黄锡生　陈宝山

摘要生态保护补偿激励约束机制是指以补偿资金为激励与约束工具，通过生态保护补偿资金分配与生态保护成效相挂钩实现激励 与约束功能的一体化机制，是生态保护补偿机制的重要组成部分。其具有激励和约束生态保护行为的直接目的，以及促进生态保护 利益相关者责任、权利落实的间接目的。其在实施过程中，形成了不同的模式和结构。基于此，在对机制模式和结构进行规范分析的 基础上，以其功能指向为准绳探究其结构和机制障碍，具有重要的理论和现实意义。研究表明：①激励约束结构的失衡诱致激励功能 变异成约束功能，责权配置失衡;②激励约束对象的错位阻碍激励约束功能向具体生态保护主体的纵向传导;③挂钩依据以及挂钩强 度的不足，制约对生态保护行为和责任的激励约束力度;④绩效评价机制对生态保护成效的偏离导致挂钩依据的不合理。结构失衡、 对象错位，挂钩局限与绩效评价的偏离成为制约功能实效的关键因素。生态保护补偿激励约束机制的完善，是实现激励约束生态保 护和建设行为，促进生态保护利益相关者责权落实的前提。因此，建议：①调整激励约束横向结构，实现激励约束功能的均衡配置;② 贯通激励约束纵向结构，使激励约束对象和资金“纵向到底”，落实生态保护主体的责任和权利;③调整挂钩依据和调节机制，科学合 理地设置挂钩机制;④调整生态保护成效评价指标体系，建立整体和专项相结合的评价机制，切实反映生态保护的成效。从而，优化 其结构、完善其机制，充分发挥其激励生态保护行为、约束生态保护责任承担的功能，实现其促进责权落实的目的。同时，在《环境保 护法》《森林法》以及正在制定中的《生态补偿条例》等法律法规中作出相应规定。

关键词 生态保护补偿;激励;约束;功能;结构

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1002 -2104（2020）06 -0126 -10 DOI： 10.12062/cpre.20191115

生态保护补偿机制是建设生态文明，推进生态保护 利益相关者责、权、利相统一，促进生态保护者恪尽职守、 生态受益者积极参与的重要公共机制⑴。然而，机制的不 健全引发合理补偿不到位、责任落实不到位等权责落空的 问题，深刻制约着生态保护补偿机制的建设进展和实施绩 效[1]o为此，党中央、国务院出台了《生态文明体制改革总 体方案》《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意 见》《“十三五”生态环境保护规划》等系列政策，要求完善 生态保护成效与资金分配（转移支付）相挂钩的激励约束 机制，实现应补则补，奖惩分明'对。随后，财政部、农业农 村部等部门也更新和出台了《新一轮草原生态保护补助奖 励政策实施指导意见（2016-2020年）》等具体性规范，在 不同程度上建立和落实生态保护成效与资金分配相挂钩 的激励约束机制，即生态保护补偿激励约束机制。

然而，相关规范的出台与更新并不意味着生态保护补 偿激励约束机制的成型和成熟。相反，现行激励约束机制 仍然存在混乱性[3]，片面性、不精准、激励弱[4]等一系列不 科学、不合理的问题，制约其功效的发挥，亟待完善。对 此，学者们分别从激励和约束两个视角进行了思考和探 究。一方面，对于生态保护补偿激励机制的研究主要集中 在以下两个方面：一是对生态保护补偿激励机制必要性的 研究，如李奇伟、李爱年[5]认为，正是激励机制的缺位导致 生态保护补偿机制的利益配置失衡;二是对生态保护补偿 激励机制效果的研究。如张文彬和李国平囱认为转移支 付对县级政府的生态保护行为具有正向的动态激励效应; 张倩则认为草原生态奖补机制并未显示出预期的激励

效果;陈儒等[8]也认为生态保护补偿机制呈弱激励特征。 另一方面，对生态保护补偿约束机制的研究也呈现不同的 思路：一是将生态保护补偿机制本身即视为约束机制，如 杜群㈤认为，流域生态保护补偿机制是流域上下游环境保 护与污染治理责任的分配机制;二是以补偿支付条件作为 约束机制，如王清军[10]认为，可以将生态保护补偿支付条 件分为投入支付和结果支付，二者具有不同的适用性和激 励效用，应当将二者进行统筹;三是将监管机制视为生态 保护补偿的约束机制，如张文彬和马艺鸣[11]对监管机制 与激励机制选择的研究，即将监管机制视为约束机制，认 为当生态保护补偿的监管成本更低时，应当采用监管机制 而非激励机制。毋庸置疑，这些研究为激励约束机制的整 体性研究奠定了基础。但是，现行研究没有结构审视的自 觉。割裂的视角亦未触及激励与约束机制的复合构造和 深层架构。而且，对这种复合性构造是否能够充分、准确 回应制度期望与需求也缺乏探讨。笔者认为，激励机制和 约束机制均是生态保护补偿激励约束机制的组成部分，是 生态保护补偿激励约束机制的结构要素，共同型构复合 性、整体性、一体化的生态保护补偿激励约束机制。鉴此， 本文即从结构化视角探讨我国生态保护补偿激励约束机 制的复合构造，以及不同激励约束模式形成的差异结构， 以其功能目标为准绳丈量其内核缺陷，提出完善建议。

