摘 要 我国正处于城镇化发展的快速阶段，中央城市工作会议明确要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量。目前城市发展以增量规划为主，缺少对存量规划的研究。如何编制存量规划是我国城市规划体系中欠缺的一部分内容，此次研究以湘潭经济技术开发区上瑞南片区控制性详细规划为例，针对存量资源开发建设情况复杂和产权分散化的特点，提出存量型控规编制的重点是构建存量共同开发控制体系，其中空间分类管控和基于资源整合的“城市修补”是规划技术层面需要重点研究的探索方向。

关键词 存量规划;控制性详细规划;分类管控;资源整合

引言

我国正处于城镇化发展的快速阶段，城镇化率已达到57.35% 。2015年，中央城市工作会议明确要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量，实行耕地占补平衡机制，占优补优、占水田补水田，使得新增用地取得成本越来越高，倒逼存量用地挖潜。城市必须通过提升品质、重塑城市空间，创造繁荣多元的文化，创造优良的人居环境。湘潭在快速发展的进程中消耗了大量的土地资源，城市空间资源越来越紧张，发展模式逐渐转变为以存量用地资源利用为主，在新形势下，如何使存量资源与城市更新更好的相结合是目前亟须探索的内容。因此，本文以湘潭经济技术开发区上瑞南片区控制性详细规划的编制为例，探讨控规阶段的存量资源规划研究，以期指导城市的更新建设。

1存量规划特征

（1）存量规划的定义。存量规划是相对于增量规划提出的概念。增量规划是我国长期以来城乡建设的主要发展模式，是以新增建设用地供应为主要手段。存量规划是在总建设用地规模不变的条件下，通过盘活存量，对用地进行优化提升而实现城市更新的规划[1]。

（2）存量资源规划的特点。存量资源规划中土地权属关系复杂，涉及政府、社会、市场等多方利益。以往的增量规划更多关注与物质空间层面设计，而存量资源规划是在其基础上还需研究社會影响、人才流动、市场评估等，核心是通过多元存量资源的配置重塑空间价值，实现利益共享，责任共担。

2湘潭上瑞南片区基本概况

上瑞南片区处于湘潭北部，是湘潭北进对接长沙的桥头堡，同时也是湘潭经开区滨江融入湘江湾区、对接市区的重要节点，规划面积11.31平方公里。随着湘潭北进策略的推进，上瑞南片区成为湘潭向北推进的主要发展区，面临着更新和转型。

目前，上瑞南片区以居住、商业、工业等功能为主，片区已建、已出让用地占总建设用地的8成左右，现状建筑高度反差大，居住、工业及教育等功能混杂，公共设施缺失，土地集约性不强。因此，编制上瑞南片区控规的重点是优化存量建设用地发展路径，解决功能混杂、基础设施缺乏及工业用地的更新改造等问题，要以创新有效的规划方法对存量资源的发展和建设加以控制和引导[2]。

3上瑞南控规改革与创新方向

（1）存量空间的控规编制思路。在传统的“自上而下”政府主导和市场经济运行的背景下，上瑞南片区快速发展，形成了大量的存量空间。存量空间用地情况复杂、用地功能多元、涉及多方利益关系。在编制存量空间的控规中，必须“自下而上”与“自上而下”相结合，摸清家底，了解各方诉求，在协调和平衡各方需求的基础上，对存量用地的开发进行管控，提高城市品质。

（2）“城市修补”的规划设计思路。“城市修补”主要针对在城市快速发展过程中公共服务产品的不足和欠账，协调土地进行升级再开发。在进行存量用地控规的过程中，更关注的是对已有用地的功能再组织，以“城市修补”为规划设计思路，补齐公共服务设施和基础设施不足，优化整合零碎用地，对存量用地进行细化分类，形成新的城市发展空间。因此在上瑞南控规编制过程中，构建以存量空间分类管控和资源整合相结合的开发体系，为片区开发提供指导[3]。

4空间分类管控与资源整合相结合的规划实践

4.1 基于空间分类管控的控规编制

在存量用地控规编制过程中，要对用地的使用属性进行明确，为规划分类提供基础。首先要划定建设用地与非建设用地管控红线，以“多规合一”为基础，加强与公共设施、电力设施、给排水、土地利用等相关规划的沟通和对接，明确建设用地与非建设用地的边界。然后在建设用地中要区分公益性用地和经营性用地，对发展内容明确的用地进行刚性管控，可以细化地块;对发展不明确的其他地块，可先对其指标进行控制。

