王大鹏 岳春颖

随着“弗洛伊德之死”事件的持续发酵，除了反思美国是否存在“系统性种族主义”，即是否存在对非裔美国人的歧视外，美国各界也进一步反思如何对美国的警务活动进行改革，以避免类似事件的再度发生。

美国多个城市提出了警务改革计划。明尼苏达州明尼阿波利斯市政府首先宣布将解散该市的警察局，并承诺设立一个新的城市公共安全系统。洛杉矶市长埃里克·加塞蒂（Eric Garcetti）表示，他将更改原先增加洛杉矶警察局预算的计划，转而将全市预算中的2.5亿美元投入医疗、就业和“和平中心”计划。纽约市市长白思豪（Bill de Blasio）承诺将削减给纽约市警察局的拨款，把资金用于青年活动和社会服务。波士顿市市长沃尔什（Marty Walsh）在接受媒体采访时也认为，波士顿应该考虑对当下预算用于警务工作的资金进行重新分配。

事实上，促进警务改革的呼声在美国国内由来已久。

过度执法的法律土壤

美国警察的过度执法有着法律土壤。美国警察享有符合条件的法律豁免权，而这在许多国家是不具备的。美国宪法（第二修正案）规定了公民的自卫权，后者能够合法持有致命枪械，这在客观上导致警察在工作时有很大的危险性，给予他们用武力自卫以正当的理由。

根据国会在1871年通过的《民权法》，公民有权对侵犯其宪法权利的警察提起诉讼。但在一百多年后，最高法院裁定，如果警察的行为没有违反“明确规定”（clearly established）的权利，那么他们就能获得有限豁免。换句话说，只要之前法院未有裁定警察违宪行为的先例，那么同行们的类似违宪行为仍然可免于诉讼。这项有关“明确确立权利”的原则，并未在《民权法》或《美国法典》中体现，却一直有效。

2019年一名乔治亚州警察在试图射杀一只宠物狗时误杀了一名10岁男孩，就因为受“有限豁免”原则保护而免于被起诉。根据俄亥俄州鲍林格林州立大学教授斯汀森（Philip Stinson）记录的数据，2005年至今，全美仅有110名执法人员因误杀或谋杀罪名被起诉，像肖文一样被指控二级谋杀更是罕见。上一次还是在2014年， 芝加哥的白人警察范戴克（Jason Van Dyke）因枪杀17岁黑人少年麦克唐纳（Laquan McDonald）被控二级谋杀。但一直到4年后范戴克的罪名才被宣判成立。

批評人士认为，这种豁免权助长了警方在紧张局势下的过度反应。据“警察暴力追踪组织”统计，只有约1%的警察因暴力执法受到犯罪指控，被定罪的更少。由于定罪难度很大，检察官往往不愿对警方提起诉讼。此次“跪膝锁喉”的白人警察肖文受到二级谋杀罪指控，指的是即便他不是有意杀害弗洛伊德，但攻击行为是有意的。

当政府部门得到更多军事化装备，他们的行为会更暴力。“类似于‘工具定律—当你有一把锤子，所有东西看起来都像钉子。”

1990年国会通过的《国防授权法案》中规定，军方可以将剩余的武器装备分配给地方，但仅限于禁毒。到了1997年，允许使用武器装备的范畴扩展至反恐等所有执法领域。在1998年至2014年期间，警察部门收到的军事设备价值从940万美元增至7.768亿美元，累计逾50亿美元。美国国会研究服务处指出，美国警察处境特殊—约有3.1亿支枪在境内流通。另受缉毒行动和“9·11事件”等因素影响，美国警方装备日益增强，增加了误判的可能性。警方执法研究人员瑞安·韦尔奇（Ryan Welch）说，当政府部门得到更多军事化装备，他们的行为会更暴力。“类似于‘工具定律—当你有一把锤子，所有东西看起来都像钉子。”

前所未有的尝试

布鲁克林学院社会学教授维塔莱（Alex S. Vitale）在2017年曾出版过一本题为《警务的终结》（The End of Policing）的书，他在书中直言，在过去的40年中，针对美国警察的监管已迅速失控，全美的警察系统已经不致力于打击犯罪，反而成了处理无家可归、精神疾病以及青年暴力等问题的工具。

