摘 要：政府作为公共危机治理主体，在治理过程中发挥着主导作用，而由于决策缺乏前瞻性等原因，政府难以通过有效资源配置缓和态势，此时非政府组织的参与变得尤为重要。非政府组织作为“社会的手”，能够迅速投入公共危机救援中去，但同时也存在诸多困境。文章旨在客观分析我国非政府组织存在的困境，并进一步提出建议。为此，采用案例研究的方法，选取新冠肺炎疫情背景下湖北红十字会的表现加以分析。研究发现，非政府组织目前面临参与、能力、资源、公信力、合作等方面的困境，这些困境导致了非政府组织在危机治理时出现失灵。研究表明，非政府组织作用于危机治理整个阶段，且不同阶段应有不同的服务侧重点，需客观精准服务，有序调整，以期非政府组织持续性建设。

关键词：非政府组织;公共危机治理;新冠肺炎疫情

近年来，随着经济的快速发展和信息科技的进步，人们对社会生活和自然的干预范围及深度不断扩大，社会风险化的趋势日益明显。社会“爆点”增多，公共危机事件频繁发生并呈现出爆发突发性、时间紧迫性、过程持续性以及破坏广泛性等特征。突发性公共危机事件给我国社会秩序的稳定带来严峻挑战，对公众的生命健康安全造成極大威胁。在公共危机事件的应对中，仅靠政府一己之力已难以游刃有余地平息事件，此时，非政府组织便在危机处理中释放出强大的力量。然而实例表明，非政府组织的能力并未完全在危机处理中得到充分发挥，甚至出现“未老先衰”的现象，如2011年“郭美美”事件后有关非政府组织便一直面临信任危机。此外，在新冠肺炎疫情背景下湖北红十字会在救援物资上的调度不当更是凸显出非政府组织在参与危机治理、提供服务时存在的不足。

因此，需充分认识非政府组织参与危机治理的重要性，分析其参与治理时存在的不足及可能原因，并结合危机事件发展阶段针对性地提出相应对策，以期客观分析目前我国非政府组织存在的缺陷并为组织发展提供参考建议。

一、非政府组织参与危机治理的基础

（一）非政府组织在危机治理中发挥的功能

互补功能。政府在应对突发性公共危机事件时往往缺乏前瞻性，且由于决策的相对延后，使得“空窗期”事态愈发不稳，此时非政府组织发挥力量弥补空白尤为重要。非政府组织政府组织互补功能的优势凸显在政府与非政府组织之间存在着有制度保障的合作关系，同时也存在非制度化的信息与资源的共享渠道，非政府组织参与公共事务治理时具有更强的自主性和主动性，能够与政府协同搭配，弥补政府在迅速反应及细节方面的不足。

服务功能。我国非政府组织具有专业性、服务性特点，并普遍具有自身的服务特性与服务方向。在参与危机治理时，专业的非政府组织能够快速找准定位，提供服务。北京韩红爱心慈善基金会的公益服务定位为应急救援、医疗救援与社会关怀三方面，精准的服务定位赋予了组织特定的社会责任。在此次疫情防控中北京韩红爱心慈善基金会充分发挥了服务功能，为危机治理贡献了较大力量。

协调功能。治理公共危机需要全面覆盖的治理网络，不同的危机治理参与主体处于不同的节点，彼此联系又发挥各自的作用。在公共危机治理中，非政府组织在治理网络里发挥着协调联动的功能，其通过信息收集、物资调配、志愿者队伍建设等方面与当地政府、受灾地区及相关机构建立联动，以较高的灵活性和转化效率协调信息、人物力等资源，一定程度上缓解了政府压力和风险地区的资源需求状况。

（二）非政府组织参与危机治理具有必要性

公共危机事件频发需要非政府组织作为多方治理主体的一员参与治理。公共危机事件因具有突发性、破坏性以及波及范围广的特点，对社会秩序的稳定和人民生活水平造成极大影响，面对社会风险化的趋势，政府仅凭一己之力难以全面处理危机，此时非政府组织的参与合作便成了迫切需要。

