闻英 李梦娇

摘要：“三社联动”是基层社会治理的创新模式，建立社区（党群）服务中心是政府践行“三社联动”的有力举措，“三社联动”在理论层面的重要意义毋庸置疑，在实践层面也取得了一定成效，但在有效互动衔接方面仍然存在不少制约“三社联动”的难题。本文通过对河南省郑州市金水区社区（党群）服务中心的调查发现，“三社联动”在实践层面存在以下问题：“三社”角色定位模糊，社区居委会在联动中权力异化，社区社会组织在联动中能力欠缺，难以激发社区居民的参与意愿，服务联动的表象化等。针对以上问题，笔者提出厘清职责定位、促进松绑放权、开展组织培力、创新服务模式、发挥阵地作用等探索路径。

关键词：“三社联动”;实践成效;“联动”困境

一、“三社联动”概述

“三社联动”强调充分发挥社区的基础平台作用、社会组织的服务载体作用、社会工作的专业支撑作用，重在完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。“三社联动”的基础是政社分开，明确政府、社会界限和功能，在此基础上，整合社区分散的社会力量、资源、方式，形成发展合力，达到社区多元共治。2013年起，民政部将“三社联动”作为基层社会治理创新的重点工作在城市社区推进。2015年10月，民政部召开“全国社区社会工作暨‘三社联动推进会”，会议明确要求各地加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”，以深化社会组织管理制度改革、促进基层社会治理创新。

河南省郑州市金水区是国家民政部设立的首批社会工作人才队伍建设试点区，于2011年底在省内率先启动政府购买社会工作服务，至今，金水区社会工作已有7年多的发展。目前，金水区共有街道级社工机构9家、民间社工机构23家、社区服务中心社工项目22个、各类社区社会组织400余个，孵化区级社会组织联合会、社工协会、社区志愿者协会等行业协会9家，建立了一支由岗位社工、项目社工、从业社工和社区持证社工组成的近600人的社工人才队伍，在社区服务、婚姻家庭、助老、助残、困境青少年等领域积累了丰富的经验。金水区自2013年底实施首批社区服务中心（后为社区（党群）服务中心）购买工作，以社区（党群）服务中心作为社区为民服务的阵地、社区社会组织的载体、社工展现专业能力的舞台，社区（党群）服务中心的推行是政府践行“三社联动”的有力举措。

组织行为学中个体差异假设认为，人与人之间在能力、性格、需要、动机、价值观、工作态度、信念等方面存在显著差异，个体在组织做什么、怎样做等行为会影响整个组织的绩效。共同利益假设提出，组织是在其成员共同利益的基础上形成的。人们把组织看作实现自己目标的手段，组织也需要由人来实现自己的目标，如果缺少这一共同性，组织就很难存在。“三社”之所以能够联动，一方面是因为存在共同的利益——达成社区治理成果，另一方面是因为三者各有优势和独特性，结合在一起可以形成巨大合力。基于两大假设不难推断，如果将“三社”的三方都视作一个独立个体，将“三社”联系起来看作一个组织整体，那么对“三社联动”机制的探索即是在组织共性中探寻个体“特殊性”的规律，有助于更好地运用机制规律，合理运用三方资源，提高“三社联动”的效果。这也是目前实务界和理论界对“三社联动”机制孜孜不倦进行探索的原因。

关于“三社联动”具体实践策略的分析，不同学者有不同的观点。吕青对“三社联动”的实践路径进行分析时指出，“联动”要释放社区管理的空间给社会，培育发展社会组织，建设社会工作人才队伍，经由“三社联动”从社区管理走向社区治理。李精华和赵珊珊提出具体推动策略通过政府体制创新加快“三社”的培育和发展，依托社区建设“社会工作综合服务中心”平台，提升专业力量服务水平，吸纳社会力量积极参与基层治理。曹海军提出推进“三社联动”建设有必要从宏观（街道）和微观（社区）两个层面共同发力，实现社区层面“三社联动”与政府宏观架构有效衔接，通过综合运用街道和社区双层面的协调机制、协作机制和合作機制，共同推进社区治理水平的提升和社区服务功能的强化。田舒提出通过提高政府相关政策的完善程度，扩大社区自治组织的功能行使空间，促进社会组织发育，增强承接服务能力，扩大社会工作队伍规模，提高其专业水平，推进“三社联动”模式的实施，破解社区治理困境。

