吴少怀，甘少杰

(渤海大学教育科学学院，辽宁锦州，121013)

1978年以来，我国学前教育事业获得了长足进步与发展，而学前教育政策是实现学前教育长足发展、贯彻落实学前教育基本方针的重要保障。[1-2]政府通过制定、发布教育相关政策来规范教育的行为、理念和规则。教育政策的特征主要是统一性、实效性、目标性和强制性。本文选取1979年1月至2019年1月的学前教育政策文本，通过分析这些学前教育政策文本了解我国学前教育政策的演变历程，以期为今后相关政策的合理化制定提供参考。

一、学前教育政策文本来源及研究设计

(一)学前教育政策文本的选取

学前教育政策文本主要是指全国省(自治区、直辖市)、市各级政府及教育主管部门所颁布的关于学前教育方面的方针、法律、决定、纲要、条例、计划、意见等。本研究选取1979年1月至2019年1月国家层面的学前教育政策文本作为分析对象，共计70份，具体年份对应的选取数量如图1所示。

图1 1979—2019年学前教育政策文本数量

(二)学前教育政策文本分析

1.高频词云图分析

为了更好地对学前教育政策文本进行深入研究，笔者将70份学前教育政策文本导入Nvivo12Plus软件，制作“词云图”，进行词频分析，见图2。由图可知，高频词有“教育”“幼儿园”“幼儿”“学前教育”“儿童”“安全”等。将高频词置于原文本的语义环境中可以看出文本所体现的学前教育内容和目标，反映了不同时期相关部门对学前教育的态度以及政策倾向。

图2 1979年1月至2019年1月学前教育政策文本词云图

2.维度分析

根据学前教育政策文本内容中词语出现的频次，笔者使用Nvivo12Plus软件对学前教育政策文本进行编码研究。编码结果显示，学前教育政策所涵盖的内容可划分为五个维度，即政策理念、政策目标、政策内容、政策保障、政策措施，具体见表1。

表1 学前教育政策文本的编码分析

二、学前教育政策的变迁(1979—2019年)

(一)学前教育政策认知阶段(1979—1982年)

通过对学前教育政策文本的梳理可知，党的十一届三中全会后，相关部门开始对学前教育政策进行早期探索。《全国托幼工作会议纪要》(1979)的颁布开启了我国学前教育发展的新局面。随后卫生部颁布《三岁前小儿教养大纲(草案)》(1981)，提出要“发展小儿的基本动作，提高婴幼儿的健康水平”等内容，开启了政府管理学前教育的序幕。该阶段的政策文本内容主要包括以下三个方面：其一，初步探索学前教育发展方向，在宏观层面对学前教育进行调控；其二，明确提出幼儿园要实施素质教育，颁发了学前教育的初步发展纲要；其三，针对城市幼儿的发展现状，教育部门出台了《城市幼儿园工作条例(试行草案)》。

(二)学前教育政策的构建阶段(1983—1988年)

《关于发展农村幼儿教育的几点意见》(1983)提出，“幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分”，该文件明确指出了学前教育在我国教育事业中的地位和作用。该文件在一定程度上肯定了农村学前教育当前发展的成果，同时也指出其存在的不足，如硬件基础设施较差、师资专业水平欠缺、教学活动不符合幼儿身心发展特点等。随后，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》(1987)明确提出，要建立视导和评估制度以及幼儿教师考核制度等，如幼儿园工作要权责分明、合理分工。该时期学前教育政策的特点主要表现在以下两个方面：第一，由于受经济、师资、幼儿园环境条件等现实因素的影响，学前教育发展举步维艰。为解决这一困境，政府在《关于进一步办好幼儿学前班的意见》中，给予了各地教育机构指导性意见。第二，对幼儿园的基本组成要素进行规划，如《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》(1987)对幼儿园的住宿进行了明确规定，此后的文件涉及班级规模、师幼比例以及教职工配比等方面的规定。以此为契机，我国学前教育开始构建发展框架，逐步迈向正轨。

(三)学前教育政策的发展阶段(1989—2009年)

