王嘉

[摘要]2019年10月31日国务院发布新的《食品安全法实施条例》，其从多个角度、不同层次，对我国食品安全问题进行了系统的整合和梳理，对食品安全的各个领域、各个环节做了科学的监管安排，在立法层面上将食品安全纳入社会共治的轨道中，通过多种具体的制度体系，确立了食品安全社会共治的治理模式，推动了统一、科学、高效的食品安全监管体系的建构。

[关键词] 《食品安全法实施条例》;社会共治;食品安全

中图分类号：F203文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

食品安全问题关乎民众的身体健康和生命安全。当前阶段，随着我国经济和社会事业的不断进步，食品安全领域也在发生着深刻变化。普通民众食品安全意识的逐步提高，以及对食品安全问题的“零容忍”，反映了人民群众日益增长的对美好生活的需求，而这一需求与食品安全问题监管和治理不平衡不充分之间的深刻矛盾，正是推动我国社会各个阶层与不同群体共同参与构建食品安全监督与管理体系，实现食品安全领域社会共治、全民参与的重要契机[1]。

食品安全问题涉及多个环节和不同领域，对这一问题的监管需要政府、企业、个人、行业协会等多主体共同参与，群策群力。其中，行政主管部门必然会因其公权力的权威性在食品安全监管工作中居于主导地位。但现代社会的复杂程度逐步深化，行政监管的有限性和公权力自身的局限性使得政府在一些社会问题的管理上存在低效性[2]。这种局限性，在食品安全这种涉及国计民生而又亟待有效规制的领域，极容易引发严重的社会问题。因此，引入社会其他力量共同参与、配合、监督和管理尤为必要。食品安全法相关理论研究与司法实践的逐步深化，亦为我国将食品安全监管问题引入社会共治提供了理论基础与有益借鉴[3]。

1 我国食品安全监管的发展历程及现实困境

我国食品安全的核心问题仍然是食品安全监管模式和体系的建构。以往主要是行政主管部门主动监督和管理，监管模式上经历了从多部门分块监管，到由单一部门集中统一监管的过程。2013年，国家食品药品监督管理总局成立，将过去食品卫生、农业产品、工商业产品等分属不同部门的监管权力，集中统一于食品药品监督管理总局，形成了以一个强力部门为主导，统一行使监管职能的食品安全监管体制。这种有效整合资源配置的方式，杜绝了各个监管部门间的相互推诿、扯皮现象。但监管机构和体制改革后，食品安全事故仍大量存在。市场经济体制改革日渐深化的时代背景下，处于被监管地位的食品企业数量众多，形式各异，政府有限的监管力量和手段明显无法适应食品领域的大量事务和复杂形势，再加上行政问责缺位、法律法规不健全、监管执法人员素质良莠不齐等问题的存在，依靠行政监管部门单方面的监管显得捉襟见肘。

因此，在我国食品安全监管体系的建构问题上，除了依托各级政府和专门机构统一协调领导和各级食品安全监督管理部门分管配合监管，还应积极地引入市场主体监督和第三方主体监督的模式，在强调行政部门监管的基础上，保障全体社会参与人依法有效地行使其知情权和监督权[4]。目前，我国对食品安全社会共治的概念已经得到官方首肯和学界的广泛讨论。2015年10月1日起施行的《食品安全法》，首次从立法层面对食品行业协会、社会团体、新闻媒体、群众监督等监管做出了鼓励性的规定，确定了社会其他主体共同参与食品安全监管的创新理念[5]，指明了食品安全问题社会共治的原则和方向，突破了单一的监管模式，保障社会全体参与人依法、有序地加入食品安全问题共同治理的行列中，推动了全社会共同构建和完善多食品安全社会共治的多元化监管模式与监管体系。

尽管我国在法律上明确了食品安全社会共治的理念，但从理念到实践还是有很长一段路要走。现有的食品安全治理模式和体系仍有赖于行政部门的强力执法，带有明显的传统行政模式重政府包揽、轻社会参与的特征，其他主体如行业协会、社会团体、新闻媒体、消费者等仍处于被动地位。政府仅是进行法律法规的宣讲培训，鼓励媒体舆情监督和消费者举报，却没有将社会其他主体参与的手段和方法具体化[6]，社会其他主体实践中仍受到多方面限制，发挥空间相当有限。这一现状与当前深化机构和行政体制改革的整体基调明显相悖，也不利于相关领域社会共治的和谐推进。但新《食品安全法实施条例》（以下简称“条例”）的诸多举措，明显改变了这一传统风向。