上述学者的研究更多是基于治理结构与运行机制宏观层面的探索，本文更多是以6年来在金水区运作及督导社区（党群）服务中心的经验为基础，采用文献分析法、行动研究法，综合多个社区（党群）服务中心在“三社联动”中遇到的困境，从增强实践性的微观角度人手，以期探索“三社”真正实现有效“联动”的途径。

二、“三社联动”实践成效

“三社联动”作为创新基层社区治理体制，促进政社分离和基层社会组织发展，提高公共服务专业化水平的新手段，其在理论层面的重要意义毋庸置疑，那么在实践层面到底是否真正发挥了预期作用呢？下文就以金水区的社区（党群）服务中心为例，简单探讨一下取得的成效。

（一）居民的“获得感”增强

社区（党群）服务中心集“党群、政务、社区、文体”服务于一体，通过整合“社工+义工+社区”等多方力量，组建舞蹈队、合唱队、太极队、手工班、“银龄巡逻队”等社区社会组织，开展“邻里百家宴”、社区邻里节、国庆节联欢会、邻里下午茶等活动，帮助社区居民增强归属感，重拾邻里亲情;开展“淑霞靓汤”志愿行动、“社区厨房”老人关爱服务、幸福“家”年华妇女家庭服务、青春的模YOUNG青少年服务等，为老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体开展不同形式、不同内容的关爱活动。通过开放活动场馆、提供专业服务和各类资源，满足居民的个性化需求，增强了居民的获得感和幸福感。

（二）服务更加专业化和精细化

“三社联动”三方各有“一技之长”，社区拥有大量的正式资源，社区社会组织拥有人力和才艺，社工具备专业优势，以居民需求为基础、服务中心为载体、项目化运营为手段、社区多元治理为导向，通过挖掘一批骨干领袖、培养一批社区社会组织、建立一支志愿队伍、开展一系列专业服务等途径，使服务更加细化、精准化、亲民化。

目前，金水区各社区（党群）服务中心每年都会培育和发展3-5支社区社会组织，针对每个社区的实际情况树立“一社一品”，并对服务对象进行分层细化和精准定位。如针对单位型小区重点培育的“友邻艺社”社区自治组织和“双工伴行”社区志愿服务，针对随迁老人开展“关爱漂爸漂妈”活动，针对党员服务开展“红色先锋，益起前行”社工党建服务，针对妇女家庭开展“二胎计划”。

（三）场馆使用率大幅度提高

社工承担运营中心场馆以及开展专业服务的双重工作。首先，以场所取胜。社工入驻中心后会对各功能室进行打造、布置，使中心成为适宜居民活动的温馨场所，增强了对居民的吸引力。其次，以时间取胜。社工通过轮班制，基本保证中心周一到周日全天候开放，保证居民随时随地能享用中心各项便利设备。最后，以服务取胜。通过培育和管理社区社会组织，以及开展涉及各类群体的常规性、持续性服务，使中心成为居民活动和交流的聚集地。

（四）党组织服务从“粗放型”向“个性化”转变

在整合服务资源上，党群服务中心集聚了部门机关、城市社区、企事业单位、学校、“两新组织”和社会热心人士等各类资源，社会组织及社会力量被纳入基层党建整体化大格局，突破了传统党建工作的思路和方法，使志愿服务展现出了前所未有的生机活力。党群服务中心根据群众的需求，充分运用和发挥社工服务的专业优势，通过服务对象差别化、需求细分专业化、组织生活个性化，使各项便民服务内容真正落地。