公益性用地控制以刚性为主，同时给予适当的弹性，可采用实位控制、点位控制和指标控制3种差别化的弹性控制方式。对于经营性用地控制以市场开发为主导，可通过内部地块细分、点位控制等方式落实。

4.2 基于空间资源整合的“城市修补”

（1）存量用地的整理与改造。面对存量用地中明确的权属人及使用者，只有摸清现状数据才能建立进行空间资源整合的共识基础，建立起以政府为主导的城市更新基础数据库。在国土空间规划存量用地数据库的基础上，以“城市修补”的方式，如零碎地块的整合优化、单一地块功能的细化分类等，对存量用地进行整理与改造。

1）多地块的整合改造。存量空间尤其是老城区普遍存在用地产权分散、地块细碎、利益牵涉复杂等问题，按照国家配套设施相关技术标准难以满足要求。在此次存量用地控制编制中，对零碎的多地块进行整合优化，如对四个临近且不同权属的小地块通过重新捆绑打包，组合成完整的开发单元，控制指标总量，由开发主体统一进行开发建设。

2）单一地块的细化功能改造。对于面积较大的单一地块，尝试通过两种方式引导地块细化功能改造。第一种就是对改造方向明确的地块，通过提高容积率和增加公共空间的方法来推动改造。第二种就是对改造方向不明确的地块，增加“可用地性质”的类别。如下图所示北部小工业群，近期的改造措施是结合现有业态，提升产业职能，引入“互联网 +”模式，并植入与周边高校高度对接的产业，产城融合，土地使用性质按M类控制;远期市场成熟时，用地可根据需要改造为B类文创用地，旧工业建筑经过保护再利用成为创意社区、小型博物馆等，展现城市的发展活力，带动了九华地区的复兴和发展。

工业用地细化功能改造

（2）资源一体化与城市服务功能。基于以上存量用地改造的探索，为上瑞南片区增补城市公共设施、提高城市品质等情况提供了可能。①增补公共设施以提升服务水平。公共配套设施系统更新主要包括完善公共服务设施、市政基础设施及停车设施等方面。从居民需求出发，按照十五分钟生活圈、十分钟生活圈、五分钟生活圈的配套要求，以合理的服务半径，在未建、已建区配套公共设施，保证基本公共服务设施的均衡性和市民享受的公平性。②整合绿地、广场等公共资源以提升环境品质。在以往的开发建设中，由于只注重开发的量，而忽视了开发的品质，导致对绿地、水系等公共空间的预留不足。在此次上瑞南存量用地控规编制中，按照“城市修补”的规划设计思路，采用“引、连、网”的方法，重点挖掘存量用地内部的绿地、水系等開敞空间，并通过与相关产权人的沟通与协商，使绿地、水系等资源作为对外的公共空间，如位于合山安置区与千禧华府中间的争光渠，通过现场调研、与产权人沟通等手段，使争光渠及两侧绿地成为对外的公共绿地。同时结合上位规划及相关标准在未建地块新增社区公园绿地3处，提前进行管控[4]。

5结束语

存量型地区错综复杂的建设情况和权属关系，使其控规的编制与传统的增量控规明显不同，需要在编制方法上进行创新，此次以上瑞南片区控规编制为例，规划中以“城市修补”的设计思路，构建存量空间分类管控和资源整合相结合的开发体系，希望对进一步探讨国土空间规划下的存量控规编制有所帮助。

参考文献

[1] 张波，于姗姗，成亮，等.存量型控制性详细规划编制—以西安浐灞生态区A片区控制性详细规划为例[J]规划师，2015，31（5）：43-48.

[2] 薛鸿博，张帆.存量规划背景下居住社区更新提质策略研究[J]北京规划建设，2019，184（1）：134-139.

[3] 陈昌勇，陈静.存量型控规的精细化编制方法探索——以佛山市控规编制实践为例[J]规划师，2018，34（1）：120-125.

[4] 石恺.存量规划视野下的城市工业区更新策略研究—以武汉经开区湘隆片区控制性详细规划为例[C]2018（第十三届）城市发展与规划大会.2018（第十三届）城市发展与规划大会论文集.重庆：重庆大学建筑城规学院，2018：1155-1160.

作者简介

胡燕（1987-），女，湖南益阳人;学历：本科，职称：工程师;现就职单位：湘潭市建筑设计院，研究方向：城乡规划相关。