非政府组织志愿性、专业性、细节性等特点为其参与危机治理提供必然。相比政府，作为“民众之手”的非政府组织在应对突发性公共危机事件时更具灵活性。非政府组织具有志愿性的特点使得组织能够在第一时间向公众提供人性化服务，且其在公共危机事件结束后针对受灾群众的心理建设以及经济帮扶上能够提供专业性，持续性的服务。此外，我国非政府组织参与危机治理能够帮助分担政府压力，以更细节化的服务填补治理危机时可能存在的漏洞。非政府组织参与公共危机治理是必然的，非政府组织的力量不可或缺。

（三）非政府组织参与危机治理存在现实可能性

我国非政府组织数量多，种类丰富，涉及范围广。截止至2017年，我国社会组织的数量已达80.3万个，其中社会服务机构比上年增长3.6万个，基金会数量增加764个。我国非政府组织在数量、种类、资源等方面的增加和覆盖为其参与危机治理提供可能。

我国非政府组织的发展一直深受重视，在国家治理体系中的地位和作用逐渐提升。近年来，我国非政府组织与政府间合作越来越深入，且政府对非政府组织的质量发展日渐重视。2018年后，我国政府加大打击社会组织违法违纪活动，严格控制审核把关，督促社会组织规范化、质量化，这样的举措不仅体现我国对非政府组织发展的重视，更是提高了公众对“过关”非政府组织的信任，为我国非政府组织参与危机治理提供可能。

二、非政府组织参与危机治理时暴露的困境及原因分析

在新冠肺炎疫情早期，湖北红十字会在服务提供时失误频频。1月29日，湖北红十字会于微博上贴出捐赠回单，其中收款银行名称出现错误;1月30日于官网发布的捐赠物资使用情况公示中被指出物资分配优先级存在不合理，后又出现物资数量及类别公示错误;此后针对前述失误的更正说明中也发现了日期错误，如此疏忽可见其内部管理仍有待完善。基于事实，文章结合新冠肺炎疫情背景下湖北红十字会的具体表现，从参与、能力、资源、公信力、合作五方面，对非政府组织参与治理时暴露出的困境进行原因分析，弄清病征所在，以对症下药。

（一）参与困境

危机的早期阶段，由于较难对公共危机事件的发生与发展做出预判，因此当事件发生时，政府和公众往往处于被动和恐慌之中。同时因需要时间进行对策分析，且专家的保守性决策偏好会增加政府对事件危机程度的判断误差，更是加大了事件恶化的风险。在这种情况下，缺乏制度化沟通参与渠道的非政府组织无法及时有效地获取官方信息，且受信息不对称的误导，无法预先调整组织内部的资源以在第一时间提供服务。缺少制度化的沟通参与机制是造成非政府组织参与危机治理时出现“措手不及”的表现的重要原因之一。在此次突发疫情的早期应对中，湖北红十字会在服务提供时出现的慌乱与漏洞，一定程度上是其与政府有关部门间缺乏制度化的沟通渠道导致的信息不对称造成的。

（二）能力困境

公共危机事件是对非政府组织专业能力的考验。在参与治理的过程中，非政府组织能力上的困境被暴露和放大。在此次突发疫情早期，湖北红十字存在资源公示信息错误、物资调度效率低、物资配置优先级有时偏颇、人力安排不合理等失误，种种不力表现引得公众议论纷纷，而造成非政府组织出现能力困境的主要原因在于组织的“年轻化”，其内部管理制度不够成熟。组织人事、财务等管理制度不完善，缺乏物资信息公开的主动性和自觉性。同时，非政府组织的相关法律制度没有健全，缺乏系统的监督問责机制，这也使得非政府组织的专业性不能得到考察。

