吴 艮 （安徽省城建设计研究总院股份有限公司，安徽 合肥 230000）

1 引言

随着城市阶段性的快速建设，城市空间发展需求与土地资源供应的矛盾日益突出，土地资源的约束成为城市发展所面临的重要问题之一，为了有效缓解城市用地紧张，地下空间的开发利用在一定程度上得到迅速发展。

在当前地下空间开发建设中也出现了较多的问题，较为突出的问题有不能系统统筹地下空间资源的有序利用，与其他规划衔接不充分，对城市地下空间的强制性不够，指导性不足，建设各自为阵，缺乏控制性详细规划层面的依据。为更好地利用地下空间，相关部门开始重视地下空间规划在控制性详细规划中的重要性，明确地下空间管控措施。

安徽省要求在地下空间和人民防空综合规划确定的地下空间开发控制区域内，规划主管部门应当会同人民防空主管部门，将有关人民防空工程控制性内容纳入城市控制性详细规划。依据规划需要建设人民防空工程的项目，规划主管部门在提出的规划条件中应当包含人民防空工程建设要求。但在现有的控制性详细规划中传导力度不大，尤其是人民防空体系相关工程建设内容在地块开发建筑中落实不够。

2 现状概述

安徽省各县市积极编制了城市地下空间暨人民防空工程综合利用规划（简称“两规合一”），该规划是在城市总体规划的总体指导下的专项规划，主要是落实城市总体规划要求，与城市相关专项规划衔接，并指导下一步城市的详细规划。

“两规合一”专项规划主要对城区地下空间及人民防空工程进行总体布局，而深度并未达到各个地块如何深化、落实“两规合一”中相关内容，尤其是指导人民防空工程合理配建，是需要在控制性详细规划中进行条文与指标落实，为地块出让条件的编制提供依据，为落实相关人民防空设施建设提供保障。

现有《安徽省城市控制性详细规划编制规范》于2005年发布并实施，为城市总体规划、各类专项规划的落实和城市规划管理和城市国有土地使用权出让提供了依据。规范内容主要包括街区控制、地块控制、规划管理等。其中街区控制中的配套设施内容主要包含公共服务与市政公用设施两大类，主要为落实相关上位专项规划内容，合理确定各类设施具体项目内容、建筑规模、用地规模、布局定位及管理规定，但人民防空工程内容未在其中。按照规范精神，可在配套中增加人民防空设施内容，但在现有省内控制性详细规划成果中，基本没有增加该项内容。在特别控制中只是对街区内地下空间利用提出开发控制要求，未涉及到人民防空工程内容，也未提出与地下人民防空工程的联系。在具体到地块控制内容中，地块指标控制体系与要素控制体系也未明确人民防空工程控制，只是提出地下空间开发要素特别控制。而地块配套设施控制中未明确人民防空工程设施类别，只是提出地下空间开发要素特别控制。相关人民防空工程要求只是提出了原则性要求：根据《人民防空工程设计规范》配建人民防空地下室，使用性质纳入配建共建。并没有做出明确控制内容与指标。同时《安徽省城市控制性详细规划编制规范》中对街区、地块相关的图则引导未明显体现包含人民防空工程规划内容，使得各地控制性详细规划编制过程中不能充分考虑人民防空工程建设内容，不能全面指导下一步地块修建性详细中人民防空工程建设规划与建设落地。

由于控制性详细规划中对公共设施均有较为明确的规划标准或规范，而对地下空间及人民防空工程相关内容涉及不足，相关控制及指标体系对该方面有所缺失，使得下一步政府部门根据控制性详细规划提出地块规划设计条件中只能提出原则性条件，未明确各地块内人民防空工程的具体建设类别与建设要求。是导致现状上位人民防空规划中各类人民防空建设项目不能落地的重要原因。

为了加强安徽省城乡规划管理，保证城乡规划的实施，安徽省依据国家有关法律、法规、规范，根据各市的各自特征与控制要点制定了16个地级市城市控制性详细规划通则，以便具体指导本市城乡规划编制、城乡规划管理及各项工程建设。安徽省各地市控制性详细规划通则包括的地下空间利用内容为1个大章节、7个小章节，而涉及到人民防空工程内容较少，同时人民防空工程内容为综合防灾章节下的一个小章节。各地市城市控制性详细规划通则对人民防空工程内容要求内容较少，也是各地市人民防空工程建设落地困难的一个原因。

3 案例借鉴

由于我国人民防空设施建设与城乡规划体系的衔接工作起步较晚，相关方面的研究相对缺乏，现有城乡规划相关规范体系中地下空间与人民防空设施相关规定不多。现阶段的城市建设发展，控制性详细规划是规范指导城市建设和管理的重要法定依据。而全国各地也出台了相关的人民防空设施落地相关标准与导则，以完善控制性详细规划中人民防空工程建设相关内容。其中浙江省与广东省为较为典型的两种不同的落实策略。

3.1 浙江省《控制性详细规划人民防空设施配置标准》

《控制性详细规划人民防空设施配置标准》于2018年发布，标准的核心目的是为保障控制性详细规划阶段人民防空设施配置合理，有效落实人民防空专项规划的要求。在现有的控制性详细规划中强调完善人民防空设施配置，一方面落实与分解上位人民防空专项规划的相关要求；另一方面根据用地主导功能，因地制宜，突出重点，并且根据地面设施的功能和条件的调整进行相应调整来统筹规划。引导在进行控制性详细规划编制工作中，在其规划区域内落实其中的人民防空相关指标和要求。

