王 喆，陈伟伟

（中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所，北京 100035）

党的十八大以来，习近平总书记多次提及国家实验室的布局和建设，从不同层面对推动这一重要战略的落实提出具体要求。当下愈演愈烈的中美贸易战也使得建设国家实验室的重要性更为凸显。在2018 年年底的中央经济工作会议和2019 年初的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题的研讨班上，习总书记明确提出了“抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系”的总要求。国家实验室是我国向创新型国家迈进，实现科技创新从“跟跑”向“并跑”和“领跑”转变的国之重器。目前，北京、上海、广东、浙江和安徽等省市都在持续加大投入，为国家实验室布局和建设打造“预备队”。另外，深圳、武汉、南京和西安等地方政府亦提出了加快推进建设综合性国家科学中心的规划和构想。应该说，这些地方的实践做法为释放国家实验室管理运行体制机制动力活力形成了有益探索。

2019 年4 月30 日、5 月8 日—5 月12 日，国家发改委经济体制与管理研究所研究团队按照代表性、典型性和创新性基本原则，集体赴北京怀柔综合性国家科学中心、合肥综合性国家科学中心、上海张江综合性国家科学中心、青岛海洋科学与技术试点国家实验室（后简称“四大调研对象”）实地调研，听取了相关单位负责人、科研骨干和主管部门领导的意见建议。调研主要侧重于深入了解国家实验室在管理体制和运行机制方面的探索实践和创新经验、以及发展中遇到的主要问题，并据此给出相应的对策建议。现将相关调研情况报告如下：

1 四大调研对象在创建国家实验室上的探索与经验

四大调研对象在创建国家实验室的探索过程中，从国家实验室的构建模式、运营管理和人才聘用等体制机制方面进行了大胆尝试，并取得了诸多有益经验。

1.1 探索新的实验室组织架构，从顶层设计着手优化实验室体制机制

调研中发现，四大调研对象均按照国家科技体制改革的要求，初步构建了符合自身实际的管理运行体系。如，中国科学院量子创新研究院在建设运营上实行共建共享，在管理体制方面，科技部作为宏观管理部门，具体参与建设单位是中国科学技术大学、中国科学研究院，安徽省、合肥市等作为参与建设的地方政府。创新研究院内部设立理事会，实行理事会领导下的院长负责制，院长具有人事、财务和科研组织等决定权。另外创新研究院的顶层设计还包括学术委员会、产业和应用发展委员会、岗位评聘委员会。具体的研究单元则包括量子通信研究部、量子计算研究部、量子精密测量研究部和工程技术支撑部4 个部门，各研究部根据技术路线和创新任务统筹设置60 余个研究室和4 个技术支撑平台（详见图1）。又如，张江实验室实行管理委员会领导下的主任负责制，其中，管理委员会实行双主任制，目前分别由中科院院长、党组书记和上海市委副书记、市长担任张江实验室管委会主任，体现了张江实验室管委会的高层次和领导重视程度。在管委会之下，张江实验室主任为其法人代表。目前，张江实验室聘请中科院王曦院士担任首任主任，已经开展了各项实质性的工作。再如，青岛海洋试点国家实验室体制设计充分体现“去行政化”“科研自主”等理念，建立起了“三会”管理架构，分别是理事会管理、学术委员会咨询指导、主任委员会负责。在此之下，分设功能实验室、联合实验室、开放工作室、公共科研平台和服务管理机构（详见图2），以有效调动行政、专业和执行的力量。其中，理事会作为决策机构，负责审定建设方案、年度工作计划和主要改革创新举措等，总体协调领导海洋试点国家实验室建设与发展。学术委员会是由国内外著名专家组成的学术咨询和指导组织，其职责则是负责向理事会提供有关创新研究方向、重点发展领域、重大研究任务和目标等学术问题的咨询意见和建议，根据战略需求和全球前沿研究，对实验室的研究方向进行把控和学术评估。主任委员会作为执行机构，由实验室主任、常务副主任、副主任和学术委员会秘书长组成，统筹海洋试点国家实验室人、财、物等资源。

