钟靖

[摘 要] 城乡区域发展不协调、不均衡一直是影响着经济发展和社会稳定的重要因素，我国作为拥有9亿多农业人口的农业大国，这个矛盾更加突出，并写进了十九大报告——“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。习近平总书记在中央经济工作会议上提出区域协调发展的三大目标：“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”文章将以益阳市桃江县为例，分析影响城乡区域协调发展的原因并提出促进城乡协调发展的对策。

[关键词] 城乡区域 桃江县 协调发展

中图分类号：D035.5 文献标志码：A

一、桃江县现状

桃江县地处湘中偏北、洞庭尾闾（资江中下游）。自秦置县，因境内桃花江而得名。总面积2068平方公里，辖15个乡镇，人口89万，有桃江经济开发区和灰山港工业集中区两大省级工业园区。

二、影响协调发展的原因

（一）城乡要素单向流动

由于城市拥有更完备的社会保障，更多的就业机会，更完善的公共服务，更优质的教育、医疗、住房等公共资源。因此，城市容易产生虹吸效应，将中小城市、小城镇的资金、劳动力、生源甚至优秀产业吸进至中心城市，进而造成小城镇、乡村发展内生动力不足，逐渐衰落。以下以桃江县Z镇为例：

劳动力的单向流动。Z镇位于桃江县中部，离县城18公里（约半小时车程），区位优势明显。加上Z镇受核电厂址保护相关政策的影响，不能引进工业企业。因此，该镇企业以第一产业为主，且规模都不大，吸纳劳动力的能力有限，因而绝大部分青壮年都选择去县城或者县外务工，造成劳动力流失，留在村里的大都是妇女、留守儿童、老年人。据统计，该镇户籍人口30351人，流动人口占了30%，劳动力的缺乏导致产业发展缓慢，对政府财税贡献少，该镇每年的财政收入在全县15个乡镇里都是排名倒数。

生源的单向流动。由于桃江县城拥有教学质量高的小学、初中和省级示范性高中，因此Z镇的学生生源源源不断地流入县城，Z镇的小学由原来的7所减少到了现在的5所，且都不设置六年级课程，初中也由3所减少到了现在的2所。随着学生外出就读的还有陪读的家长，这又造成了劳动力的转移。

土地的单向流动。由于城市中心已无法发展，都是往农村扩张，因此良田被改变性质，变成了建筑用地，而赔偿的土地往往不适宜种田，土地也流向了城市。

综上，劳动力、资金、生源、土地等要素的单向流动阻碍了城乡协调发展。

（二）基础设施投入力度不均衡

基础设施的完备程度是一个地区经济发展的先决条件，交通是否便利，配套设施是否齐全是招商引资能否成功的重要因素之一。县级财政的基础设施投入力度主要是放在县城，所以县城的基础设施主要由政府投资，因此设备完善；而对乡镇来说，由于现在经济下行，加上化解政府债务风险的需要，乡镇基本上是“吃饭财政”，上级拨款只够保运转、保工资、保基本民生，根本没有多余的钱来改善基础设施，因此想要改善，只能筹工筹劳，因此群众积极性不高。比如Z镇由于实施清洁工程的需要，申报新建垃圾中转站，历经3年才获批建设，而污水处理站则由于经费不够迟迟没有拿到批复。而县城的垃圾中转站和污水处理厂已经运行了多年。投入力度的差异性导致县城基础设施越来越完善，而乡镇越来越落后，加大了城乡差距。

（三）社会制度体系的不完善

一是社会保障体系不完善。农村社会保障体系是个自我调节与政府公共管理相结合的相对均衡的系统。该体系的建立健全能够保护农民的切身利益，保障社会稳定。近年来，我国农村社会保障体系建设取得了一系列的成绩，但也存在着严重的问题，如保障结合程度低，社会保障水平与农民生活水平不相适应。比如桃江，农村医疗保险的费用逐年攀升，由2016年的每人90元涨到了2019年的每人220元，且在县及县级以上医院起报线越来越高，未纳入报销范围的项目也越来越多，导致农村居民缴纳医保的积极性逐年降低。

