付卫东,沙苏慧

(华中师范大学 信息化与基础教育均衡发展协同创新中心，湖北 武汉 430079)

百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。2018年9月10日全国教育大会上，习近平同志强调，教育投入更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教。公办幼儿教师是整个幼儿教育教师队伍的重要组成部分，为了全方位了解这部分教师群体工资待遇的现状，2019年我们对湖北、湖南、山东、四川、广西和广东等6个省16个县160余所公办幼儿园的教师进行了问卷调查和结构性访谈①，调查发现，党的十八大以来，公办幼儿教师的工资待遇明显增长，教师社会保障制度逐步完善，公办幼儿教师得到了真正的实惠，但也存在一些较为突出的问题，这些问题如果不解决，会影响我国幼儿教育教师队伍建设。

一、公办幼儿教师工资待遇不平衡不充分的现状

(一)公办幼儿教师工资待遇低

1.公办幼儿教师工资待遇低于社会平均水平。教师首先作为一个社会人，其工作的目的中必然会包括要满足自身的物质生活需要。工资是保障公办幼儿教师基本生活的重要来源。《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见(1997)》指出：“各级政府和主办单位要妥善解决幼儿教师的工资、教师职务评定、医疗和住房等问题。特别对农村幼儿教师要给予更多的关心和帮助，其报酬可参照当地小学教师工资水平或不低于当地人均收入的水平而定，并有所增长，工资必须及时兑现。”但目前公办幼儿教师的工资待遇却远远达不到当地的人均收入水平。

在调查的六省(区)中，2018年，山东公办幼儿教师年平均工资为26236元，在六省区中排名最低，广西壮族自治区为32336元，湖北为32292元，湖南为33915元，四川为48028元，广东公办幼儿教师年均工资则达到66056元，在六省(区)中位列第一。虽然广东的年平均工资最高，但标准差也最大。根据六省区统计局的数据，2018年度广西城镇非私营单位年平均工资为70606元，湖北为82461元，湖南为70221元，四川为77686元，广东为88636元。六省(区)公办幼儿教师2018年均工资均远远低于各省(区)的城镇非私营单位的年平均工资水平。

为进一步了解六省(区)公办幼儿教师行业的实际工资水平，我们调查了幼儿教师对于他们的月工资在当地所处水平的看法，有32.20%的公办幼儿教师认为其工资水平处于“下等”，32.32%的公办幼儿教师认为处于“中下等”，32.77%的教师认为其工资水平处于当地中等水平，仅有2.71%的公办幼儿教师认为其工资水平在当地是“中上等”的。

2.公办幼儿教师工资待遇低于其他相关行业。原联合国教科文组织国际教育计划研究所所长菲利普·库姆斯指出，允许教师工资落后于其他人员的工资是自取失败，因为这样做的结果是丢失很多最好的教师，然后补充的是才能较差者[1]。联合国教科文组织在《关于教师地位建议书》中建议：“教师的工资与与其他要求相似或相同资格的职业的工资比较起来，应更优。”[2]我国一直将提高教师工资作为重点任务。《中华人民共和国教师法》明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”按照2006年印发的《高等学校、中小学、中等职业学校贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>三个实施意见》文件规定：“公办幼儿园在编教师，享受与中小学在编教师同等工资待遇。”由此可知，幼儿教师作为中小学教师的一部分，应统一执行国家规定的中小学教师待遇政策，且其平均工资水平应不低于当地公务员。

为全面了解公办幼儿教师工资的实际水平，分别以“他园幼儿教师”“小学教师”“当地同级别公务员”作为参考对象，调查结果显示，和其他园幼儿教师相比，42.72%的公办幼儿教师认为其工资要低于其他园幼儿教师，有17.76%的公办幼儿教师认为他们的工资要高于其他园教师。和小学教师相比，70.59%的公办幼儿教师认为他们的工资要低。对于公办幼儿教师来说，85.68%的教师认为其工资要低于当地同级别的公务员。可见，目前公办幼儿教师工资水平远低于社会平均水平，且与小学教师和当地公务员相比，绝大多数的公办幼儿教师工资都要低一些。较低的工资待遇直接影响着公办幼儿教师生活水平的提高，更让辛苦付出的公办幼儿教师内心感到十分不公平。