图1 量子信息科学国家实验室管理体制结构

图2 青岛海洋试点国家实验室管理体制结构

1.2 实行“核心+网络”布局模式，尝试打造协同攻关创新局面

调研中发现，四大调研对象在平台打造上的思路多采用“核心+网络”的模式，努力打造平台化、共享化和一体化的协同创新科研体系。如中科院量子创新研究院在合肥设立量子创新研究院总部，负责总体发展战略、管理和运行，统筹安排共性技术平台建设和系统集成，统筹组织分系统研究和人才培养，在上海、北京设立分部，分部则分别与中科大上海研究院、国科大等单位进行共建，同时通过与当地的高校、科研院所和高新技术企业组建联合实验室进行运营，或直接委托这些机构进行研发，充分调动各方研发力量。再如，青岛海洋试点国家实验室打造出了一个科研创新领域的共享平台，然后通过自身的功能实验室，以及联合实验室、开放工作室和海外研究中心，构建出了一个整合多方创新资源的协同创新网络。

1.3 推进大型科技基础设施建设，建立开放合作共享研发运行机制

通过以往的文献研究以及现状分析发现，我国科技创新领域存在科技资源重复建设，技术设备、信息等缺乏共享的问题。在这次调研中，我们发现四大调研对象针对这些弊病进行了大胆的探索和革新，四大调研对象都在规划建设大型公共科研平台，大力推进开放共享。如，对内合作方面，张江实验室将综合性大科学装置作为自身与国内相关科研机构和研究人员合作的重要抓手和主要平台，依靠自身的大科学装置提高提高辐射力、影响力以及对科研机构和研究人员的吸引力。对外合作方面，张江实验室通过与其他科研机构搭建联合实验室，在全球范围内邀请访问学者来张江实验室进行研究等方式展开国际化合作。目前，张江实验室已经与日本、德国和新加坡等国家的科研机构组建了多个联合实验室。同时，还通过访问学者、双聘制等制度创新与全球范围的研究人员建立起合作关系。再如，青岛海洋试点国家实验室则另辟蹊径，通过“盘活存量”的方式为研究机构和科研人员提供科研设备同享平台，各研究机构本着自愿的原则将其空闲的科研设备或者是科研设备的空闲时间在青岛海洋试点国家实验室进行登记，其他科研机构和研究人员则可以根据研究需要对各种研究设备的空闲时段进行申请。通过这种方式，青岛海洋试点国家实验室组建了全球最大的深海科考共享平台，为多学科领域研究提供了扎实的技术支撑与保障。

1.4 探索全聘和双聘相结合的人才聘用模式，充分发挥创新人才的积极性

在调研中发现，四大调研对象为了充分激发各类研究人员的积极性，为其提供制度上的便利性，均在“党管人才”的大原则下对人才聘用制度进行了大胆探索。如，中科院量子创新研究院自主开展各类人员的评聘与晋升工作，设立科研、技术支撑和管理3 种岗位，通过独立聘用和双聘等形式，组建科研队伍和管理队伍，对于研究院使用中科院给予的独立聘用人员，纳入中国科技大学人事管理体系统一管理，学校提供基本工资、津贴补贴和福利待遇等；对于双聘人员，其基本工资、津贴补贴和福利待遇等发放渠道不变。研究院聘用人员绩效由研究院根据自身特点制定考核办法和标准统一发放，研究院成员承担的与研究科技任务相关的科研项目间接费用扣除单位管理成本后的余额全部转入研究院统一管理，作为绩效工资的重要来源。又如，张江实验室实行全聘和双聘相结合的人事聘用制度，具有多种身份的科研人员，既包括事业单位编制，也涵盖合同聘任制。一方面，上海光源和国家蛋白质中心划转到张江实验室，相应人员的编制划转到高研院，即中科院的编制，工资由中科院支付，这些人员的科研管理沿用中科院的管理系统。另一方面，实行合同聘任制。国家蛋白质科学研究（上海）设施聘用的主任，之前为美国某高校的终身教授，高研院为了聘请他，先通过上海科大聘请他做全职教授，为其解决编制问题，然后高研院聘请他为国家蛋白质科学研究（上海）设施的主任。此外，现在在岗的张江实验室特别助理、行政总监，均是通过聘请、签订服务合同方式上岗，也称之为“职业经理人”。再如，青岛海洋试点国家实验室打破传统人才管理体制，以不求所有、但求所用为原则，探索创新人员分类管理模式。在青岛海洋试点国家实验室工作的科研人员的人事关系档案可以在其他单位，青岛海洋试点国家实验室只求人才为我所用，以任务聚人才。这些科研人员根据科研任务需要到海洋试点国家实验室开展工作，根据项目任务约定节点和目标进行考核，依据考核结果发放相应奖励；实行知识产权共享，科研成果第一署名单位为原单位，实验室为第二署名单位；任务结束后，科研人员可选择回原单位也可继续留在实验室工作，打造鼓励创新、宽容失败的机制，为科学家实现新想法、新思路提供条件。与之对应的是为了服务的专业化，海洋试点国家实验室的管理服务人员则实行“职员制”。通过对人员的分类施策，青岛海洋试点国家实验室既保证了研究人员的稳定性，激发了其活力，同时也保证了管理和服务的专业型。