二是户籍制度不完善。长久以来，我国的户籍分为农业户口与非农业户口，这在根本上导致城乡统筹推进困难，不仅降低了社会资源的配置效率，也严重影响了农民组织化生产与经营。为城市做贡献的农业户口工作人员，却不能享受城市待遇，子女不能在城市入学，生病了享受不了城市的医疗。

三、建议与对策

城乡协调发展，绝对不是把农村变成城市，而是要发挥各自特色，齐头并进发展。

（一）合理规划，实现要素双向流动

要对城市和乡村的定位进行合理界定，城市主要发展教育、科技、文化、商业，招商引资的项目应该是工业项目，打造政治中心、经济中心、文化中心，而乡村应主要发展一、三产业，目标是为城市提供充足的后援保障，比如，发展现代休闲观光农业、乡村旅游。农村有了产业，自然能让外出的劳动力回流，甚至吸引外来务工者，因为乡村拥有城市买不到的蓝天、碧水和净土，能够实现资源变资产、资金变股金、村民变股民。乡村和城市虽各自发展，但又互补，乡村变成了城市后花园，城市变成了乡村的百货商店，由此可见，合理规划至关重要。比如，在桃江县的规划中，只有县里的工业园和具有工业基础的西部马迹塘镇以及东部的灰山港镇才能引进工业企业，其他乡镇只能发展一、三产业，既保证了全县招商引资之力的集中，也保证了资源集中，有利于实体经济做大做强。而其他乡镇按照全域旅游规划发展特色乡村旅游，保证了景点的多样性和差异性，各地区协调发展，在此规划下，桃江县的美人文化、竹文化打出了品牌，每年吸引了上千万的旅游观光者。

（二）统筹社会事业发展

一是要加大教育、文化、医疗对乡村的倾斜力度。增加乡村教师的福利待遇，让乡村教师享受比城市老师更高的工资，改善乡村办学条件，让老师愿意来，留得下。通过城市学校对口帮扶乡村学校的方式实现优质教育资源、教师资源共享，缩小城乡教育的差距。二是要加大对农村卫生事业的扶持。提高乡村医生的待遇，充实乡镇卫生院的医疗设备和人员，让卫生院不再只是看看感冒的“诊所”，而是能让群众可以享受到现代医疗。三是要加大送文化下乡的力度。用群众喜闻乐见的方式演出，可以通过看露天电影、看大戏、文艺汇演等方式丰富群众的业余生活，在精神上实现城乡协调。近几年，桃江县以党员冬春训、九九重阳节、“欢乐潇湘、美丽桃江”等大型活动为契机，组织了大量的廉政文化小品、传统文化改编的花鼓戏等节目送到各乡镇，群众反响热烈，既起到了好的宣传警示效果，扩大了文化的影响力，也让群众在钱包鼓起来的同时，精神富起来。

（三）完善城乡基础设施建设

乡村基础设施建设是衡量一个地区发展是否协调的重要指标之一。乡镇要仔细研究中央、省、市、县政策，抓住乡村振兴、美丽乡村建设等释放的政策红利，积极争取项目、资金，完善通乡公路、通村公路的建设，促进垃圾处理站、污水处理厂、道路绿化、亮化等基础设施；推进新型农村社区建设，完善综合文化站、便民服务中心、卫生室、学校等公共服务设施。充分利用乡村空置房屋，吸引社会资本进行改造，打造成特色各异的民宿，引导乡村贤达、社会名人返乡创业，吸引企业家到农村投资兴业，推动现代都市农业发展，缩小城乡发展差距。加大农田水利基础设施建设，鼓励有条件的地区发展高效灌溉技术，打造高产示范田，促进农村增产增收，形成城乡和谐的人居环境，改变城乡面貌。

（四）进行社会保障制度改革

重点是推进户籍制度，要创新户口管理制度，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，打破城乡二元壁垒，进一步扫清农民工市民化的戶籍障碍，进一步消除对农民进城务工的限制和歧视性规定，建立健全统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。鼓励引导农民工参与城市社区管理、社区文体活动等，为他们搭建沟通交流的平台。让务工人员留得下，留得住。

城乡协调发展是一个漫长的过程，要不断提高谋划能力，找准区域发展定位；要提高应变能力，保持对人民的深厚感情；要提高务实能力，促进政策落地，把城乡协调发展纳入政府考核内容，扎实有效促进城乡协调发展。