3.公办幼儿教师工资待遇满意度低。我国幼儿园办园主体多样，各级各类幼儿园的财政经费来源复杂，使得幼儿教师工资待遇普遍偏低。截至目前，我国还没有详细的关于幼儿园教师绩效工资考核分配实施办法，所以在同等学历、工作年限的情况下，多数幼儿教师拿着比公务员、中小学教师低很多的工资。在六省(区)公办幼儿园的调研中，多数教师向笔者反映目前公办幼儿教师对于工资水平很不满意。尤其对于已婚教师来说，家庭开支很大，“上有老下有小”的现实情况使得幼儿教师生存压力很大。调查结果显示，目前公办园中对工资待遇持“非常不满意”和“比较不满意”的教师占比分别为20.27%和32.96%。仅有9.17%的公办幼儿教师对工资持满意的态度。由此可知，目前公办幼儿教师普遍不满意于目前的工资待遇。

(二)公办幼儿教师工资待遇不平衡

1.城乡公办幼儿教师工资待遇不平衡。2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中规定：“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿教师，按国家规定实行工资倾斜政策。”虽然政府已经出台了很多政策来保障农村基础和艰苦边远地区工作的幼儿教师的工资待遇，也颇有成效，但仍然无法保障乡村公办幼儿教师的工资待遇不低于城镇教师。调查结果显示，乡村公办幼儿教师月平均工资为2410.07元，城镇公办幼儿教师月均工资为3200.06元，城镇公办幼儿教师月均工资是乡村公办幼儿教师的1.33倍。并且，在幼儿教师的学历都属于“大专及以下”学历的前提下，5年以内教龄的乡村公办幼儿教师平均工资仅为城镇公办幼儿教师工资的0.70倍，6-10年教龄的城镇公办幼儿教师工资达到了同教龄的乡村公办幼儿教师的1.11倍。在学历都属于“本科及以上”的学历时，工资倍数差异都控制在1.00±0.20倍以内，乡村教师的工资待遇普遍略高于城镇地区，但在11-20年教龄的公办幼儿教师群体中，乡村公办幼儿教师的月均工资仍低于城镇公办幼儿教师。可见，城乡公办幼儿教师工资待遇不均衡。

2.编内与编外公办幼儿教师工资待遇不均衡。根据管理身份的不同，公办幼儿教师可以分为编内教师和编外教师，其工资拨付来源也有所不同。编内教师的工资一般由国家财政予以保障，而多数地区的编外教师工资由聘用单位即幼儿园予以发放。同在一所幼儿园，在工作量相似的情况下，不同管理身份的公办幼儿教师，他们的工资待遇却是云泥之别。为此，中央在《关于实施第三期学前教育行动计划》中指出：“要根据国家规定和当地实际情况，采取多种方式解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬。”

根据管理身份的不同，对六省(区)的公办幼儿教师的工资差异进行统计分析，结果显示，编制内公办幼儿教师月平均工资为3800.80元，编外公办幼儿教师月均工资为1906.68元，编制内公办幼儿教师月均工资是编外公办幼儿教师的1.99倍。学历都是本科及以上的背景下，具有6-10年以内教龄的公办编内幼儿教师的平均工资是公办编外幼儿教师工资的1.62倍，此种差异在21-30年教龄阶段的编内教师与编外教师之间达到了2.31倍。综上可知，六省公办幼儿教师之间存在显著的身份性同工不同酬现象。