2 四大调研对象在管理运行体制机制上存在的问题

四大调研对象在国家实验室管理运行的体制机制探索上取得了许多有益经验，但在发展中还是遇到了一些困难和阻力，遇到的阻力主要来自于与传统科研管理体制的冲突，包括实验室自身发展中的问题，还包括地方政府、国家政策配套等外部问题。

2.1 隶属关系复杂层级不高，无法发挥国家实验室汇聚整合全国优势创新资源的优势

整体上看，四大调研对象普遍存在“国家级”地位不明、管理归属体系不清的问题，法律意义上的国家级实验室宏观管理体系还没有形成。如，位于北京怀柔综合性国家科学中心的物质科学实验室和空间科学实验室，是由北京市和中科院联合创建，通过设立理事会的形式对实验室进行管理。由于这两个实验室依托中国科学院创建，所以未来其运行机制可能仍然会受制于中科院当前的运行机制；另外，这两个实验室隶属于北京市和中科院，隶属层次尚不足以汇聚和调动全国的优势创新资源；在这种背景下，这两个实验室的建设方向将与构建国家实验室的目标渐行渐远。又如，中科院量子创新研究院作为即将组建的量子信息科学国家实验室的基础和主体，其建设和运行的主要依托单位是中科院、中国科学技术大学、安徽省和合肥市，国家科技主管部门主要负责制定科技规划和指导工作，在建设与运行中发挥的国家作用并没有特别突出，国家实验室的“国家”地位难以确立。再如，青岛海洋国家试点实验室在整合全国资源、开展协同创新方面进行了探索，取得了一定成效。但是青岛海洋国家试点实验室目前编制在青岛市下，囿于其“小法人”实体，其在整合国内外优势力量、对外交流、高端人才引进等方面的具体操作难度大、见效慢，亟待建立更加高效的协调机制，以实现跨部门、跨地区和跨学科的深度力量整合，发挥国家实验室应有的统筹协调作用。综上，如何通过顶层设计来构建国家实验室的宏观管理框架，明确国家实验室“国家级”地位，理顺管理归属体系，提升其汇聚各方优势创新资源等能力，这是筹建国家实验室时必须解决的根本性问题。

2.2 资源配置机制不健全，经费投入、项目支持无法得到长期有效的保障

国家实验室的稳定运行需要有长期项目设置和稳定的经费支持。调研中发现，四大调研对象均不同程度地存在着地方财政经费投入遇阻的现象。如张江实验室依托的是中科院上海高等研究院，这是一个中央的事业法人单位，对于这类单位上海地方财政是无法直接拨款进行长期稳定资助的。在“减少并规范中央与地方共同财政事权，避免由于职责不清造成互相推诿”的趋势下，张江实验室的经费投入机制在操作层面遇到很大的阻碍［1］。同时，目前我国采用专项拨款+竞争性项目基金的方式，专项经费主要用于科技仪器采购、土建以及日常运行等方面，投入较少且分散。在专项拨款不足的情况下，国家实验室主要通过竞争性项目基金方式来获得经费支持。如中科院量子创新研究院的经费来源主要有两种渠道，一是国家拨款，二是自筹经费，而自筹经费则成为其当前主要的经费来源，这就导致中科院量子创新研究院必须靠自身想办法去争取地方、各种项目的经费，疲于“要经费、跑项目”。调研发现，这些实验室想获得稳定的经费支持和长期项目，以利于有延续性的研究，而现实情况则是这些实验室往往需要和其他研究主体一样需要竞标课题以获得经费资助，严重影响其研究的延续性和长期性，而基础领域研究和重大项目研究往往又是一些需要长期资助的延续性项目。在这种背景下，就造成了这些实验室在肩负国家实验室使命上存在制度性的障碍。

