吕德文

笔者近来在调研中发现，一些基层干部反映，基层形式主义问题仍然严重，减负效果不甚明显。一些打着改革创新旗号的治理技术，与既有的不甚完善的基层治理体系结合在一起，成为滋长形式主义的根源。

这些年来，基层治理体系发生了很大变化，基层治理体系在一定程度上呈现出“对上不对下”特征。具体表现有三：一是部门督查化，职能部门往往以简政放权和给基层赋权的名义，将很多部门职能下放给属地政府。如此，职能部门普遍承担了“只监督，不做事”的角色。基层治理在一定范围内存在“一个人做事，九个人监工”的情景。二是属地政府“背锅”化。属地政府看似增加了不少权能，也有做事的能力。但是，在部门督查化的影响下，属地政府并无足够的做事自主性。上级部门不仅强化了结果考核，还增强了过程考核，全过程治理成了现实。基层治理如果出了偏差，属地政府和基层干部要承担相应的责任。即使是因为政策不符合基层实际而导致的失误，基层也会因为“属地管理”而承担责任。三是自治组织行政化。由于基层承担的事务越来越多，基层政府的工作力量不足，一些地方的自治组织承担了大量的行政事务，村干部和社区干部普遍全职化。结果是，自治组织疲于应付上级下派的行政任务，反而难以抽出足够的精力来回应群众诉求。

客观上，这一“对上不对下”的特征，一定程度上是由治理技术支撑的。一方面，在治理现代化的指引下，上级部门以精准为导向，强化了对基层治理的要求。……