(三)公办幼儿教师工资待遇不充分

1.公办幼儿教师津补贴不到位。公办幼儿教师享受的津补贴类别众多，不同地区、不同幼儿园之间津补贴项目不同，差异巨大。享受通讯补贴的公办幼儿教师占3.34%，住房补贴的占12.90%，交通补贴的占10.15%，物业补贴的占4.58%，奖励性补贴的9.28%，供暖补贴的4.21%，岗位津贴的占20.42%，高温津贴的占6.19%，还有27.48%的教师享受其他补贴。其他补贴中以学历、证书补贴和卫生费居多。如按照学历的不同，给予教师50-100元不等的补贴。按照有无持有普通话证、教师资格证给予教师50-200元不等的补贴。为体现对女性教师的关怀，多数幼儿园为女性教师发放每月15元的卫生费。数据统计表明，仅有22.01%的乡村公办幼儿教师享受乡村教师生活补助，0.94%的乡村教师享受艰苦边远地区津贴。由此可见，目前公办幼儿教师的津补贴存在类目不清晰、不到位的问题。

2.公办幼儿教师社会保障不到位。根据《中华人民共和国社会保险法》：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”公民依法参加社会保险是公民的一项基本权利。但截至目前，公办幼儿教师仍然无法足额、足项的享受社会保险和住房公积金。

图1 公办幼儿教师“五险一金”享受情况

如图1所示，公办幼儿教师无一类保险或住房公积金的享受情况达到百分之百。从享受情况来看，编外教师的“五险一金”享受比例均要远低于城镇、乡村及编内教师。即便是编内公办幼儿教师，部分公办幼儿教师也无法保证全部享受“五险一金”。由此可见，目前公办幼儿教师社会保障存在覆盖不全面的问题。

由于参保项目的不齐，公办幼儿教师不满意的反映度很强烈。从公办幼儿教师对目前所享受的“五险一金”满意度来看，绝大多数教师持“一般”的中立态度。图2也表明，有35.94%的公办幼儿教师对目前的“养老保险”持“满意”的态度，23.01%的教师对“医疗保险”不满意。超过16%的公办幼儿教师对“生育保险”和“住房公积金”持“非常不满意”的态度。教师对于“工伤保险”的满意比例达到29.71%。

图2 公办幼儿教师“五险一金”满意程度

二、公办幼儿教师工资待遇不平衡不充分的影响

(一)公办幼儿教师社会地位下降 尽管学前教育对于个体发展、社会发展具有重要价值，但学前教育毕竟有别于其他以考核为衡量标准的教育，注重培养孩子品行、情感态度的学前教育，其教育产出难以量化衡量，使得幼儿教师的专业性一再受到质疑。加之市场化的影响，幼儿园成为简单的知识技巧训练和游戏的场所。幼儿教师工作的专业性和劳动力价值被低估，教师职业准入标准和制度在现实中难以得到遵守，幼儿教师职业甚至被视为是“看孩子”的工作[3]。较低的入职门槛也决定了新入职的幼儿教师的工资待遇必不会达到令人羡慕的水平。根据经济学理论，在同一条件下，更高的工资待遇必定会促使更多的人员竞争，也能吸引更优秀的人才入职。若公办幼儿教师的工资过低，则竞争上岗的从教者也会过少，必然会影响此行业在社会上的地位。根据联合国教科文组织在《关于改善教师地位的劝告》：“在影响教师地位的诸要素中，尤其要对报酬特别重视。”[4]“谋一个工作、挣一份工资、过一种生活”，工资的高低直接关系到公办幼儿教师的生活水平，更影响着教师社会地位。

我们将社会地位划分为五等，以此研究公办幼儿教师心中的幼儿教师社会地位现状，结果如图3所示。16.95%的公办幼儿教师认为幼儿教师在当地的社会地位处于下等，26.55%的认为处于中下等，中等的占45.65%，中上等的占7.23%，上等的占3.62%。通过Kendall’s tau-b的相关分析，结果显示公办幼儿教师在当地的工资水平与公办幼儿教师的社会地位之间的相关显著，相关系数为r=0.394，p<0.01。即公办幼儿教师的工资水平越低，则其在当地社会地位越低，反之则越高。由此可见，经济地位在一定程度上决定了社会地位，较低的工资待遇将会直接影响到幼儿教师社会地位的提升。