2.3 激励机制不完善，影响顶尖科学家引进与制约科研人员创新动力活力

人才是国家实验室完成重大科研任务、产出重大原创性成果、引领科技创新最为重要的因素。如何通过对研究人员的激励机制设计吸引全球的优秀创新人才，激发他们的创新活力，是国家实验室发展的关键。调研中发现，四大调研对象科研人员的收入主要来源于国家财政拨款、部分竞争性项目的劳务费以及科技成果的转化收益。当前的这种制度设计存在一些问题，如国家的专项拨款，是不能用于支付科研人员工资或者福利的；竞争性项目基金的用途也主要是用于科研设备的采购等具体研究活动中，只有很少的一部分可以用来补贴科研人员的劳务收入，重物轻人的现象普遍存在，而我们都知道创新活动主要是依赖科研人员的才智，而不是仪器设备。与此同时，目前我国各类国家实验室主要实行事业单位编制体制，事业单位编制内的研究人员工资要受制于工资总额，收入与激励机制不完善极大的影响了一流科学家的引进，严重制约了科研人员的创新活力和动力。如，张江实验室至今仍未获得独立自主开展职称评审的授权，虽然他们在努力探索“约定工资制”以激励科研人员，但是由于受到科研经费用途管制、中央事业单位工资总额控制等各种制度约束，使其制度变革的空间有限，对科研人员的激励机制创新面临较大瓶颈。因此，亟需从国家层面进一步完善科研人员的激励机制，构建面向全体科研人员的长效激励机制，给领衔科技家授予更大的权限，如更大的技术路线决定权、更大的科研经费支配权等。

2.4 考核评价机制“短平快”且急功近利，影响了重大原创性成果的产生

在调研座谈中，四大调研对象普遍反映当前国家实验室的考核评价机制不尽合理。如，中科院量子创新研究院实行分级考核与分类考核并举的考核评价机制，分级与分类的考核评价机制相对于传统的考核机制更加科学化，但是在考核机制内部仍然存在很多问题。以研究人员的考核来说，目前实行的评价标准相对单一，普遍存在着重研究成果数量轻研究成果质量、重研究经费数量轻研究成果水平、重研究产出轻成果的转化应用、重短期轻长远、重成果轻人才等一系列问题，同时行政化的考核手段和繁琐的评价程序，科研人员大部分时间不是在争取项目中，就是在应对评价中，部分科研人员为了达成评价标准甚至弄虚作假，影响了重大原创性科研成果的获得。

2.5 成果转化与知识产权保护制度不健全，不利于转化应用和发挥研究人员积极性

研究成果的转化应用是国家实验室建设发展的重要目标。但是调研发现，在这些实验室的建设发展过程中，都或多或少的面临着关于科技成果转化应用和知识产权保护这两方面的难题。如在科技成果转化应用方面，主要存在的问题一是相关的服务机构不足，提供服务的能力有限；二是研究成果转化之后的收益如何分配的问题。产学研之间的联结尚未打通，造成创新研发与技术成果的市场转化相脱节［2］。如，中科院量子创新研究院探索制定成果转让、股权激励等多种形式下的利益共享和分配机制，并形成了科技成果转化所产生的收益权分配方案，技术发明人、团队按国家规定占一定比例，剩余部分由技术发明人、团队所属人事单位和研究院按投入比例分享，但具体的分配细则仍需进一步明确，并保证能够在实际中实施应用；同时需要改变技术供需链脱节严重的现象，加快建立专门负责科技成果转化的机构，加快推动技术从实验室走向市场，彻底减轻科研人员既负责研发、又负责成果市场转化的负担。在知识产权保护方面，主要是知识产权法律对成果拥有者的保护力度不够，导致科技成果抄袭、剽窃和侵权现象普遍存在；保护手段无法适应当前新业态、新发展的需要，这都不利于科技成果的应用与保护。因此，需要进一步健全科技成果转化与知识产权制度，有力促进国家实验室科技成果转化和知识产权运营工作，增强科研人员创新积极性［3］。

