阿依努尔?阿米尔汗　蒋志清

摘 要：在总结新疆牧民定居工程发展历史的基础上，对新疆牧民定居工程所取得的成果进行梳理，探讨新疆牧民定居点发展存在的问题，最后提出几点对策建议。

关键词：牧民定居工程成果;建议;新疆

中图分类号：F327.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）19-0122-04

引言

近几年来，新疆各地政府依托国家兴边富民、游牧民定居等惠民政策，借助援疆项目等补助政策，加快牧民定居工程建设步伐。越来越多的定居牧民告别游牧生活，牧民的生产生活条件得到了很大改善，从根本上解决了靠天养畜的生产方式和流离奔波的生活状态，牧民的文化教育、思想觀念有了很大的改观，开始了定居的幸福生活，享受到教育、医疗等一系列优惠政策。同时，草原生态环境得到了很大改善，畜牧业生产模式也从过去的单一、封闭向多渠道、多元化、市场化转变，逐步实现经济、社会、生态“三赢”模式。加之，近几年的“访惠聚”工作成员引导牧民就地就近从事不同产业，促进牧民家庭收入增加。

一、新疆牧民定居工程发展历史

新疆是我国五大牧区之一，也是我国多民族聚居地，牧民定居工程作为一项我国惠民政策的重要组成部分，更是全面建设小康社会的重大民生工程，扎实开展该工程对解决“三牧”问题、发展牧区经济、增强民族团结、加强生态保护、确保边防巩固及促进社会稳定和长治久安起着十分重要的作用。

新疆拥有8.6亿亩优质草场，占全国草原面积的22%，集中在天山南北地区。为改变牧区的落后面貌及牧民的生产、生活方式，减轻草原压力，改革开放以来，国家先后制定了一系列有利于牧区、牧业、牧民发展的牧民定居政策。在国家的大量投入和大力支持下，新疆牧民定居建设取得了可喜的成果，定居牧民的生活发生了崭新的变化，新疆牧民定居建设经历了四个阶段。第一阶段，在包产到户政策实施的影响下，1983—1984年新疆牧区改变过去的公社化生产，积极推行草畜由牧民家庭双承包的经济体制改革，明确草场使用权属于牧民家庭、家畜作价归户承包的新的生产经营模式，这时的牧民定居还处在摸索阶段，1985年末，新疆定居、半定居牧户累计达4.92万户，占当年全疆牧户总数14.9万户的28.76%。第二阶段，1986年新疆政府在加快发展北疆牧区经济会议中提出：“改变畜牧业经营方式，逐步实现牧民定居、半定居，走放牧与舍饲相结合的道路，是牧区建设的重要方针。”牧民定居工程建设中明确提出：“定居要统一规划、合理布局按牧区“五好”建设的要求，本着大分散、小集中，有利生产、方便生活的原则进行，各地采取结合当地实际可采取条带式、分散式、村落式、插花式定居等模式，形成多种牧民定居形式，推进牧民定居实施。”在党中央和自治区党委、人民政府明确的牧民定居工作方针政策和发展方向下，新疆启动草原牧区牧民定居工程建设，各地区坚持从“实际出发、因地制宜、量力而行、逐步实现”的原则，结合本地区经济发展实际，在牧民定居中，以有水源、道路、住房、牲畜、棚圈、耕地、学校、医疗站、技术推广站、商品供应点、文化室等“十有”为标准，鼓励牧民定居，牧民定居逐步由人民公社时期的集体组织定居向分户定居转变。1995年末，新疆定居、半定居牧户累计达6.4万户，占当年全疆牧户总数15.7万户的41.3%，定居、半定居牧民人数达35.3万人，占当年全疆牧民总数87.6万人的40.3%。第三阶段，随着新疆农业和农村经济改革不断发展和各级政府和广大牧民对定居工程认识的不断加深，在实践中不断总结开展牧民定居以来的经验教训，1996年，自治区党委、人民政府召开畜牧业工作会议，新疆牧民定居工程加设步入快速发展时期。自治区党委在《关于加快发展畜牧业基本问题的决定》中规定：“牧民定居要采取多种形式，坚持统一规划、合理布局、相对集中、有利生产、方便生活的原则，形成定居小区。在自然条件差、缺乏定居条件的地方，可打破县、乡行政区域界线，组织异地搬迁或插花安置牧民定居。”各地紧密结合当地实际，在采用条带式、分散式、村落式、插花异地搬迁等多种定居模式的同时，重点突出大分散、小集中式的定居点建设。这一时期，各地按照畜牧业工作会议中提出的“三通、四有、五配套”的标准积极推进牧民定居建设，对牧民半定居也形成了基本一致的标准，牧民定居建设逐步步入规范化的发展轨道。这一时期，牧区广大群众在自治区党委的统一领导下，发扬“自力更生、艰苦奋斗”精神，各级政府结合国家草原建设项目、国际援助项目和世界银行贷款项目建设加快了牧民定居工程实施，同时，牧民定居工程也促进了新疆草原畜牧业由传统生产经营模式逐步向现代畜牧业生产经营模式转变。特别是2002年的新疆第二次畜牧业工作会议上，自治区党委、政府进一步明确牧区发展应与牧民定居工程紧密联系，牧民定居工程与饲草料发展相结合的发展要求，不断提升牧民定居质量，加快发展现代畜牧业。各级党委、政府重点抓牧民定居建设中存在的基础设施建设不配套等突出问题，加快牧民定居点公共设施和牧民定居饲草料基地建设力度。至2005年末，新疆定居、半定居牧户累计达18.5万户，占当年全疆牧户总数23.6万户的78.3%;定居、半定居牧民人数为83.9万人，占当年全疆牧民总数106.6万人的78.6%;2007年末。第四阶段，2008年，第三次新疆畜牧业工作会议明确提出要竭尽全力推进定居兴牧工程，按照标准化模式建设推进牧民定居工程。