他认为，近几十年来，警务工作的最大问题之一是，执法部门在解决社会问题方面发挥的作用不断扩大。警察进驻学校，经常应对毒品过量或精神健康危机，并清理城市中的无家可归者营地，警察没有从根本上解决这些问题，而是用来给这些人“定罪”，这是不正常和不公正的。他向美国全国公共广播电台（NPR）表示：“现实是，美国的社会秩序从来没有完全公平。虽然我们今天没有使用警察来管理奴隶制或殖民主义，但我们正在使用警察来管理我们非常不平等的制度所产生的问题。”

在某些情况下，警察自己也认为，他们在社会中扮演的角色已经超出了传统的执法范围。2016年，达拉斯警察局长大卫·布朗（David Brown）在5名达拉斯警察被枪杀后的新闻发布会上说：“在这个国家，我们要求警察做的事情太多。每一次社会的失败，我们都会把它推到警察身上。”

乔治城大学法学教授、该校创新警务项目的联合主任克里斯蒂·洛佩兹写道，“砍警局预算意味着缩小警察的职责范围，并将政府为保护我们的安全所做的大部分工作转移到更有能力满足这种需求的实体。”

位于明尼阿波利斯市的Black Vision成立于2017年，是明尼苏达州活动者响应“黑人的命也是命”运动（Black Lives Matter）建立的地方团体。2018年该团体就曾在时任市长家门口举行过抗议，要求削减拨给市警局的经费。他们认为撤资将终结刑事司法系统中的惩罚文化。这是地方政府唯一没有尝试过的终结警察拘留死亡的措施之一。因为培训和随身佩戴摄像头并没有带来支持者想要的变化。

该团体的主张是，“应对我们社区危机的人应该是最有能力处理这些危机的人”，即应该由社会工作者、心理健康服务提供者、受害者或幸存者的倡导者等来解决警察需要处理的问题，而不是由这些“携带枪支的很可能并不住在他们所巡逻社区的陌生人”来解决，而重新分配资金解决其他社会需求也将减少犯罪。

在许多情况下，美国一个城市或县的立法者在每年的预算中会拨款资助警察部门。“砍警局预算”意味着要从全国各地的警察队伍中撤走资金，但是，砍警局预算未必是一夜之间发生的事，也不一定只是将警察部门的预算归零。

美国智库城市研究所（Urban Institute）统计的数据显示，过去40年里美国警察部门的支出翻了两番。2017财年，各州和地方政府在警察系统的支出总额为1150亿美元，占直接财政支出总额的4%，其中绝大多数（97%）用于工资和津贴等运营项目。从1977年以来，警察系统的支出占财政支出的比例维持在5%以下。耶鲁大学社会学学者麦克哈里斯（Philip McHarris）表示，大规模撤回警察资金就相当于收回了警察“公共管理者”的角色，终结刑事司法中的惩罚文化，在此前从未有过类似尝试。

警务改革更大的推动力不仅仅是砍警察预算，而是推动将这些资金重新分配到社区项目中，尤其是那些被深度剥离的社区，那些从未感受到拥有真正资源影响的社区。

警务改革更大的推动力不仅仅是砍警察预算，而是推动将这些资金重新分配到社区项目中，尤其是那些被深度剥离的社区，那些从未感受到拥有真正资源影响的社区。“黑人的命也是命”抗议运动的联合创始人艾丽西亚·加扎说道，“我们需要加大教育与住房等领域的资金投入，以提升受警察过度执法与过度监管的民众的生活质量。现在执法过度的问题已经直接影响到了民众的生活质量。”另一位联合创始人帕特里斯·卡洛斯（Patriss Cullors）则表示，对执法部门进行资金缩编“意味着我们正在降低执法部门拥有损害我们社区资源的能力”，“非裔社区已经严重投资不足。这些钱可以用于精神健康、家庭暴力和无家可归者等社会服务”。MPD150在其网站上写道：“通过将资金从警方转移到实际满足这些需求的服务上，我们将能够到达一个人们不需要抢劫银行的地方。”

警务改革任重道远

有证据表明，警务改革可以减少犯罪。2017年的一份报告指出，2014年至2015年的数周时间里，纽约警察局有意撤回了“主动警务”，该期间的犯罪投诉减少了2100件。这项研究将主动警务定义为“系统性和积极地执行低级违规行为”，并在“预计会有犯罪”的地区加强警力。这正是砍警局预算支持者想要结束的行动。

