(辽宁大学 商学院，辽宁 沈阳 110136)

自2008 年以来，受外围经济放缓和金融危机等多重因素影响，辽宁省经济增长受到较大影响和冲击，经济增长乏力，创新还未成为推动辽宁省经济发展的原动力。经济低迷又导致财政收入收紧继而影响财政科技资金的扶持力度，形成相互影响的恶性循环。从实际创新绩效看，辽宁省科技创新能力排名从2011 年全国第8 位下滑到2017 年第17 位，与广东、江苏等发达省份间的差距不断拉大。科技投入是保持区域创新持续能力的基础，辽宁省创新能力不足的主要原因在于政府科技资金对企业R&D 投入引导、带动效应有限，还未形成政府引导、企业主体、多元投入的良性创新格局。深入分析辽宁省R&D 经费投入不足的深层次原因，从理论上剖析财政扶持资金对区域R&D 投入引致的作用机理，调整辽宁省财政科技资金投入结构、方向和具体实施手段，建立完善多元R&D 经费投入渠道、方式和建立健全的科技资金管理流程、体制，对推动辽宁老工业基地创新驱动、经济高质量发展，具有理论研究意义和现实意义。

一、文献综述

技术创新对于区域经济的引领、支撑作用已被众多国内外学者研究论证，但对于政府科技投入作用机理和效果，还存在争论。

Romer、Grossman 等人的早期研究认为，政府科技资金对企业的技术创新投入具有促进作用，进而带动区域经济增长[1]，但是因为政府资金的间接作用，其创新引领效果具有时滞性[2]。Jones 对不同类型政府的R&D 投入对生产率增长的长期影响进行了比较，验证了政府科技资金投入的有效性和不同性质资金作用的差异性[3]。Fried 运用DEA 方法对45 个国家的数据进行了实证研究，验证了政府R&D 投入对促进区域经济增长的重要作用[4]。

韩凤琴、赵伟以1991—2010 年国内生产总值和财政科技投入的数据为基础，认为财政科技投入对经济增长有积极的促进作用[5]。冯海波、葛小南基于三阶段DEA-Malmquist 指数法对中国地方政府R&D 投入的全要素生产率进行了测算，认为政府科技资金的效果与地区产业结构、经济发展阶段等因素有关[6]。也有研究认为政府资金对企业技术创新效果具有不确性，Wallsten 的研究表明政府科技资金对企业创新投入引领作用不明显，并且存在“门槛”效应，只有达到较大规模才会起到作用[7]。叶明确、王昆晴基于企业所有制差异，运用零膨胀模型研究了政府R&D 投入对上海高新企业创新绩效的影响，发现企业所有制不同，政府R&D 投入对企业的创新绩效的影响呈现差异[8]。和瑞亚、张玉喜认为政府科技资金与企业研发投入具有“倒U”关系，即存在最优的投入规模区间，而后研究也验证了政府资金对企业创新投入的挤出效应[9]。

通过对文献的梳理可见，政府财政资金对区域创新投入的作用，还未有统一的研究结论，政府科技资金投入的创新引领效果具有差异性，这也为不同区域、面对不同企业对象等采取差异化的扶持政策提供理论依据。

二、辽宁省财政科技资金投入及引致效果的比较分析

(一)辽宁省R&D 投入稳中有升，但与发达地区差距拉大

从整体看，2008 年至2017 年十年间，辽宁省企业R&D 经费内部支出整体上稳中有增，从2008年的190 亿元增长到2017 年的419.9 亿元，年平均增长12.6%。2017 年R&D 投入强度为1.8%(见图1)。R&D 人员全时当量整体变化不大，说明近十年辽宁整体研发人员的研发投入行为变化不大，从侧面反映出辽宁省产业创新不活跃，对科技人才数量吸纳和工作量不足。

图1 2008—2017 年辽宁R&D 经费投入总体特征

辽宁R&D 经费内部支出总额十年间增长了3.17 倍，辽宁R&D 投入强度从2006 年的1.46%增加到2017 年1.8%，虽然R&D 经费内部支出和R&D投入强度都有较大增加，但是与经济较发达地区相比仍有较大差距。发达省市地区R&D 投入强度早已突破2%，北京、上海已经突破4%，辽宁省的创新投入差距愈加明显(见表1)。近十年由于辽宁经济发展增速下降，对企业R&D 投入规模产生较大冲击，实体经济发展不足，企业盈利能力和竞争力限制了企业研发投入，创新投入不足又进一步降低企业市场竞争力和盈利能力，进一步限制企业R&D投入能力，造成难以打破的恶性循环。

表1 2006—2017 年辽宁与各地区R&D 投入强度比较

(二)辽宁省R&D 支出中政府资金比重持续增高

从历年辽宁省R&D 内部支出的比重看，政府资金所占比重维持在20%以上，特别是在2015、2016 两年中，政府资金占比接近30%(具体见表2)，这是一个比较大的数值。