2009年，我国将牧民定居工程纳入国家发展规划中，国家和自治区政府设立牧民定居专项基金，以高起点、高水平、高效益的标准实施牧民定居工程。在国家的大力帮助下，新疆正式启动标准化的定居兴牧工程建设，这次的建设是二十余年的诸多经验和教训的总结，是牧民定居工程建设的一次创新。这次的建设是按照“牧民定得下、稳得住、能致富，保生态”的目标要求，遵循以解决水源、确保牲畜饲草料丰足为首要条件，以改善民生为主线，在中央支持、政府补贴、对口援助和社会帮扶下发挥牧民主体作用，全力推进牧民定居区的“三通、四有、五配套”标准建设实施的，明确了牧民不仅仅定下来，更要牧民富起来的目标。这项政策很大程度上促进了牧民定居力度，为牧民定居开创了新的局面。在新疆政府制定的《新疆实施牧民定居工程规划（2011—2020）》文件中明确规定，到2020年末，解决16.93万户、76万多名牧民的定居工作。各地区为达到此目标，结合牧区、牧业、牧民发展方向创造良好的政策环境，全力推进整体实施。

随着定居兴牧工程的不断深化，在党和政府的大力支持下，定居牧民的生产经营活动由单一的传统畜牧业转向现代农牧业与手工业、餐饮业、商业、服务业、旅游业、交通运输业等二、三产业融合的生产经营模式，定居牧民享受到教育、医疗、就业等一系列惠民政策，过上了幸福生活。

二、牧民定居工程取得的成果

通过采取对典型牧民定居点的定居牧民进行调研，较全面地了解定居工程的实施对牧民带来的机遇和挑战，定居牧民的生活、生产现状和新生代定居牧民转移就业情况。

牧民定居工程的实施，使天然草场得到保护，牧民生产生活条件、定居群众的精神面貌不断改善，定居点发生了可喜的变化，牧民自力更生、发展生产的信心和决心明显增强，工程建设成效显著。

1.定居模式呈现多样化，进城定居牧民逐步增加。目前牧民定居中除了集中定居、插花定居之外陆续出现进城定居模式。有进城意愿、具备经济条件的、有一技之长或已转产（从事二、三产业）的牧户转向乡镇或城镇定居。据阿勒泰地区资料，图1显示，截至2018年底，进城定居户占总定居户数的8.9%，比上年提高0.5个百分点，进城定居牧民与城镇居民同等享受文化、医疗、教育等现代文明生活。

