动补偿⑨，主动明确被征用人的权利[23]325-332，征用主体与受偿人的行政法上的债务关系不应该有时效性。时效性主要调整民法关系，而非公法关系。

(三)确定征用范围

我国对征用范围的规定很笼统，如前所述，基本上应急可能需要的物资，都直接进行概括式规定加上类型列举，但是，却未对不能征用的对象予以明确。我国在《国防动员法》第五十六条列举了免于征用的三类对象，主要有个人或家庭生活必要的、公益性社会福利机构物品以及其他民用资源。⑩但是由于本法的立法目的是为了“维护国家的主权、统一、领土完整和安全”，因此，其适用领域十分有限。而在其他领域，河北省和湖北省禁止擅自征用重要湿地；黑龙江禁止擅自征用、占用森林公园的林地；武汉禁止擅自征用蔬菜基地自留区。但是，这些禁止征用的规定多为环保领域，并未涉及应急的情形。所以，相关法律还需对应急情形下的征用范围以及是否有对象不可以征用更加明确。

而在美国，一般禁止随意征用民众财产，除非是战时快速征用民机民船。法国和日本比较类似，都是由行政机关决定是否征用，司法阶段判定转让或剥夺财产；英国区分了平时、战时的情况，且明确战时国防部可以征用民机民船。

参照日本进行征用之公益性的审核，如今世界上主要有立法者判定和法院判定的不同模式[24]。汲取国外的经验，尝试让立法者或者法院对征用对象是否符合征用之必要性和公益性进行判断，有助于预防超范围征用的现象。但是，为适应紧急情况的情形，公益性的判定一般只能作为被征用人权利救济的方式，而非征用的前置程序，以提高征用效率。

结语

突发事件中的征用，与一般情况下的征用的差异在于情况紧急、程序从简。但是，即使是紧急情况，还是需要遵守行政行为的一般原则，如最基础的合法性原则。而如何在紧急征用的过程中最大限度地保护被征用人的财产权以及正当利益，是行政法在执行中需要不断思考的。本文在现有的法律基础上，不管是分析征用的主体应当是政府及应急管理局(厅)，还是分析程序上要包含启动、批准和实施程序，抑或是期望对征用的对象范围进行禁止性规定，最终是期望形成更加规范的紧急征用制度，让需要征用时可以顺利征用。

注 释：

①案号：(2018)闽01行初176号。

②《中华人民共和国突发事件应对法》第三条。

③见《突发事件应对法》第十二条、《破坏性地震应急条例》第二十条、《港口经营管理规定》第二十二条。

④见《突发事件应对法》第十二条、《戒严法》第十七条、《国家情报法》第十七条、《军事设施保护法》第十三条。

⑤《防震减灾法》第四十八条：地震预报意见发布后，有关省、自治区、直辖市人民政府根据预报的震情可以宣布有关区域进入临震应急期；有关地方人民政府应当按照地震应急预案，组织有关部门做好应急防范和抗震救灾准备工作。

⑥参考：叶必丰《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》，载于《法学研究》,2011年33卷6期，第86-95页。其中，作者文中说明若政府部门作为征用主体，就显然与行政法的权力控制价值以及突发事件应对的集中指挥价值相抵触。

⑦参考德国联邦建筑法修正案(the Act to Amend the Federal Building Code)第85条-92条；并参考：袁治杰《德国法上的土地征收程序及中国镜鉴》，载于《比较法研究》,2020年2期，第174-188页。

⑧分别见《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法(试行)》第二十三条、《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十七条、十八条。

⑨在立法中，没有法律和行政法规规定补偿的程序需要被征用人申请才能进行。按照行政法上的高效便民原则，应当由征用主体主动补偿更合理。并参考：唐勇、吴侃《应急征用的法律规制——以“大理扣押征用口罩事件”为切入点》，载于《民族论坛》。作者也表明应当由行政机关主动补偿，但未说明理由。

⑩见《国防动员法》第五十六条 下列民用资源免予征用：(一)个人和家庭生活必需的物品和居住场所；(二)托儿所、幼儿园和孤儿院、养老院、残疾人康复机构、救助站等社会福利机构保障儿童、老人、残疾人和救助对象生活必需的物品和居住场所；(三)法律、行政法规规定免予征用的其他民用资源。