综上所述，社工人驻社区（党群）服务中心，以问题和需求为导向，整合各类资源，为居民提供便利、高效、优质的服务，使各功能室能够合理化、规范化、专业化运作，提升各活动室的使用率，扩大了党建格局，满足了居民的各项需求，使党群服务中心成为真正的“居民之家”。

三、“三社联动”面临的困境

“三社联动”概念虽然被广泛提起，也取得了一定成效，但是“三社”在有效互动衔接方面仍然存在不少制约其“联动”的困境。

（一）“三社”角色定位模糊

目前，对于社区（党群）服务中心来说，“三社联动”在概念层面是一个大的框架，三方角色谁来定位、如何定位，各角色之间具体要如何配合都是社区（党群）服务中心需要思考的问题。在这方面，目前理论界与实务界都缺乏统一意见，也就无法指导实际操作。叶南客、陈金城认为“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。王思斌认为：“‘三社联动是指社区居委会、社会组织和社会工作者在社区服务、社区建设、社区治理方面联合行动、互相促进，实践各自职能和获得共同发展的过程。”顾东辉认为，“三社联动”至少可以有“主体联动”和“实务联动”两种解读：从主体要素看，“三社联动”是居委会等传统机构、社会工作机构和社區内外非营利组织;从实务要素看，三社联动应该表述为社区议题、社会组织和社工方法的联动，社区议题是工作对象，社会组织是实务主体，社会工作是专业方法。徐永祥和曹国慧从“三社联动”的历史实践角度进行分析，对“三社联动”的主体进行界定，对联动的关系进行梳理，提出“三社联动”是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕居民开展的社区治理活动。

具体到实践中的“三社联动”也是不同的地区各有领悟、各自定位，金水区对“三社联动”的探索既依托社区（党群）服务中心，也专设过“三社联动”项目，无论是在社区层面的实践还是在全区层面的统筹探索，目前对“三社联动”在机制、制度规范方面还没有统一的解读和规定，尚处于摸索和探寻状态。

实践者根据自身理解给“三社”定位，如社区——资源配置平台，社工会将社区定义为社区居委会，通过网格化管理与服务，发挥公共服务平台的作用，推动、支持及指导专业服务项目实施;社区社会组织——组织载体，反映社区诉求，社工服务的人力资源支持者，以社区参与为依托，带动社区治理。不过，这些都是社工自己一厢情愿或理想的定位，其他两个主体能否达成共识并准确理解，又能否真的发挥自己的角色作用，不得而知。除部分对社会工作有深度了解的街道或社区，尤其在一些对社工知之甚少的社区，对社工工作不支持亦不反对，这种社工单向角色定位下的“三社联动”无疑是社工扛着联动的大旗唱独角戏。

（二）社区居委会在联动中权力异化

任文启提出要做到多元，首先要清楚各方主体各自所掌握的社会资本，当其社会资本足以使其在社区公众事务上等协商时，多元共治才可能存在。社工作为多元治理主体之一，目前要面对主管部门、用人单位、社工机构三个层面的领导，对于社区（党群）服务中心项目来说，社区居委会就是社工的领导之一，而且是接触最为频繁的领导，关系好坏不仅直接影响项目评估结果，长远来看还影响社工机构的生存和发展。

在这种资本不足的情况下，社工在与社区的联动中是处于“弱势”地位的，所呈现出的并非“双向互动关系”，更可能是一种权力异化关系（“滥用”社工又怕社工“抢功”），主要表现在如下几方面。

1.宣传方面。社工举办的活动会成为社区及街道各科室“争夺”的对象，具体表现在活动条幅落款以及通讯稿的独家署名权上，这种情况下社工易沦为双方或几方之间的“牺牲对象”。