在改革开放的引领下，我国学前教育事业在曲折前进的过程中获得了新的发展。1979年教育委员会发布《幼儿园工作规程(试行)》，随后经过6年的检验，正式颁布《幼儿园工作规程》并实施，旨在科学管理幼儿园内部工作，提升幼儿园的教学质量。1992年正式施行的《幼儿园管理条例》具有现实和历史意义，这是自新中国成立以来第一个由国务院颁布的学前教育政策法规。1997年颁布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中进一步指出了我国学前教育发展的方向。但由于政策没有完全落实到位，各地幼儿园出现了一些“关、停、并、转、卖”的现象，学前教育发展一度陷入低潮。面对这一现状，我国相关部门在2003年紧急颁布了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，重新为我国学前教育制定了目标和方向，保障了学前教育事业的有序发展。

从上述分析中可以看出，该时期我国学前教育政策具有以下四个特点：第一，重视学前教育政策法制化建设，主要标志性政策文件有《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》；第二，学前教育法制化进程缓慢，存在的问题比较突出，如管理不到位；第三，入园难以及入园贵现象开始出现；第四，其他教育政策法规的完善，在一定程度上推动了学前教育的发展，如未成年人保护法(1991)、教师法(1993)、母婴保健法(1994)、教育法(1995)、民办教育促进法(2002)、中国儿童发展规划纲要(2001)等，这些教育政策法规的相继落地，为我国学前教育事业营造了一个良好的外部环境。

(四)学前教育政策的完善阶段(2010—2019年)

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》将学前教育作为专题列出。随后出台了《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》(2010)，此后多部门联合出台《幼儿园收费管理暂行办法》(2011)、《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》(2018)和《幼儿园标准设计样图》(2019)等政策。通过对以上政策文本的梳理，这一阶段我国学前教育政策具有以下三个特点：其一，政策出台频繁，2010—2019年十年间颁布文件36个，占笔者选取文件总数的一半；其二，政策涵盖范围广，涉及教学、师资、幼儿、经费投入等；其三，外部法制环境完善，进一步保障了学前教育的发展，如《校车安全管理条例》(2012)、《民办教育促进法》(2016)及一系列政策的颁布与实施，为我国学前教育的发展提供了制度性的保障和政策支持。

三、学前教育政策的成就回顾(1979—2019年)

(一)学前教育政策框架基本成型

目前，我国学前教育政策已初步完善，形成了从中央到地方、从教育部到地方教育主管部门的多梯度的学前教育政策体系。《幼儿园管理条例》(1989)作为学前教育的政策法规，对学前教育的发展起到了规范和引导作用。《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(2010)作为新时期我国学前教育发展的最高指导性纲领文件，在具体运行过程中可与地方实际情况相结合。例如，贵州省在规划本省学前教育前景时，将代表本省学前教育法规的《贵州省学前教育条例》文件与中央颁布的指导意见结合起来，作为指导本省学前教育发展的重要依据，在实施过程中仍坚持“国家责任”理念。[3]

(二)政府主导学前教育事业发展

《国家中长期学前教育发展纲要(2010—2020年)》明确指出政府在学前教育发展进程中应履行的责任，同时提出建构符合时代需求的学前教育体制。2013年，为解决“入园难”的问题，国务院要求各级政府执行“学前教育三年行动计划”。在一系列政策的指导下，经过四年努力，学前教育毛入园率从2009年的59.6%提升至2017年的79.6%，学前教育事业发展迅猛。

国家还大力提倡发展公办幼儿园和农村学前教育，但学前教育的教育性和公益性两个基本特性仍难以获得保障，这也是制约学前教育发展的重要原因。[4]因此，为缓解这一矛盾，政府在主导学前教育事业方面加大了教育经费的投入与科学管理。有关数据显示，自2010年以来，在资金方面，政府对学前教育的投入已经成为其发展的重要保障。

(三)多方合力办园，普惠性突出

1978—1990年间，我国幼儿园主要有教育部门主办的幼儿园、街道公立幼儿园和私立幼儿园。1990—2009年间，私立幼儿园越来越多，“入园难”“入园贵”现象出现。为解决这一问题，政府提出“普惠性学前教育”这一概念，旨在普及学前教育。普惠性学前教育提倡公办性质幼儿园与普惠性私立幼儿园合作办园。[5]2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提倡“大力发展公办幼儿园，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”。经过调整后，我国学前教育事业公益普惠性效果日益凸显。

新时代，我国学前教育政策的发展需要进一步解答学前教育政策的前瞻性问题、学前教育立法问题、普惠性幼儿园的发展问题。因此，学前教育政策的展望需要解决如何推动学前教育立法、加强学前教育政策研究的问题，增强学前教育政策的预见性和前瞻性，促进学前教育资源合理配置。