一方面反映出辽宁各级政府对创新工作的重视，试图通过政府财政资金的支出引导社会创新行为，带动区域经济快速走出低迷；另一方面也反映出辽宁财政资金对区域创新投入引致效果不高。

在我们的调研中发现，部分政府财政资金对企业创新的扶持，缺乏制度上设计，缺乏对于投入到企业中科技扶持资金后期效果的评价，重立项申请不重视科技资金中期监控和创新效果的评价，严进宽出的现象突出。这造成了企业获取财政资金后运用投向、运用效率的无效，不变的财政资金扶持规则导致资金投向本身的无效率。

表2 2009—2017 年辽宁R&D 内部支出中各部分所占比例(%)

(三)辽宁省政府R&D 经费投入规模、引致效率比较分析

如上所述，政府财政科技资金投入目的并非简单的对企业创新投入的补贴，而是发挥财政科技资金的“杠杆作用”，通过政府财政投入引发企业创新资源投入增加，形成“企业创新投入—提高企业创新绩效与经济绩效—繁荣本地经济发展—增加政府财政收入— 进一步增加政府科技资金投入”的良性循环，最终带动区域高质高效和可持续发展。

从下表3 可见，除上海财政科技资金投入比重大于辽宁之外，其他几个比较省分的政府科技资金投入比重均小于辽宁。上海作为我国最大的城市和创新中心之一，有其科技创新驱动战略的特殊性，与江苏、浙江、山东等省的比较数据可以说明一定问题。辽宁省R&D 经费中政府财政投入比重持续上升，由2009 年的20.9%增长到2017 年的26%；而其他省份政府财政科技比重整体呈现下降趋势，如山东政府财政占比从2009 年的8.6%下降到2017年的6.9%，而企业资金占比从89%提高到91%，广东和江浙等省份的发展趋势也基本如此。

表3 2009—2017 年各地区R&D 经费内部支出中政府资金所占比例(%)

表4 2009—2017 年辽宁与其他省市财政投入引致比指数比较表

为了研究政府财政科技资金的引致效果，我们构建“政府科技资金引致指数”(注：引致指数=政府R&D 投入/总R&D 经费)作为评价指标。通过横向、纵向的数据比较对辽宁省政府科技资金投入的引致效率进行分析。根据财政科技资金引致指数计算可以看出，浙江、广东、山东、江苏四省的政府科技资金引致效果较高，维持在10 以上(各省具体数据可见表4)。其中广东省自2014 年出现了下降，这与广东政府大规模增加财政科技资金扶持、实施创新战略有关。而江苏省政府投入引致比的上升趋势明显，由2009 年6.1 增长到2016年13.1，指标变动一倍以上。而辽宁省财政科技资金引致指数一直处于4 以下，最高年份(2009年)为3.67，而最低的数值(2016 年)只有2.3。2009—2017 年辽宁及其他省份财政科技资金引致比指数具体情况见图3。

图3 财政科技资金引致比指数比较图

三、财政投入与区域R&D 经费不匹配的原因分析

(一)财政资金投入水平较低，资金利用效率不高

自2008 年受经济下行影响，辽宁省经济增速放缓引发财政收入收紧，影响财政科技资金扶持增长。从2010 年辽宁省财政科技资金增速缓慢，占财政收入的比重低于全国水平。同时，辽宁省财政科技资金投入的带动效应有限，对企业创新行为的引致效果不显著，造成双向激励不足。

虽然政府具有以政策拉动辽宁经济快速增长的动力，但引致效果不足反映出在科技资金扶持对象选择、资金投入力度和领域、具体投入的形式等环节存在改革滞后，无法满足现实产业发展的需求。如科技部门的部分专项资金的投向，缺乏对企业现实科技投入需求的了解，造成政策供给与企业需求间的不匹配，创新效果差。因此，政府科技扶持规模扩大和高效、多元投入方式是实现企业R&D投入提高的必然路径。

(二)政府科技资金投入结构与方向有待改善

我省R&D 经费内部支出的比重中政府科技支出一直维持在20%以上，企业R&D 资金约占75%，其他资金来源占比1%以下。政府科技资金投入结构问题表现为在国有企业与非国有企业、大型企业与中小企业、传统企业与战略新兴企业等投入结构上的不合理。

从企业性质看，大量政府科技资金投向国有企业特别是大型国有企业，民营企业、中小科技型企业等投入比重较小。国有企业机制体制问题造成其创新意识和创新效率较差，投入效率低；而部分中小民营企业亟需科技资金扶持，扶持后有可能具有更高效的创新产出绩效，却因企业属性被排除在科技资金扶持之外。

政府资金在企业创新资金来源中占有较大比重，强化了企业创新对政策性资金的依赖，可能造成对部分企业研发投入的“挤出效应”，如果企业本身研发需求和投入不高，而政府部分的科技资金扶持不但不能带动企业R&D 投入的增加，反而可能造成其创新投入的下降。而创新资金通过政府配置也导致潜在的无效率，进一步扭曲了多元创新资金市场形成。