2.服务成果方面。某些社区会明里暗里有一些规范要求，如通讯稿中隐去社工字眼、拍照避免出现社工身影、不允许社工在开展活动时穿机构工装等，这些要求会导致社工忙忙碌碌，却连原本可以完成的指标都实现不了。

3.行政化方面。在“三社联动”的过程中，社区占据主导地位，属于自己职责范围内的行政性工作也会指派给社工，如中心打造设计工作全权交给社工、行政值班、科室业务范围内的服务对象排查等要求社工来做，过度消耗社工。

4.服务对象方面。不允许社工直接联系服务对象（尤其是社区已经掌握的对象资源），不共享资源，只能在协助社区工作人员开展活动时间接触，使得社工的独立性和专业性都无法得到凸显。

（三）社区社会组织在联动中能力欠缺

目前，社会组织尚处于发展的初级阶段，吸取资源能力弱，自身发展不足，故在“三社联动”中能提供的公共服务有限。

无论是引导所在地社区社会组织参与公益创投还是带领自组织的发展，使社区社会组织成为一支独立力量参与社区治理的理念和做法都是相当好的。但是，在实际推进过程中，由于目前建立的社区社会组织中多是年龄较大的老年人担任负责人，在材料整理、文书撰写、微信推送等方面都存在困难。较为普遍的做法是社区社会组织负责人承担教学任务，社工或社区年轻的工作人员负责文书整理工作;或者说前者只负责具体的活动举办，活动前期的宣传以及后期的经验总结等事宜还是由后者负责。久而久之，社区社会组织负责人就会形成依赖，这样，一方面给社工或社区增加了工作负担，另一方面社区社会组织也不能很好地凸显独立性，在“三社联动”时就无法很好地发挥应有的作用。

（四）难以激发社区居民的参与意愿

社区治理的对象和主力军是生活在社区中的居民，即使社工抱着联动的心，揣着联动的热情，但社区居民参与不足、联动不起来仍是“三社联动”面临的一个突出问题，具体表现在以下几方面。

一是居民参与的主体意识不强，以执行性参与活动为主。比如：以节庆为主题的包粽子、做月饼活动，多是社工安排好所有的工作，居民只是随性地来参加一场活动，而活动策划、活动筹备、活动场地打扫，社区居民都很少参与，无法激发其自我管理、自我服务的意识。

二是居民参与的内容和类型单一，多是乐于参与对身心有益的文体性活动，而对回报他人和社会的慈善公益性、居民自治性或志愿性活动的参与积极性不高，表现为热衷于成立文体类的社区社会组织，对成立志愿服务类、社区居民议事自治组织的热情和积极性不高。

三是参与主体类型比例失调，主要参与者是少数社区积极分子、退休的老年人和年龄尚小的儿童青少年，表现在目前社工服务中老年类社区社会组织活跃、四点半课堂和寒令营、夏令营活动火爆，而在社区建设中能发挥实质性作用的中青年群体，因忙于工作或其他原因无暇参与。

（五）服务联动表象化

徐富海在综合各地经验后指出，“三社联动”在实践中把“联动”简单理解成“联合行动”，认为社会组织、社会工作是“配合”的角色。“三社”看似有“联”，但实际未“动”，并没有发挥1+1>2的效果。由于上文提到的“三社”在实际操作层面定位不清、地位及掌握的资源不均等、社区社会组织联动能力有限、居民联动的参与度不高等种种问题，“三社”在服务联动上层次浅且碎片化，突出表现为三方只是在举办活动时临时凑在一起，平时缺乏对社区发展共同规划的沟通联系，导致社区认为社工就是举办活动的，对平时开展的个案、小组以及对社区的全盘考虑等都知之甚少，进而对社工专业性评价很低。“三社联动”作为一种行动机制，最终是要服务于社区治理和社区建设的，这是一项有长远规划的系统工程，需要多方共同协作以及社区居民主动参与才可能成功。