图3 公办幼儿教师社会地位情况

(二)公办幼儿教师从教意愿减弱 从经济学的角度来说，吸引和留住高质量教师的决定性因素是行业的绝对工资水平和相对工资水平[5]。绝对工资即可以满足教师基本生存需要的工资。相对工资即与相近行业比较而言，教师的工资应不低于或高于相近行业，否则教师会因“机会成本”而选择放弃教育转入其他行业。为满足基本生存需要，教师首先会考虑公办幼儿教师的绝对工资水平，即每月工资待遇是否能够满足其生存发展的需要。如果工资待遇低于教师的预期或低于其他相似行业，则会极大地削弱公办幼儿教师的从教意愿。随着我国学前教育的不断普及，我国兴建了众多幼儿园，幼儿教师行业存在极大缺口，多数地方对于优秀的人才从事幼儿教育行业渴求度很高。从供需来看，需求增长，在供给一定的情况下，价格必然会上升。那么市场必须支付更高的工资以寻求更多的供给。但现实情况是，公办幼儿教师工资待遇仍处于较低水平，极大削弱了个体从事幼儿教育的意愿。从教意愿是指主体对专业认知或职业认同显性的、综合的表现形态，是坚定教师职业理想与信念的前提，它是实现主体由普通人向专业者过渡的动力诉求[6]。从教意愿体现着幼儿教师内心对于教师这一行业的认可度，对于教师个体专业发展和学前教育持续发展具有重要意义。公办幼儿教师工资待遇较低，无法满足他们的生存需求，直接削弱了幼儿教师的从教意愿，也必将影响着公办幼儿教师队伍的发展。

(三)公办幼儿教师队伍稳定性下降 公办幼儿教师的绝对工资和相对工资水平较低，必然会影响公办幼儿教师队伍的稳定性。公办幼儿教师队伍的稳定性下降主要体现在显性流失和隐性流失两个方面。显性流失是指教师因个人、社会等因素影响，自愿退出教师行业，而从事与教育无关的职业的一种社会现象。隐性流失是指教师由于种种原因不能全身心投入而耽误教学工作，它不易被察觉，但对教学质量有着严重的影响，这种因教师不称职而导致的教师资源的隐性流失已是一种普遍现象[7]。

公办幼儿教师工资待遇不高，人员流失意向明显。数据显示，目前有2.35%的公办幼儿教师表现出强烈的流失意向，14.09%的教师表示不愿意再担任幼儿教师。在调研过程中不止一位教师和笔者表述了自己想要离职的原因，而几乎每一位有换工作意向的教师都表示工资待遇是他们考虑离职的重要因素之一。

图4 公办幼儿教师留教意愿

其次，较低的工资待遇直接导致了公办幼儿教师工作积极性降低。在市场经济条件下，公办幼儿教师队伍的整体质量主要取决于流入教师劳动力市场的教师素质和“存留”教师的工作投入程度。教师的工资不仅决定了能否吸引到高质量的教师，也决定了在职教师的工作努力度和满意的程度[8]。据统计，六省(区)公办幼儿教师的期望年平均工资为56921.20元，这与公办幼儿教师的实际年均工资相差了两万元左右。根据薪酬相关理论，如果教师的薪酬需求得不到满足，产生的激励作用就会有限[9]。

目前六省(区)约有53.23%的公办幼儿教师对目前的工资水平表示不满意。不满意的情绪在工作中将会极大地打消公办幼儿教师的工作积极性，并影响幼儿教师队伍的稳定性。为此，笔者调查了目前的工资待遇情况对公办幼儿教师产生的影响。如表1所示，有44.42%的公办幼儿教师认为现有的工资待遇将会使得公办幼儿教师自身的工作积极性和对工作的热情下降，有3.76%的公办幼儿教师想调入更好待遇的幼儿园，更有15.60%的教师想放弃幼儿教师行业，选择其他行业。

表1 现有工资待遇对公办幼儿教师产生的影响

(四)影响学前教育均衡发展 学前教育的均衡发展关键在于教师资源的均衡，而工资待遇则是影响幼儿教师合理流动的决定因素之一。2018年11月7日，中共中央国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，意见指出：“依法保障幼儿园教师地位和待遇。各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策，统筹工资收入政策、经费支出渠道，确保教师工资及时足额发放、同工同酬。”目前公办幼儿教师工资待遇因为工作地点的不同而存在显著的差异。如此同工不同酬的现象必然会导致农村优秀的教师流动到城市，扩大城乡差距。