此外，非政府组织专业度不高还体现在人员能力业余。非政府组织强调志愿性，在非政府组织内部，兼职人员比例大于专职人员比例，通过社会渠道招募志愿人士难免会影响组织服务质量，也使得非政府组织基层人员对组织内部建设“一问三不知”的现象时有存在。此外，非政府组织领导者的工作能力也是制约非政府组织活动开展的因素之一。组织领导者职业敏感度不高，缺乏居安思危的意识，不能及时决策指导行动，也使得组织面临参与危机治理时行动力“退化”的危险。

（三）资源困境

非政府组织在参与危机治理时，拥有可供调用的资源是其充分参与治理的物质基础。而非政府组织的人均占有量是衡量一个国家和地区公民社会发展程度的指标之一。截至2018年，我国社会组织数量约81.6万个，每万人拥有的社会组织数量仅为8.2个，可见我国公民社会发展仍有一个漫长的过程。此外，非政府组织人均占有上的少量一定程度上反映了不同地方的非政府组织在资源分配上的不均衡，这就使得不同地区、不同规模的非政府组织在筹措资源，参与危机治理的及时性及参与能力方面参差不齐。

非政府组织在资源方面的困境还体现在资源数量不足，资金缺乏。非政府组织的资金来源有三方面，即社会捐助、政府拨款和收费。而其中，政府拨款长久以来作为非政府组织的主要资金来源。然而，政府拨款需要流程申请，效率较低，不能及时支援非政府组织活动展开，此外，非政府组织受制于其“双重管理”，缺乏适宜的渠道高效率的获取资源，使得其在活动开支和所能得到的资源之间存在较大的差距，这也在一定程度上制约非政府组织有效参与危机治理。

（四）公信力困境

非政府组织缺乏社会公信是其发展举步维艰的重要原因之一。我国非政府组织缺乏公信力的原因主要在合法性困境、监督制度不完善以及公众心理三方面。据《社会团体登记管理条例》规定，我国非政府组织的合法性登记及运行受到登记管理机关和业务主管机关的双重管理。然而这种双重管制也大大增加了“草根”非政府组织的准入门槛。而组织的合法性正是社会选择捐助渠道时参考的重要因素。合法性困境使得危机治理时社会上各方非政府组织很难直接参与及提供帮助，同时这也对其获取社会资源造成一定阻碍，不利于非政府组织的健康发展。

此外，监督机制的不完善也使得公信力困境越来越严峻。有关监督非政府组织财务管理及捐赠资源往来明细的法律法规未建立健全，信息不对称下的监督机制不完善，关键环节缺乏刚性的约束使得社会无法对非政府组织产生完全的信任。在公众心理方面，公众信任脆弱不利于非政府组织公信力的夯实，公众不愿再通过此类带着“污点”的组织捐赠资源，公信力的缺失对非政府组织的运作造成痛击。

（五）合作困境

非政府组织在参与危机治理时暴露的又一困境，即非政府组织之间的合作困境。在疫情防治中，湖北省针对社会捐赠要求“统一归口”，而湖北省红十字会、武汉市红十字会等官办非政府组织人力储备有限，加之缺乏社会力量的参与渠道，组织应对当前局面力量不足。除了制度上的硬性要求外，非政府组织间出现合作困境的原因还在于组织缺乏自主性以及没有建立非政府组织间的危机响应平台。我国非政府组织大部分资金来源于财政拨款，这就催生出官办非政府组织的内部惰性和对政府部门的依赖，这种依赖性的滋长对官办非政府组织参与危机治理的自主性和独立性造成打击。

各地区非政府组织间缺乏正规系统的危机响应平台也是制约非政府组织相互合作的现实原因之一。危机响应平台的缺失不仅阻碍危机爆发时期各地区非政府组织间的互助协作，更妨碍了危机消退后非政府组织之间治理参与的经验分享和信息交流，不利于日后其他非政府组织参与地区突发性事件的预防与治理。