四、“三社联动”在实践层面的路径

“三社联动”机制的提出时间尚短，各地也都处于探索阶段，要充分发挥“三社联动”在社区工作中的作用，需建立“政府扶持、社区主导、社会组织承接、社工引领、志愿者参与”的社区服务新方式，促进社区、社会组织和专业社工三者之间有效合作。本文仅从微观实务角度提出几点措施。

（一）建立行政机制，厘清职责定位

我国的社区居委会在实际运作时，更多是作为基层政权的派出机构的角色，社区工作人员虽未形成主动参与社区建设的意识，但对行政指令的执行度颇高。面对靠社区自觉自发地与社工联动困难的状况，可通过建立制度化行政机制来推动双方联动。可定期召开购买方、用人单位、社工机构三方沟通会，一方面通过购买方向用人单位澄清社工概念，厘清三方职责，形成可参照执行的制度机制，使社区居委会知晓如何发挥社区平台作用，从哪些方面促成联动;另一方面组织开展用人单位经验交流，社区居委会分享实际工作中与社工有效联动的优秀做法，带动其他社区居委会由被动到主动转变。

（二）制定权力标准，促进松绑放权

要以“三社联动”实现多元共治，首先要清楚多元主体各自所掌握的资本情况，只有社会资本足以使各主体在处理社区公众事务时能够平等协商，多元共治才可能存在，才能实现真正有效的联动。

在目前的情况下，我国社区居委会相比社工和社区社会组织掌握着更为丰富的资源，要实现社区居委会松绑放权，可考虑通过自上而下的行政性手段，如同购买方给社工项目规定的指标一样，制定社区居委会在联动中的权力清单，明确规定社区居委会在哪些方面需要放权给社工，逐步明确社区居委会权力范围，以此减轻对社工在专业性和独立性方面的限制。

（三）开展组织培力，提升社区建设能力

一是增强社区社会组织骨干成员的自身能力。针对社区骨干成员，开展参与式社区治理能力、团队管理技巧、楼组文化氛围营造等课程培训，提升社区骨干的服务技能和综合素质，更好地统领各社会组织的发展，促使社会组织自我建设以及与社区服务的完美融合。

二是解决好社区社会组织骨干的高龄化问题。一方面吸纳青年志愿者到社区社会组织中承担部分老年负责人無法做的工作;另一方面增加相对低龄但高学识的老年骨干的比例，培育其在文书撰写、新媒体运用等方面的技能，激发组织内部的驱动力和潜力，形成团队互补型老年骨干队伍。

三是以社会组织“绑定”项目促其发展。以“中心培育组织，组织服务中心”为运作模式，搭建社会组织孵化平台，提供孵化所需的场地、物资、技术支持。中心舞蹈室、书法室、多功能室均兼孵化场所，一应设备齐全，随时准备着为有意向的社区社会组织敞开大门;以“管理、组织、服务、宣传、资源链接”为重点，招募义工团体、未注册的闲散社团等“草根”组织，在场地、技术、组织管理、组织专业性等方面为其提供支持，着重培育具有典型示范效应的社会组织。然后，引导社会组织发掘社区需求，募集社会资源，强化其在提供社区服务中的核心作用。同时，引入项目机制，将社会组织的发展纳入项目运作，实行项目与社区社会组织一对一“绑定”，每个项目的资源与“绑定”的社会组织共享，二者相互促进，共同发展。

四是最大程度发挥志愿者的作用。“三社一体”+“双工联动”的社会工作服务机制，是一种有效降低政府投入，充分利用社会资源，最终实现社会与服务对象利益最大化的最佳途径。因此，在探索“三社联动”机制的过程中，发挥社工对义工的引领作用，将义工纳入“三社联动”的社区参与平台，采取服务方——“社工+义工”、运作模式——“中心+项目”、活动形式——“动态+常态”三者相结合的方式推行中心服务管理，实现志愿服务常态化、系统化发展。