首先，目前六省(区)城乡公办幼儿教师的学历存在一定差距。乡村公办幼儿教师的平均受教育年限为12.55年，低于城镇地区的13.40年。乡村公办幼儿教师大专以下各阶段学历的占比都要高于城镇公办幼儿教师，而拥有大专、本科、研究生学历的乡村公办幼儿教师占比则都要显著低于城镇公办幼儿教师。其次，城乡公办幼儿教师的教龄存在一定差距。乡村公办幼儿教师的平均教龄为8.72年，低于城镇公办幼儿教师的10.53年。虽然城乡公办幼儿教师队伍中都以具有10年以内工作年限的教师为主，但工作超过10年的乡村幼儿教师占比则要明显低于城镇教师占比。可见，目前六省(区)乡村公办幼儿教师高学历占比明显低于城镇，且工作经验都要明显低于城镇公办幼儿教师，由此则可反映出目前乡村地区的公办幼儿教师师资上要略低于城镇地区。

三、公办幼儿教师工资待遇不平衡不充分的原因分析

(一)学前教育经费投入不充足 尽管学前教育经费总投入占全国教育经费总投入的比例在8年中增长了近一倍，但所占比例仍低于8%；我国学前教育经费总投入占GDP的比重8年中持续增长，但增长趋势并不明显；财政性学前教育经费占全国财政性教育经费的比例一直很小，升降都不明显。据此，我们可以得出结论：我国政府对于学前教育的财政投入水平极低[10]。学前教育在我国政府财政结构中一直处于边缘位置。我国学前教育经费投入不仅严重不足，而且还远远低于国际水平。欧盟委员会保育协作组织早在1996年便建议欧洲各国应该至少把GDP的1%投入早期教育和保育事业。在可获得数据的国家中，OECD国家的学前经费支出占GDP比例的平均水平从2009年的0.5%增长到2012年的0.80%，2013年保持在0.80%，但是也有部分国家已经超过了1%的水平[11]。而我国学前教育经费投入占GDP的比例到2017年为止，才刚刚超过0.40%(见表2)。究其原因，主要在于我国多数地区并未将学前教育纳入公共服务体系，学前教育经费主要依靠市场提供，政府财政性投入占比甚少[12]。中央和地方对学期教育重视不够、财政投入不足是导致公办幼儿教师工资待遇低的最主要原因。长期以来，学前教育并不属于非义务教育范畴，政府相互之间推诿责任，致使学前教育不断边缘化。为了节省财力，学前教育在市场经济的影响下不断被市场化。过度市场化的学前教育直接导致学前教育提供者为降低成本，聘用素质参差不齐甚至不合格的幼儿教师，并给予他们较低的工资福利，这严重影响了我国幼儿教师队伍的建设。

表2 2010-2017年我国幼儿教育经费投入的比例统计表②

(二)学前教育经费支出结构不合理 一般而言，教育经费的支出包括人员经费的支出、公用经费的支出和基本建设的支出三个部分。要保证教育系统的有效运转，则需要这三部分的支出配比在合理的范围以内。自2010年至2016年，我国学前教育经费支出占比始终低于60%，到2017年才达到60.35%(见表3)。但不论是中央或是地方，学前教育经费支出中的人员经费支出占比基本都呈逐年增长的趋势。但相较于国际水平来说，我国学前人员经费支出占比远远不足。据统计，OECD国家的中小学人员经费和公用经费的比例稳定在80∶20，非OECD国家中小学教育人员经费与公用经费的比例则为82.9∶17.1，人员经费的比重高于OECD国家[13]。人员经费的占比需在合理的范围之内，若所占比例过低则表明幼儿教师的数量和质量并不能满足当前学前教育的发展需要，过高则表明当前的学前教育物质条件无法满足现有的幼儿教师的教育生产的需要。我国目前学前教育人员经费支出占比过少，幼儿教师队伍的质量难以维系现实幼儿教育的持续发展，这也是导致我国学前教育发展不均衡的重要原因之一。