选区位于明尼阿波利斯市的民主党籍非裔众议员伊尔汗·奥马尔（Ilhan Omar）说，她希望明尼阿波利斯市警局解散后借鉴卡姆登市的经验。8年前，在当时被称为“全美最危险城市”的新泽西州卡姆登市，财政已无力承担警察合同，增派巡逻人手。次年，警察局被撤销，市政府与所属县政府签订合同，共享治安服务，重新建立起一支规模更大、并以巡逻为主的新治安队伍，并对警察进行“冲突降级训练”，配备随身摄像仪。

效果很明显。这个有七万多人口的小城市谋杀事件从2012年的67起减少至2019年的25起。据当地警察部门的统计，2014年至今该市有关警察暴力执法的投诉量减少了95%。卡姆登市公职人员路易斯·卡佩里（Louis Cappelli）表示，在解散后重建的当地警察部门将警务定位为“面向社区”的活动。警察自入职起便需要挨家挨户拜访自己负责巡逻的社区，做自我介绍并向邻里询问警务需要改进之处。除此之外，警察培训也会根据美国国防部武力政策指示强调致命武力是最后的选择。这种“社区优先”的警务模式也将队伍内部族裔多样性作为优先事项。卡佩里认为，这样的警务模式是当地犯罪率大幅下降的关键。

美国的警务改革也遭到多方质疑。洛杉矶警察保护联盟（Los Angeles Police Protective League）是该市的警察工会，该联盟表示，砍警局预算将是“让我们的社区变得更加危险的最快方式”。工会的董事会在一份声明中说：“砍掉警察局的预算意味着对911紧急电话的反应时间更长，呼吁支援的警察将不会得到回应，强奸、谋杀和袭击的调查不会发生或将永不启动，更不用说完成。”

美国部分舆论认为，特朗普签署的行政令明里支持改革，暗里却依然是警察强硬执法的支持者。

多位地方政府官员也反对削减警察预算， 首都华盛顿特区第8区的社区顾问委员特兰瑟姆（Pauk Trantham）直言，第8区是华盛顿特区中贫困率与犯罪率居高不下的区域。华盛顿特区警察局长彼得·纽沙姆警告说：“鉴于社区中犯罪行为持续发生，假使因为预算被削减而有部分警察撤出的话，那这对居民来讲是不公正的。如果你对一个警察机构的资金不足，它会影响到培训，影响到招聘，影响到你培养优秀领导者的能力。”

联邦政府层面，美国总统特朗普签署了一项行政令，将呼吁建立一个认证体系，鼓励警察部门采用最新的武力使用标准。虽然认证计划的建立没有强制性，但通过将联邦拨款的分发与良好的警务联系起来，进而激励警察部门。警察部门还被要求建立一个“全国数据库”，追踪警察队伍中的违规者，并在警察被调任至不同警察部门的情况下分享这些信息，对于有不良记录的人免于雇用。该行政令的另一项内容是呼吁警察与社工配合开展针对非暴力性案件的工作。后者更有能力应对那些有药物滥用问题或无家可归者等。

美国《华爾街日报》评论称，行政令似乎满足了有关警察改革的部分要求，不过特朗普拒绝了许多抗议者呼吁的一项核心诉求—削减警察部门预算。该行政令也未能明确回应一些关键问题，譬如行政令中提到的武力使用标准和正当化，只不过是 “鼓励”实行；然而针对民众强烈要求废止的一些暴力执法手段，例如锁喉这一执法手段，行政令并没有明令废止，而是表示一般情况下不可用，但可以在“法律允许使用致命武力手段”的情况下使用。

美国部分舆论认为，特朗普签署的行政令明里支持改革，暗里却依然是警察强硬执法的支持者。美国全国广播公司（ABC）称，预计这一行政令不会像美国各地的许多抗议者所要求的那样，推动禁止警察的某些行为，比如扼颈执法和无须敲门或事先知会的搜索，也不会对警察角色进行更广泛的调整，更不会改变警察在工作时所受到的特殊法律保护。此外，据英国《每日邮报》报道，行政令文本中没有体现出暴力执法牵涉的种族歧视问题，未出现“系统性种族主义”的字眼。

纽约市立大学约翰·杰伊学院犯罪学教授戴维·肯尼迪表示：美国民众在过去几周内表达的情绪和反抗行动是前所未有的，而他们对于美国执法部门的态度也发生了巨大转变，但是，“人们觉得它可能会有一点点帮助，而现在仅提供一点帮助并不够”。这说明，美国的警务改革依然任重而道远，把公权力装进笼子里无论在哪个国家都是一项艰巨的系统工程。