（四）创新服务模式，调动主体参与积极性

第一，在增强居民主体意识方面，从最基本的认识社区、培养社区感情入手，如以绘制社区地图、开展百家宴、组织社区文化剧场、编制社区志、组织社区历史文化展等大家喜闻乐见的形式，挖掘社区内部力量。为增强社区社会组织的影响力，提升社会组织为社区服务的能力，社区社会组织可借助元宵节、中秋节等节日庆典开展“才艺大比拼”活动，为社会组织和社区居民搭建自我展示、文化交流的平台。同时，通过这些活动促进社区骨干领袖及居民能力素养的提升，吸纳更多居民加入社会组织、参与社区事务，健全居民互助自助网络。

第二，在调整参与主体机构方面，青年是社区治理的潜力军，根据青年人的特点可运用“互联网+社区”模式，以互联网平台为依托，发布和讨论社区大小事，引导线上线下互动，激发青年的参与意愿，增强其社区归属感，促进其积极参与社区治理。此外，要注重调动青年党员的积极性。社工在党组织的领导下，可运用专业的方法和技巧，策划“为党员服务”和“由党员服务”两大党建子项目，着力在党员志愿者服务和创先争优行动中发挥参谋、助手和联络员的作用。在为党员做好服务的同时，引领党员由服务使用者转变为服务提供者。通过“党员社工+党员义工”的服务模式，充分发挥党员志愿者队伍和专业社工队伍的作用，共同推动服务的高质量、高效能化。

第三，在改善活动性质方面，可以培育社区社会组织的公益性为起点，逐渐从注重队伍建设转变为侧重厘清架构、组织培力，从康乐性社团组织人手，增强活动的公益性。在公益服务理念、社会组织发展路径等方面，通过邀请专家学者授课、开展电化教育等途径，进行全方位培训，组建公益性团队，吸纳居民参与，促使社会组织自我建设以及与社区服务的完美融合。

第四，在资源与居民需求匹配度方面。社区是居民需求的集中区，不过社区自身也蕴藏着丰富的资源。社区资源不仅包括基础设施、活动场所、医疗机构等硬件资源，还包括现有的社会组织、志愿者队伍等“软实力”资源。对于散落在社区内的资源，社工应将其分门别类，并建立资源库。同时，社工通过社区走访调研，把握社区居民需求，并将其归入需求库，与资源库里的社区资源进行匹配，从而使“社区供应一居民需求”链条实现无缝对接，更大程度上提升居民参与积极性。

第五，在特色项目开发方面，明确社工在“三社联动”中的角色定位，注重提高社工自身能力，包括交流沟通、组织协调、调查研究、分析解决问题、资源整合与运用等能力。要根据服务群体的实际需求开发特色项目，如针对老旧小区的“源于供销聚于社”——社区营造项目、“二胎计划”——妇女家庭社会工作项目、“社区Ⅵ厨房”——老年互助支持项目，以特色项目打动民心。

（五）双管齐下，以有效“联”促成功“动”

社区通过政府购买项目引入社会工作者，从专业角度为社区居民提供高质量、个性化的服务;社会工作者通过对社区社会组织进行赋权培育，拓宽居民参与社区治理的渠道，增强居民对社区的认同感和归属感;社会组织在社工的引导下开展多样化服务，减少社区中的矛盾冲突，促進社区居民的社会融合;社区、社会组织、社会工作者与社区居民之间有效互动，将行政性事务、专业性服务、便民性工作纳入共生共荣的良性生态圈。

厘清三方各自职责定位、促成居委会适度放权、提升社区社会组织参与社区建设的能力、调动居民参与积极性，并形成长效机制，这是促进“三社联动”发挥作用的“软性条件”。社区（党群）服务中心集“党群、政务、社区、文体”服务于一体，是践行“三社联动”的“硬件设备”，应做好阵地建设，发挥阵地优势，将其打造成三方实施联合行动的聚散地和传播站。软硬两手抓，方能以有效“联”促成功“动”，这才是建构多元共治主体的有效路径。