该标准明确使用范围为浙江省行政区域内城市和人民防空重点镇控制性详细规划中人民防空设施的配置；成果融入现有控制性详细规划成果中，在现有控制性详细规划内容中增加人民防空设施规划专门章节；在成果内容中落实人民防空专项规划对人民防空工程、人民防空疏散设施、人民防空警报设施配置和重要经济目标防护等要求。

该标准的主要特点：在现有控制性详细规划中完善人民防空设施规划内容，使得控制性详细规划体系更加成熟，法律保障强力。

3.2 《山东省人民防空工程控制性详细规划编制导则》

由于山东省随着人民防空工程控制性规划或片区规划全覆盖工作的开展过程中，在规划的编制工作中，缺乏统一技术标准，国家相关编制办法与工作导则不能满足控制性规划编制工作的需要，而国家层面也没有相关设计标准、规范或导则。制定人民防空工程控制性规划编制的相关导则，以规范人民防空工程建设规划编制工作，增强规划的科学性和实效性。根据地方需求，制定了《山东省人民防空工程控制性详细规划编制导则》，并2019年发布，其主要是为了加强地方人民防空工程规划编制工作，统一规范人民防空工程规划编制办法，合理确定人民防空工程建设的规模布局，建设人民防空工程综合防护体系。

该标准明确使用范围为山东省行政区域内城市和县城的人民防空控制性详细规划编制工作；成果形式为独立人民防空工程控制性详细规划文件，包括规划文本和规划附件；在成果内容中包括用地范围、用地性质、人民防空工程建设开发深度要求、人民防空工程总建筑面积指标控制要求、各类人民防空工程建设要求，并用刚性指标与弹性指标进行控制引导。其中刚性指标：确定人民防空工程建设控制内容，明确人民防空工程之间的互连互通及地下空间兼顾人民防空要求；明确重要经济目标防护要求；弹性指标主要为各类人民防空工程分类控制要求。

该标准的主要特点：在成果表达上为独立的人民防空工程控制性详细；在规划控制指标中提出了刚性与弹性指标的控制体系，与上位人民防空专项规划衔接较为紧密，能够较好地体现上位规划管控意图。

4 规划落地策略思考

4.1 完善体系，融入内容

将地下空间与人民防空设施的配建纳入到控制性详细规划中，完善现有控制性详细规划体系中地下空间与人民防空设施控制内容。落实人民防空专项规划对人民防空工程、人民防空疏散设施、人民防空警报设施配置和重要经济目标防护等要求。要求落实各专项规划对地下交通设施、地下公共空间、地下综合管廊等要求。

4.2 刚性与弹性结合

在控制体系中根据各个要素的不同控制要求，对其进行强制性的刚性控制指标以及引导性的弹性控制指标。刚性指标以上位规划的必须落实的人民防空设施为主，保障人民防空设施体系的建设；而弹性指标以引导地块地下空间的开发为主，结合市场开发需求，引导综合开发与利用。

刚性指标：人民防空工程总面积；医疗救护工程、防空专业队工程等重点工程的位置和面积；开发地块人员掩蔽工程和配套工程的控制要求，明确人民防空工程之间的互连互通及地下空间兼顾人民防空要求。

弹性指标：地下空间功能、开发强度区间、地下以及静态交通系统的容量等以便应对市场及其他变化带来的调整，并提出规划的应对措施。

4.3 差异化规划编制

在“两规合一”规划中，由于城市不同区域发展与防护策略不同，各区域根据自身需求，布局城市地下空间与人民防空重点开发建设区域与一般区域。控制性详细规划应秉承“两规合一”规划中差异化策略，根据区域需求特征划分城市重点地区与一般地区，落实地下空间与人民防空工程建设内容。

城市重点地区：根据人民防空工程复杂性、建设要求等原因，单独编制人民防空工程控制性详细规划，合理布局各类人民防空工程，落实人民防空工程互连互通及地下空间兼顾人民防空要求。

城市一般地区：人民防空工程相对单一，建议编制地面控制性详细规划落实人民防空控制性详细规划刚性内容，可以不单独编制人民防空工程控制性详细规划。

4.4 增加规划章节

根据现有控制性详细规划一般成果，建议在规划文本和说明书中设专门章节表述人民防空设施规划内容，增加人民防空工程设施类别，配合图表管控。以总体规划、分区规划、专项规划及其他相关规划为依据，在综合考虑各种因素的基础上，根据规划地区特点，合理地确定规划地区内配置的各类人民防空工程、人民防空疏散设施、人民防空警报设施的具体项目内容、建设规模、布局定位和管理规定，提出重要经济目标防护的要求。相关章节应该包含：明确新建民用建筑配建防空地下室标准、确定人民防空工程总面积；明确人民防空指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程的位置和面积；提出开发地块人员掩蔽工程和配套工程的控制要求，明确人民防空工程互连互通及地下空间兼顾人民防空要求；确定人民防空警报设施的位置，落实人民防空疏散设施的空间布局；明确重要经济目标防护要求等相关文字说明、图纸与指标。专篇应细化人民防空设施类型，新增人民防空图纸、街区图则分图中可视化表达，在街区图则中增加人民防空工程规划一览表等。

5 结语

安徽省已经基本完成市县“两规合一”编制。文章结合安徽省社会经济发展水平阶段与人民防空工程建设情况，再参考浙江省与广东省等省份关于人民防空工程在控制性详细规划阶段的策略，吸取各地的特色与优点。安徽省地下空间和人民防空设施在地方控制性详细规划阶段的落实，承接上位“两规合一”的传导与对下一步修建性详细规划以及地块出让条件，从规划传导策略进行了思考，为地下空间与人民防空工程建设落实提供相关参考。