三、非政府组织参与危机治理的有效路径分析

上述非政府组织在服务提供时存在的诸多困境，在危机治理的参与中尤为凸显。因此，文章在建议的提供思路上将根据公共危机事件的发展阶段，即主要分为危机的预警阶段、爆发阶段、过渡阶段以及消退阶段，就非政府组织目前存在的困境提出建议，以期在危机治理中做到事前主动，事后持续，全程式参与，针对性服务。但需注意的是，这些措施具有交互性和回复性，即不同时期的措施存在交叉，且某一阶段的措施并不只实施于该阶段，它们相互联系，不能完全割裂、区别不同阶段的措施。

（一）预警阶段：多方联动，主动出击

公共危机爆发之前普遍存在一段预警期，此段时间里，社会上已出现危机的苗头，但由于相关部门缺乏重视以及决策执行存在“真空期”等原因，危机往往不能在初现苗头时就得到有效控制。这时，非政府组织便要在其中发挥其向上沟通，向下联动的作用。在预警阶段，首先要告知上级部门以作警示，同时鉴别事情是否可信，以防事态扭曲造成群众的恐慌，并进行信息追踪，根据事态发展对组织内部资源进行调度，主动出击，以防事态恶化时物资、人力周转不及时。

（二）爆发阶段：速度高效，公开透明

在危机的爆发阶段，救援物资的有效调度是对非政府组织专业能力的考验。此时，非政府组织要在物和人两方面做好管理。非政府组织要充分发挥其专业性，在物资整理时确保人力在物资分配整理时的充足，同时对捐赠的物资及时确认、整理，并对捐赠的物资的来源、数量、去向进行公示，使物资的来去公开透明，让捐赠者放心，让老百姓顺心，让用资单位安心。此外，非政府组织可与私营部门之间进行合作，让私营企业参与到危机治理中来，提高紧急时期物资分配效率。同时，非政府组织在物资分配的优先级选定时应切合实际，对受灾情况严重地区、对物资急需单位进行第一时间的物资调度，同时也不能滞后对其他地区或单位的援助，发挥非政府组织自身及时、高效、对点的专业性优势。

（三）过渡阶段：有序调整，互补合作

过渡阶段中，危机的势态逐渐稳定下来，此时非政府组织应调整自身作用，在保证物资供应的同时，弥补政府危机治理的空白，对受灾人群心理进行调解。非政府组织作为公共危机治理的参与者之一，相比政府更具灵活性，且其志愿性和利他主义的特性在受灾群众的心理调整与救助方面能够发挥独有的作用。该时期非政府组织要关注受灾人群的心理恢复状况，通过志愿服务等形式帮助群众进行心理康复，同时对受灾情影响较严重的家庭的经济进行对点援助服务，与政府在危机治理中持续扮演互补的角色，促进非政府组织与政府之间的协作。

（四）消退阶段：总结经验，持续服务

危机事件进入到消退阶段并不意味着到了非政府组织功成身退的时候，相反，这段时期正是非政府组织宝贵的学习总结时期。经历了危机的考验，非政府组织应针对参与治理时存在的不足进行经验总结，以做到自我更新，提高持续服务水平。其中学习总结主要分为参与总结和自我总结两部分。在参与总结中，非政府组织应加入到政府部门对地区恢复等事宜的总结中去，协助政府对此类事件的经验整理，并发挥自己的作用为政府在危机管理在存在的问题如执行的滞后性等建言献策，增强非政府组织与政府间的协作沟通，完善非政府组织危机治理的参与机制。在自我总结中，非政府组织应就参与危机治理中自身存在的问题进行总结，及时弥补缺陷。同时，非政府组织也要抓住机会自我升级，重建和夯实社会公信。此外，与多方參与主体之间建立危机响应平台。与当地的医疗机构和社区建立互动关系，通过对点帮扶的形式对受危机影响较大的个人和家庭进行援助与后续追踪，以预防类似危机事件发生;与其他非政府组织之间建立交流平台，分享此次参与危机治理的经验，同时建立健全非政府组织间的系统化危机响应机制，预防突发性事件发生时非政府组织资源周转不力。

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作者简介：谭喆（1999- ），女，湖南娄底人，本科在读，河北工业大学人文与法律学院，研究方向：公共事业管理。