3 国家实验室构建的总体思路

根据前文的调研结果，国家实验室的建设进展缓慢的原因，最根本还是科研体制机制方面的问题。在构建国家实验室的探索中，思维仍然局限于国家重点实验室等传统科研体制的圈子内［4］，使得国家实验室的建设更像是国家重点实验室的翻版，由此导致国家实验室无法在全国或者全球范围内汇聚和整合优势创新资源。在当前的国际局势下，我国面临发达国家越来越严厉的技术封锁，依托国家实验室促进我国基础领域研究和自主创新迫在眉睫。这就要求我们既要从大环境、大战略上重新认识国家实验室建设的战略意义和面临的困境，又要以“先行先试”的姿态破除顽疾，解决创建国家实验室过程中面临的具体难题。因此，我们在构建国家实验室的探索中，需要进一步突破传统科研体制的束缚，赋予国家实验室更高的层次和更大的自主权，充分激发国家实验室的体制优势。

3.1 国家实验室的“国家级”地位要得到体现

国家实验室与国家重点实验室这类传统意义上的实验室有本质的区别。国家实验室肩负的历史使命，是要汇聚全国优势创新资源，聚焦战略性的研究项目，重点突破我国发展过程中面临的技术瓶颈，引领国家的科技创新方向。因此，国家实验室是引领国家科技创新的国之重器，这就要求国家实验室的站位一定要高［5］，这体现在国家实验室的行政隶属层次上，国家实验室的“国家级”地位要充分得到体现。目前正在探索建设的几家国家实验室的隶属层次都不是很高，一般都是依托于地方政府和现有的科研机构进行建设，其管理运行体制机制都受制于地方政府和现有的科研机构。这就决定了这些实验室无法汇聚全国优势的科技创新资源。

3.2 国家实验室的运行机制要跳出传统模式

国家实验室的运行机制需要跳出传统的实验室管理机制。为了充分激发科研人员的积极性和创造性，在国家实验室的运行过程中需要根据科研规律给予科学家更大的自主权，避免过多的行政干预。在项目设置上，要给予国家实验室长期稳定的项目支持和稳定的经费支持，避免国家实验室为了获取研究经费，疲于争取竞争性的项目。另外国家实验室在人事制度、经费使用制度、考核制度等方面，都要进行大胆的创新和探索［6］。通过制度上的大胆创新和探索，给予国家实验室更大的自主权，不断提升国家实验室对全球顶尖科学家的吸引力，以有利于国家实验室在全国范围内，甚至是全球范围内汇聚优势的创新资源。

3.3 国家实验室要处理好和市场的关系

国家实验室是引领国家科技创新的国之重器，那么其研究项目设置就需要进行聚焦，要避免与市场上的项目形成竞争关系，对其他科研机构和市场上的研究造成挤出效应。因此国家实验室，一方面要聚焦大项目，能交给市场进行研究的项目就交给市场，避免对市场造成挤出效应［7］；另一方面，国家实验室的大项目，要通过项目模块化，将非核心模块通过契约的方式交给市场来进行研究。通过这种方式，国家实验室既避免了与市场进行竞争，同时又可以汇聚全社会的科研力量，真正的发挥出汇聚全国优势科研资源的作用。

4 创新国家实验室管理体制和运行机制的对策建议

4.1 进一步明确国家实验室的“国家级”地位

由于国家实验室要有能力汇聚并整合全国的优势创新力量，这就要求提升现有国家实验室的层级，将国家实验室的管理归属部门拔高并清晰界定。一方面，避免国家实验室的运行受到地方政府和各部门的行政干预；另一方面，在国家实验室的运行过程中可能还需要跨部门的协调和整合能力［8］，这就对国家实验室的主管部门提出了很高的跨部门整合资源的能力要求。因此，我们建议在党中央或者国务院层面成立一个国家实验室管理委员会，委员会主任由党中央或国务院主要领导人担任，所有的国家实验室直属于该委员会，国家实验室运行过程中需要涉及的跨部门资源整合协调，由该委员会直接协调和统筹。