2.牧民生活环境得到显著提升。随着定居工程建设的深入推进和水、电、路基础设施配套，牧民住上了抗震安居房，吃上了自来水，看上了电视，用上了手机，登上了互联网，能及时了解到党和政府的方针政策，通过科技之冬、科技之春和各类教育培训活动，极大增强了牧民科技意识，学习实用技术，及时获取市场信息，改变了以往信息闭塞状态。学校、卫生室、文化室、社区等公共服务设施的不断配套，牧民就医、子女上学等问题得到解决，牧区基础教育质量大大提高，适龄儿童全部入学，就读于县城区学校的牧民孩子也日益增加。调研资料显示，住房面积为60m2的户数占較小比例，占16.2%，80m2的户数占绝大部分，占61.7%，100m2以上的户数越来越多，占22.1%，电动摩托车几乎家家都有，52.3%的定居牧户购置了生活用途的小轿车，81.2%的家庭购置太阳能发电装置，牧民同等地享受了教育、培训、卫生医疗、文化娱乐等现代文明成果，生活从根本上得到了改善。

3.牧民生产条件不断改善。定居牧户的固定牲畜棚圈、人工饲草料地等生产设施的配套，饲草饲料的供应得到保证，从根本上解决了牧区冬春季节饲草料和严重不足的问题。饲草料供应量由过去的不足25%提高到85%以上，为暖季放牧冷季舍饲生产打下了物质基础。随着人工饲草料生产水平的不断提高，定居牧民实现了冷季舍饲120—180天，冬羔生产率显著提高。从下表可以看出，棚圈面积100～150m2的户数占47.2%，150～200m2的户数占34.5%，200m2以上的户数占18.3%。

4.家庭生产经营方式多样化，牧民增收致富渠道不断拓宽。牧民定居工程的实施促使畜牧业发展由粗放、单一、封闭的传统畜牧业转向集约、规模、开放的现代畜牧业。在党和政府的领导和引导下，许多定居牧民将种养结合，学会了草料种植、舍饲养殖，积极发展冬羔生产和牛羊育肥，提升牲畜出栏率和商品率，并借助政府的各项优惠政策开办商店、牧家乐，销售牲畜、畜产品、土特产品等从事经商活动，发展刺绣、民俗手工艺品、乳制品加工等产业，从事交通运输、旅游业、餐饮服务、租马等就近务工，逐步扩大生产经营范围。家庭生产经营方式的多样化有效促进了牧民增收致富。据调研资料，定居牧民家庭人均可支配收入13 609元。图2显示，从收入分组看，高收入户人均可支配收入为22 039元，中等收入户为13 897元，低收入户为4 893元，由于不同收入组家庭生产经营方式的多样化带来收入来源的不相同。家庭生产经营方式选择上，高收入牧民家庭以种养结合和经商为主，也有务工模式，中收入家庭基本上以种养结合和务工为主，而低收入家庭主要以畜牧养殖为主。

5.草原生态得到恢复和保护。由于棚圈和饲草饲料的配套，定居游牧民逐步开始向“冷季舍饲、暖季放牧”的生产方式转变，减轻了天然草场的压力，延缓了因超载过牧导致的草原退化、沙化、荒漠化的态势。再加上国家实施的草原奖补政策促进了天然草原的恢复和生态环境的保护，草原生产力得到明显提升，水源涵养作用逐步显现，促进牧区生态、经济、社会发展日益走向可持续发展道路。

6.定居牧民的思想观念转变，综合素质逐步提高。实施牧民定居工程以来，牧民通过参与如畜牧家禽养殖、农作物种植、厨艺、手工刺绣、生活设备维修等各类技能技术班和教育文化水平提升等培训班，思想观念转变与更新、生产技能水平提高加快，牧民与外界之间的信息、技术交流日益频繁，获取信息的途径与方式越来越多元化，综合素质明显提升，政策意识、市场意识和创业就业意识不断增强，转产转业的牧民越来越多。

7.牧区社会和谐稳定。牧民定居工程的实施实现了牧民集中生活，为牧民的生产生活带来了诸多便利，有助于牧区基层组织各项工作的开展和加强，有便于对牧民的管理与服务，拉近了党组织与群众之间的关系，充分发挥乡村基层单位、驻村工作队的作用，增进了各民族之间的互相了解，促进各民族友谊，使各民族之间更为团结、和谐，确保牧区社会和谐稳定，为实现牧民安居乐业和牧区全面建成小康社会奠定了坚实的基础。