表3 学前教育经费人员支出占比

其次，在地域上，我国城乡学前教育经费支出存在差异。我国目前并未有专门的教育经费用于学前教育，由于“投入偏好”的影响，各地的地方政府更倾向于集中力量办好城镇学前教育，越是资源紧缺的地区越是如此。目前城乡公办幼儿园之间差距不断拉大，公办幼儿教师工资待遇相差甚远，形成“强者愈强，弱者越弱”的现象，将直接影响公办幼儿教师队伍的稳定性，阻碍学前教育的均衡发展。

(三)财政分担体制待完善 我国目前实行以“以县为主”的财政投入体制，在分税制下，中央财政和地方财政相互独立。地方成为学前教育发展的主要财政来源，很少获得来自中央政府的支持，由此必然引起地区经济发展的差距对学前教育投入的制约[14]。如下图所示，在历年全国教育经费总收入中，超过90%的教育经费收入是来源于地方政府，而中央对于教育的经费总投入占比则在8.5%左右。研究表明，瑞典学前教育经费的 60%由省级政府承担，中央对地方的经费不足给予一定资助；巴西的学前教育经费则主要由市政府承担，但中央会对贫困市进行转移支付[15]。而在如德国、加拿大之类的人口或疆域大国中，中央对于教育的投入占比更是超过了70%[13]。

图5 中央与地方经费投入占比

自1994年我国开始实行分税制改革，中央和地方的财政收入在当下已经达到了基本持平的状态。但由于“以县为主”的体制存在，县级政府成为教育支出的绝大部分负担者，事权与财权的不匹配，严重影响着当地公办幼儿教师的工资待遇水平。我国对于幼儿教师工资待遇的发放并无明确的职责划分。现存的仅有在《中华人民共和国教师法》中有相关规定，即“农村公办教师的工资和民办教师工资的国家补助部分由县级财政负责支付，县级财政确有困难的，由上级地方人民政府采取措施予以解决，但经济发达的地区经省级人民政府批准可由乡级财政负责支付。”公办幼儿教师工资待遇保障的主体是县级政府，那么县级政府财力的差异也必然会导致公办幼儿教师工资待遇的差异。

(四)社会保障政策执行不力 政府是社会保障政策的制定者和执行者。在政策制定过程中，管理体制分散，不成体系是首要问题。目前我国并未形成一个独立的、完整的社会保障体系。各部门分管不同的社会保障项目，各个系统、各个地区的社会保障制度、标准各有不同，这样直接导致了不同系统、地区间的社会保障政策的差异，严重影响了社会保障事业的发展。其次，在制定过程中，一般采取自上而下的方式，对于真正的实施对象——幼儿教师并未有确实的意见征询。在政策执行过程中，经费成为当地政府最为“头疼”的问题。要想保障公办幼儿教师社会保险的“足项、足额”缴纳，必须要有充足的资金作为支撑。“巧妇难为无米之炊”，在巨大的财政压力下，多数政府及幼儿园无法为公办幼儿教师购买“五险一金”。有的“五险一金”单位缴纳部分因财政拨付教育经费不足，无力支付单位应缴纳部分，致使单位应缴纳数额空账运行[16]。在政策落实的时候缺乏有效的监督也是导致公办幼儿教师社会保障不全面、不充分的重要原因。当地社会保障部门是主要监督者，当地政府是主要执行者。监督者与被监督者关系过于密切，容易出现所谓的“左脑袋监督右脑袋”的尴尬局面[9]。

四、解决公办幼儿教师工资待遇不平衡不充分的建议

(一)完善学前教育财政投入机制 充足的教育投入是提高教师工资待遇的前提。当前我国学前教育财政性投入仅占我国教育财政性投入的4.57%、占GDP的0.19%，远低于世界平均水平。世界银行、经济合作与发展组织和联合国儿基会的经验表明，只有当一个国家财政性学前教育经费占财政性教育经费的10%、占GDP的1%时，学前教育才能实现可持续发展[17]。幼儿教育具有正外部性、市场的缺陷和公共财政的建构的特征，使得政府必须干预学前教育，加强对学前教育的投入。