4.2 国家实验室研究项目的设立要体现“战略性”

国家实验室体现的是国家意志，研究项目和研究成果要引领我国未来科技创新的发展方向［9］。因此，国家实验室在运行上要有较强的独立自主权。在研究项目设置上，建议国家发改委、科技部和国防部等部委根据国家战略需要提出研究项目立项需求，由顶尖科学家组成的评估委员会对项目的可行性、研究路线等进行评估，然后交由党中央和国务院或者前文提及国家实验室管理委员会进行决策。决策通过的项目由相应国家实验室承担，这些项目的研究不受现有科研体制的束缚，不受现有利益格局的左右。

4.3 对国家实验室的项目支持和经费支持要体现“长期稳定性”

对研究经费的类型区分为竞争性研究经费和稳定支持类经费，对于国家实验室的运行应该给予稳定的研究经费支持。国家实验室承担的项目具有长期性和延续性要求，因此，可以按照五年为一个研究周期，对国家实验室承担的项目进行稳定的经费支持。同时对国家实验室研究人员提出的要求是不能再牵头申请其他渠道的科研经费。这样就可以保证国家实验室摆脱要经费、跑项目的困境，保证国家实验室科学家的目标和精力集中。对于国家实验室研究经费的使用，可以采用负面清单的形式，给予首席科学家更大的经费使用自主权。通过制定研究经费使用负面清单，明确研究经费不允许使用的范围，除此之外研究人员可以根据研究需要自主列支，以此解除当前科研人员对研究经费使用的种种限制。

4.4 国家实验室在人才引进和激励措施上体现“以人为本”

国家实验室的各类大科学装置、科研设备是基础，但是科研人才才是其灵魂，因此，国家实验室要持续加强自身对人才的吸引力。一是可以建设国际顶尖水平的研发设施，给科学家一个可以有充分自主权、发挥聪明才智的舞台，可以产生国际先进水平的成果的平台，可以心无旁骛、全身心投入研发工作的环境。二是要打破现有人才制度的各种条条框框，从科研人才的需求入手制定人才引进和激励措施［10］，这些措施包括科研人才的孩子入学、住房、养老、福利待遇、职称评定和职位晋升等各方面，如在职位体系之外建立起了一套科学的薪酬等级制度以及长短期结合的激励机制，加快完善落实科技人员成果转化的股权、期权激励和奖励等收益分配政策；在人才评价体系上，采取权威同行评估的方式，以避免内部既得利益群体对人才的排挤，保证评估结果的客观、公正和权威。三是还可以另辟蹊径让人才为我所用，如加强与各高校和科研机构的交流，通过双聘等形式，以自愿原则为基础增加人才流动性。

4.5 国家实验室的项目运作要充分体现“核心+网络”

国家实验室的研究项目具有战略性，但是这并不意味着该项目事无巨细都需要国家实验室的研究团队来完成。在项目研究过程中，国家试验室的项目研究团队可以将项目模块化，对于非核心模块可以通过对外招标的方式委托给其他科研机构或市场上的高新技术企业来完成，由此形成以国家实验室为核心的创新网络，充分体现国家实验室汇聚全国优势创新资源的能力。在此基础上，国家实验室的研究成果可以更快速的进行成果转化和市场化，促进产学研一体化［11］。

4.6 国家实验室考评机制要体现“科学性”

由于国家实验室主要在基础领域进行研究，科技成果不确定性较强，既不宜唯成果数量论，也不应唯经济效益论。因此，国家实验室要根据“放开过程管理，加强结果考核”为原则，要以原始创新进展与突破作为标准，给予实验室管理充分的自由度和更大的容错空间［12］。对国家实验室研究团队和研究成果的评估应该由国家实验室管理委员会牵头，组织行业内的顶级专家进行评价。