三、牧民定居点存在的问题

1.定居牧民的生产与生活没有根本上分离。按照牧民定居工程的要求，定居牧民的生产和生活应该分离，但还存在生产生活不分离现状，主要是定居点的生产资料基地和公共服务设施不够完善，生产生活服务匹配度不高。尤其是控制性水利工程发展滞后，致使人工饲草料地供水跟不上，制约了定居点的生产生活。再加上，牧民思想认识不到位，牧民由于长期受传统游牧生产生活方式的束缚，思想观念转变较慢，适应定居生活需要时间和过程，有一部分牧民仍然存在天然放牧、靠天吃饭的思想，热衷于悠然自得的放牧生活。

2.人工饲草料地的种草作用没有得到充分发挥。目前政府给定居牧户配套的人工饲草料地中，定居牧民自主经营的少，为了获取较多收入，大多流转给农业大户和外来企业种植经济作物，饲草料地原有用途已转变，转变为农业开发用地。为获得最大利益，大量种植粮食和经济作物的承包者对人工饲草料地采用掠夺性的经营和种植，造成土地质量越来越差。当前，人工饲草料地中，种植饲草比例仅占30%，而种植经济作物的比例高达70%。

3.牧民的受教育程度低，缺乏资金，致富意识弱。牧民的受教育程度低，所以他们接受新知识、新技术的能力弱。随着农村经济的发展，在农村有一些产业的开展对人员、资金的要求越来越高，而牧民本身生产技能不高，缺乏致富本领，发展生产的资金不足。

4.产业结构不够优化。在牧区发展中，肉、奶等特色优势畜产品没有形成产业，尽管牲畜养殖合作社建设在数量上已取得重大突破。但就现有质量和效益而言，绝大多数存在着规模小、科技含量低、市场竞争能力弱、辐射带动能力不强等问题。

四、几点建议

牧民定居工程是一项长期而艰巨又复杂的工程，因此采取有力措施使这项惠民工程充分发挥效益。

1.进一步完善牧民定居点公共服务设施。进一步完善水电路、教育、医疗、文化、技术服务和商贸网点等公共服务设施，促使定居牧民的生产活动与生活彻底分开，使牧民真正过上“住有所居、老有所得、病有所医、学有所教、老有所养”的现代文明生活。只有进一步完善定居点的公共服务设施，才能提高入住率，牧民才能转产转业，才能向二、三产业转移。

2.强化对牧民的技术技能培训，逐步转变思想观念。充分整合各类培训资源，实施生产技术技能培训，使其掌握致富技能。加强牧民的文化和法律意识，让牧民接受新思想、新事物，知法守法。在牧民定居点加强种养结合的生产方式，促进草原畜牧业向现代畜牧业转型，引导牧民向特色养殖业、乡村旅游、交通运输、工矿企业、手工业、农村电商等产业转移，实现多渠道增收。

3.规范人工饲草料地管理。人工饲草料地是定居牧民的基本生产资料，应鼓励定居牧民自主经营，避免改变土地用途，更不能用于农业开发进行掠夺性经营。当地组织应加强对人工饲草料地的保护监管，使人工饲草料地真正发挥作用。

4.优化提升农牧产业结构。紧紧围绕牧区特点，发展畜牧业调整种植业，扩大粮饲兼用作物，现代设施农业。利用山区自然优势，增加财政对农业的投入，引导发展蔬菜、葡萄等设施农业，按照牧区的气候特点，鼓励发展杏、苹果和沙棘种植等林下经济，发展骆驼等特色养殖业。推行现代化、标准化养殖产业发展，加强牲畜良种繁育和推广体系建设，加快杂交改良步伐，全面提高畜禽良种化水平，大力推广健康养殖方式，改善养殖环境，实行人畜分离。

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Analysis of the Development Results of the Settlement Project of Herdsman in Xinjiang

Ayinuer·Amierhan，JIANG Zhi-Qing

（School of Economics and Business，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract：On the basis of summarizing the development history of the settlement project of herdsman in Xinjiang，the paper summarized the achievements of the settlement project of herdsman in Xinjiang，then discussed the problems existing in the settlement development of herdsman in Xinjiang，and finally put forward some countermeasures and suggestions.

Key words：herdsman settlement project results;suggestions;Xinjiang

收稿日期：2020-05-08

基金项目：新疆科技厅科技支撐计划“新疆定居后的新生代牧民就业问题研究——以阿勒泰地区为例”（2016D07012）

作者简介：阿依努尔·阿米尔汗（1972-），女（哈萨克族），新疆乌鲁木齐人，副教授，硕士，从事农业经济管理研究;蒋志清（1971-），女，新疆乌鲁木齐人，讲师，硕士，从事农业经济管理研究。