为此，应该尽快建立学前教育经费投入长效增长机制，合理地分配学前教育经费，缩小不同地区间、不同管理身份间的公办幼儿教师工资待遇差异，确保实现同工同酬。首先，单列学前教育经费。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》要求：“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。中央财政设立专项经费，……地方政府要加大投入。”在国家财政性教育经费这块大蛋糕中，我国应单独分出一部分用于学前教育，并逐步提高学前教育经费投入的占比，从根本上保障学前教育经费的投入量。其次，不断增加学前教育经费投入比例。政府在制定学前教育财政投入政策时，应确保一定的财政支出总量，而且对学前教育的财政支持要随着当地经济增长水平逐步提高，同时还要设置专门的教育补助项目，对学前教育给予更有针对性的补助[18]。第三，建立学前教育经费长效投入机制。应在合理确定师生比的基础上，不断扩大编制内幼儿教师的比例，建立提高学前教育经费投入的长效机制，合理分配教育经费。第四，合理分配学前教育经费。在满足园所硬件环境建设的基础上，政府应优先把新增的财政性教育经费重点用于提高教职工的待遇[19]。比如以补偿性工资的形式，将学前财政性教育经费的一部分用于为编外、乡村的公办幼儿教师购买社会保险等服务，在已有的基础上不断提高公办幼儿教师整体的工资待遇水平，尽快保证幼儿教师行业实现同工同酬。除此之外，有关部门应合理分配城乡之间的学前教育经费的投入比例，更多的关注农村学前教育的发展，稳定农村公办幼儿教师队伍，进一步缩小学前教育城乡发展差距，让公办幼儿教师们真正劳有所得、劳有所获。

(二)实行“以省为主”的学前教育管理体制 从国际视角来看，多数国家对于学前教育的重视程度不断上升，不断明确并强化中央或联邦政府的主导责任，建立政府间责任共担机制[20]。如美国在“开端计划”实施之时，便有80%的费用由联邦政府承担。在瑞典，有六成的学前教育经费是由省级政府承担，即使有部分地方政府存在财政上的不足，也仍能够及时获得中央政府的补贴和支持[21]。依据我国国情，我国目前实行“以地方为主、中央为辅”的学前教育投入体制。党的第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出：“建立事权和支出责任相适应的制度”。2019年5月24日，《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中再次指出：“学前教育……实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，总体为中央与地方共同财政事权，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。”如此便奠定了今后中央与地方财政体制的改革方向。

为此，中央和地方政府应作为学前教育财政投入的主要责任者。“以县为主”的财政投入体制直接依靠着地方的财政能力，也就是说，当地的经济发展水平是决定着地方政府的财政实力，间接影响着对于学前教育财政的投入能力。地方政府间的财力差距影响着不同区域间的学前教育经费投入，也是造成区域内公办幼儿教师工资待遇相差甚远的关键因素。所以，建议将财政责任上调至省级政府，并由中央政府和省级政府为学前教育经费的主要承担者，以保障相邻区域间的公办幼儿教师工资待遇的均衡。值得注意的是，以省级政府为学前教育事权的主要承担者，并不意味着县级政府不需要承担责任。在投入政策制定过程中，应尽快明细中央和地方政府的投入比例，确实有效保障学前教育经费投入的充足性。对于财政支出存在现实困难的地方政府，中央应加大资助的金额，确保区域间的学前教育经费均衡投入，为各地区的公办幼儿教师工资提供有效保障。