(三)科技资金配置中市场功能左右发挥不足，影响科技资金配置效率与效果

市场机制在科技资金配置中的功能不够突出，大量行政式、缺乏前期的效应评估、后续绩效评价的政府科技资金投入会导致创新提升的无效，有时候甚至可能会导致对企业R&D 投入的“挤压效应”。

通过我们对政府部门科技资金投入的情况来看，部分资金以项目申请的方式向政府申报，而作为资金投向决策者的政府，有些情况下却缺乏对研发项目潜在的价值、实现的可行性等技术方面的全面评判能力，因此会导致在项目申请环节就存在着财政科技资金利用效率低的隐患。以行政方式实施的财政科技资金分配的低效率问题不可避免。

(四)产业结构高度化提升不足是制约辽宁R&D 经费的根本原因

政府财政资金利用与区域产业结构、产业层次等中观因素密切相关，缺乏坚实实体产业基础和与之相匹配的产业结构，造成政府科技资金利用效率比较差。从辽宁当前的产业结构来看，重化工业、传统产业占辽宁省国民经济结构中的比重比较高，但是新兴产业所占的比重比较低，以传统产业、产业中间品为主的产业结构没有发生根本性的改变。装备制造、冶金石化等传统产业占规模以上工业行业增加值的75%。战略新兴产业规模比较小，没有形成明显的竞争优势，影响力和支撑力较为薄弱。目前，我国发达省市已经从工业化阶段向高服务化阶段转型，以科学研究、工业设计、物联网、大数据等生产性服务业为主体的第三产业已经远超第二产业，成为区域经济发展的第一驱动产业。这些产业与前沿技术连接，创新活动活跃，对创新资源吸纳能力强，政府财政科技投入的引领效果明显，与辽宁省的现状形成鲜明对比。

四、提升辽宁省R&D 投入的财政政策重点与政策建议

(一)坚持创新绩效为核心，强化市场机制在科技资源配置中的核心功能

在科技资金支出中，坚持创新目标和创新投入导向功能，破除传统的财政科技资金分配方式，更广的引入科技专家，发挥科技专家的作用。借助辽宁省“营商环境改造”“沈阳自主创新示范区建设”等制度上优势，理顺政府部门间的权责和工作流程，建立完善市场经济体制，重新定位政府干预的范围，真正发挥市场在科技资源配置中的核心作用。如可考虑建立财政扶持的购买机制，对于具有创新价值和应用价值的创新成果，可在成果转化后根据创新成果的经济效应按比例补贴。

(二)推动辽宁省产业升级和现代化产业体系建设是提升财政科技资金效率的根本

财政科技资金运用效率最重要的是与区域产业体系间形成良性互动，根本在于区域产业体系的不断提升和高技术产业比重提高。高科技产业的技术创新投入较大并依赖与持续的创新投入维持企业市场竞争力；通过财政科技资金投入引领高技术产业的R&D 投入增加，带动高技术产业进一步发展，并为地方政府带来更多财政收入，提升地方政府的财政科技资金投入能力，形成政府与高技术创新发展的良性循环。辽宁省应借助新经济和新技术背景深刻变化的时机，加快运用互联网、电子信息技术对传统产业的转型升级，并借助沈抚新区、中国中德(沈阳)高端装备制造产业园的契机，引入和孕育高技术产业和企业，推动我省产业高端化高技术化。

(三)打破传统思维，将财政科技资金向中小科技民营企业倾斜

从区域经济发展根本目标着眼，打破传统科技资金扶持的主体属性限制，坚持引导功能和效率优先的原则，将科技扶持资金向具有技术研发潜力的民营领域、科技型中小企业倾斜。未来辽宁科技资金投向，应该适度向科技型中小微企业倾斜。对于一些不具有独立成单研发项目和创新投入能力的小微企业，也应考虑其在某些领域的技术积累，通过科技资金补贴等形式鼓励其与大企业、高校、科研机构共同进行科学研究和创新活动，强调“干中学”，带动小微企业的创新热情、自信与技术积累。

(四)坚持精准扶持原则，构建财政科技资金的多元扶持方式

从国际财政科技扶持的经验看，对企业创新扶持的手段是多元的，单一财政补贴很难起到明显效果。从创新促进的角度，政府可将直接的财政科技资金投入转向多元资金与税收政策的组合。如从科研开发、产学研合作平台搭建、实质性专利转让与转化等关键环节建立完善的财政投入机制和税收减免政策。从扶持对象上，应该改变传统以企业属性和规模为主要评价标准，应该更多从创新扶持绩效标准考虑。加强对于处于初创期和成长期的中小科技型民营企业，对于实力较为雄厚的大型国有企业，可采取“以奖代补”“只认定、不补贴”等灵活的方式，不以资金扶持为主，以体制机制创新探索辽宁科技资金扶持和提高运用效率的路径，主要集中在原有的制度完善、部门职能定位整合、全流程的监管和评价等方面。借鉴发达国家地区的经验做法，尝试企业创新券等新做法，以制度保障财政科技资金有效利用，从过程管理向以科研成果评价转变，转变科研创新的评价导向。