2 新《食品安全法实施条例》对社会共治理念的深化

2.1 社会共治模式中，责任细化是基础

此前我国宏观的管理框架中对行政机关的责任分配和承擔问题的规定并不明确。条例中，将食品生产经营企业主要负责人的相关责任内容、学校等集中用餐单位的食品生产安全责任、生产经营、贮存运输、追溯体系、市场退出全过程等一系列问题精细化，明确了监管要求，辅之以食品生产经营者“黑名单”制度、信用联合惩戒等现代化行政手段，在食品安全领域的不同层级、多个主体之间明确责任分配与承担，具有极强的可适用性和可操作性。此外，条例首次将食品安全责任落实到个人，为督促落实生产经营者主体责任提供更具操作性的制度规范，将全社会各方主体都纳入社会共治的轨道中来。

2.2 社会共治模式中，企业自律是关键

食品生产与销售过程中，企业是参与度最广泛的第一责任主体，处于监管的“中间地带”，是监管的关键。企业自律要求企业自觉遵守法律法规，依法经营。我国被监管的食品企业数量众多，情况千差万别，牵涉领域广泛，加之逃避监管的手段不断翻新，导致实践中监管的难度在不断增大[7]。同时应当明确，食品安全事故频发，明显不是个别企业缺乏相应的知识储备，更非对法律理解存在偏差，而是在资本的侵蚀下，唯利是图的经营观念大行其道。因此，仅仅加强对企业所谓的教育培训或提供行政指导等做法可能并无多大实效。条例以国家法律的强制力明确和细化了食品企业责任，同时在食品安全领域的行政许可上，对行政命令等监督管理方面进行了很大程度的细化，以外部强力干预促使企业加强自律，为食品生产和销售企业参与食品安全社会共治，实现企业自律奠定了坚实基础。

2.3 社会共治模式中，提高其他主体参与度是核心

首先，条例加强了食品安全监管的信息交流。从顶层设计上规定了政府食品监管部门会同其他有关部门，共同构建食品安全风险交流渠道，推动不同部门间信息共享机制的构建，对于食品安全多个部门、不同层次、不同环节的共同参与具有积极影响。信息的交流和沟通亦可保障黑名单制度和信用惩戒制度的有力实施[8]。

其次，条例在保障公众参与方面有了质的提升。条例明确规定了国家将食品安全知识纳入国民素质教育，普及食品安全领域的科学知识和法律常识，这一举措能够有效提升我国广大人民群众对于食品安全监管问题的科学意识和认知，为食品安全领域社会共治打下广泛而坚实的群众基础。

最后，条例明确了吹哨人制度，确立群众举报的奖励机制。政府将构建食品安全违法行为的群众举报奖励制度，对举报事实查证属实的，给予举报人一定的物质奖励。同时，为鼓励违规企业内部人员参与，举报本人所在企业食品安全重大违法行为的，应当加大奖励力度。此外，条例强调应对举报人信息保密以保障举报人的权益。吹哨人制度鼓励民众积极参与食品安全监管，极大地调动了广大公众参与食品安全监管的积极性，对我国食品安全监管社会共治有极大的促进作用。

3 结 论

综上所述，条例从制度上鼓励社会主体切实参与到食品安全领域的监管中去，以构建完善的国家食品安全监管平台和监督反馈机制，对于食品安全监管社会共治合力的形成，以及有效预防食品安全事故的发生具有重大意义。

参考文献

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[2]郭永园，彭福扬.元治理：现代国家治理体系的理论参照[J].湖南大学学报，2015，29（2）：105-109.

[3]严可仕，刘伟平.国外食品安全监管研究述评及对我国的启示[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（10）：26-31.

[4]谢伟.食品安全监管体制创新研究[J].中國发展，2011，11（1）：

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[5]牛亮云.食品安全风险社会共治：一个理论框架[J]，甘肃社会科学，2016（1）：161-164.

[6]张曼.食品安全社会共治：企业、政府与第三方监管力量[J].食品科学，2014，35（13）：286-293.

[7]丁冬.食品安全社会共治的路径分析[J].党政论坛，2014（8）：

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[8]高凛.我国食品安全社会共治的困境和对策[J]，法治论坛，2019，34（5）：96-104.