(三)提高公办幼儿教师的工资标准 首先，不断提高公办幼儿教师工资标准。公办幼儿教师的工资水平受到多种因素影响，包括教师自身的人力资本、当地经济发展水平、当地物价水平等。这也决定了在确定公办幼儿教师工资标准时不能“一刀切”。中央政府应该按照地区、经济发展、人口等对全国的公办幼儿教师的生存情况做出全面了解，并依据此确定公办幼儿教师的最低标准。当地政府应依据当地的实际发展水平，在确立公办幼儿教师最低工资标准的基础上，依据当地的经济发展水平，建立长效的公办幼儿教师工资增长机制，不断激发公办幼儿教师的工作积极性，加强公办幼儿教师队伍建设。参照国际标准，使我国所有省级行政区教育行业工资与其区域平均工资之比达到1.2及以上，以显著提升教育行业从业者的吸引力[22]。

其次，将公办幼儿教师工资待遇与中小学教师挂钩。目前公办幼儿教师的工资水平远低于当地中小学教师的工资，导致多数幼儿教师转岗到小学从教，影响公办幼儿教师队伍的稳定性。依据2003年国家发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》：“认真执行《中华人民共和国教师法》，幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇。依法保障幼儿教师在进修培训、评选先进、专业技术职务评聘工资、社会保险等方面的合法权益，稳定幼儿教师队伍。”中央政府只有尽快从国家层面明确规定将公办幼儿教师纳入中小学教师系统，才能确保公办幼儿教师的工资标准应与中小学教师相同。

最后，设立并明晰额外津补贴标准。建议首先设立公办幼儿教师交通补贴，在生活交通上稳定公办幼儿教师的情绪。班主任津贴属于幼儿园自行设立的津贴项目，有些幼儿园班主任每月有50元的班主任津贴，有些幼儿园则没有。各地区间班主任津贴设立与否不同，幼儿园间津贴设立标准不一，导致公办幼儿教师的津补贴政策混乱，影响公办幼儿教师津补贴满意度。所以，当地政府应尽快统一公办幼儿教师班主任津贴标准。目前我国多数地区已全面落实乡村教师生活补助政策，但仍存在标准过于单一的问题。如，偏远乡村的公办幼儿教师的津补贴与临近镇中心的教师补贴是相同的，应根据幼儿园距离镇中心的远近等设立差异化的乡村教师生活补助标准，提高乡村公办幼儿教师工作积极性。

(四)完善公办幼儿教师社会保障体系 首先，应积极构建全面统一公办幼儿教师社会保障体系。其次，建立一个专门的协调管理机构，理顺关系，保证社会保障政策的有序开展。应尽快出台相应的社会保障实施办法，对缴纳参保的险种、缴纳基数、缴纳比例等做出详实规定。根据《中华人民共和国教师法》第29条的规定：“公办教师的医疗，同当地国家公务员享受同等待遇。”因此，建议将公办幼儿教师的社会保险标准应参照当地公务员，与其享受同等的福利待遇。不论地区、管理身份，将公办幼儿教师的社会保险纳入统一管理。其中，对于农村地区的公办幼儿教师，当地政府可采取适当的倾斜政策，如设立养老保险、医疗保险的额外补助，减少个人缴纳比例，稳定农村公办幼儿教师队伍。此外，在资金负担方面，建立中央、地方和个人多方负担机制。多方负担的责任机制有利于保证资金及时、有效地使用，促进社会保障体系的有效运行。第三，加强对社会保障政策执行的监督及管理。有关部门要抓紧制定基金管理、监督方面的法规政策，建立健全内部控制制度、稽核制度、信息披露制度和要情报告制度，充分发挥社会保险行政执法、行政监督的作用[23]。此外，还应制定明晰的问责机制，以助于社会保障政策的有效落实。

注释:

①2019年11月至2019年12月，我们华中师范大学课题组对山东省、广东省、湖北省、湖南省、四川省和广西壮族自治区的16县(市)的160余所公办幼儿园进行了实地调研，每省随机抽取 12 所幼儿园，其中普通地级市 4 所，县城 4 所，乡镇 4 所，共发放调查问卷3200份，回收调查问卷3125份，回收率为97.66%，收集了100多个典型个案，并对160多位幼儿园园长和教师进行结构性访谈。文中未注明的出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。

②全国教育经费来源包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者的投入、社会捐赠经费、事业收入及其他教育经费。财政性教育经费包括公共财政预算教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费、其他经费。