1规范意涵与功能指向

生态保护补偿激励约束机制是指以补偿资金为激励 与约束工具，通过生态保护补偿资金分配与生态保护成效 相挂钩实现激励与约束功能的一体化机制，是生态保护补 偿机制的重要组成部分。基于结构化思维，可将其分解为 激励机制、约束机制以及挂钩机制三个主体结构。激励机 制是指资金激励机制，即增加补偿资金，不同于通常的金 融、稅收等激励机制;约束机制是指资金约束机制，即扣减 补偿资金，不同于监管、标准等约束机制?;而挂钩机制 则指生态保护成效与补偿资金配置之间的联结机制。首 先，生态保护补偿激励约束机制即通过资金配置实现对生 态保护行为和责任的激励和约束的机制，是资金激励机制 与资金约束机制相结合的一体化机制。其次，生态保护成 效与资金分配相挂钩的机制，即根据生态保护成效来分配 生态保护补偿资金，实现补偿资金有效配置的机制。其 中，生态保护成效作为资金增加和扣减的依据，即资金增 减的挂钩依据;而生态保护成效对资金增减方向、力度和 水平的控制、制约和影响，则是其调节机制。功能既是生态 保护补偿激励约束机制生成的目的，也是机制审视的准 绳。生态保护补偿激励约束机制作为政府干预的产物，不 可避免地带有着干预主体和参与主体对该机制的功能预 设和期望[13]o同时，在政策规定之下生成和变革带有强 制性变迁属性的生态保护补偿激励约束机制[14]，毋庸置 疑，有明确的制度功能目标。具体而言，生态保护补偿激 励约束机制的功能目标可以从以下两个层面进行分析。

第一，其直接功能指向于激励约束生态保护行为的双 重目的。作为调整生态保护和建设过程中各利益相关主 体之间利益关系的工具[11]，生态保护补偿自始即内蕴激 励和约束的双重功能[15]o 一方面，通过给予合理补偿，激 励生态保护主体限制或改变自己的行为方式，主动地提供 社会所需的生态产品和服务，促进生态环境保护。另一方 面，则源于生态保护制度对生态保护主体权利和行为的约 束和限制，使之被动地提供社会所需的生态产品和服务， 防范生态风险。申言之，生态保护补偿激励约束机制是生 态保护补偿激励与约束功能之延伸，通过补偿资金的增减 配置一对生态保护成效的激励和约束回应，即在调整私益 的同时发挥和实现激励约束功能[16]，推进新时代生态文 明建设。因而，激励与约束缺一不可，亦不可偏废。

第二，其间接功能指向于促进生态保护利益相关者责 任、权利的落实。一方面，作为对因保护生态而改变行为 方式和/或承受的负担和损失进行补偿的法律制度[17]，生 态保护补偿是调整相关主体利益的机制工具，而这种调整 得以实现的途径又是责任和权利的合理配置。因而，利益 的平衡和落实指向责任、权利的平衡和落实。作为其调节 机制，生态保护补偿激励约束机制即旨在促进生态保护主 体责任、权利的落实。另一方面，面对生态文明建设的现 实需求，生态保护补偿机制逐渐从外部性内部化工具演变 成生态建设的工具[18]，其基本功能预设也从最初的补偿 损失功能向激励、约束生态保护和生态建设功能扩展和演 进。但是，原生的生态保护补偿机制是单纯的激励机制， 缺乏责任或约束的结构与功能，部分地导致权责落实的不 到位。继而，生态保护补偿激励约束机制应需而生，成为 落实生态保护主体责任、权利，实现生态保护利益相关者 权责统一的应对机制。

2规定模式与结构审视

生态保护补偿激励约束机制的功能目标需要一系列 规则和资源承载、推进和落实。而规则与资源组合形成其 结构[19]o激励与约束的规定以及与资金的配置关系成为 激励与约束的结构，而不同的激励约束规则组合以及资金 配置关系则会形成不同的激励约束结构。激励约束结构 与单独的激励机制或约束机制的不同，在于激励约束的结 构关系;挂钩结构亦是如此。而其在实施过程中采取的不 同结构，形成了不同的模式;相应地，呈现着不同的功能向 度和限度。

2-1生态保护补偿激励约束机制的规定模式

我国虽然形成了八大重点领域的生态保护补偿机制， 但生态保护补偿激励约束机制仅在部分領域得以建立。 笔者筛选了对生态保护补偿激励约束机制进行规定和部 分规定的中央部委规章，整理出五项具体规范进行分析 （见表1 ）o

根据“激励-约束”构造的不同组合形式和结构特 征，对不同领域生态保护补偿办法的激励约束规定以及流 域生态保护补偿领域的典型激励约束机制，可将现行生态 保护补偿激励约束机制分为以下四种模式。

（4）绩效奖励模式（K）

即设置单独的绩效奖励资金对生态保护绩效突出的 地方政府予以奖励，如草原生态保护绩效考核奖励、长江 生态保护补偿成效奖励、农业生态保护补偿奖励等。该模 式主要基于委托代理激励理论，利用绩效奖励来激励进行 生态环境保护工作的地方政府。但该模式仅有激励机制， 无约束机制，属于单纯激励模式。而且对于“成效显著” 的程度要求，以及是否可以适用绩效考核中合格以上的评 价等级，缺乏明确规定。即绩效等级对奖励等级缺乏制 约。值得一提的是，《环境保护法》《森林法》等规定，对环 境保护、森林保护等作出突出贡献的个体予以奖励。这种 奖励不同于K模式中的奖励。其一，它是对自愿生态保护 和建设行为的奖励，而K模式隐含着责任要求;其二，其奖 励对象为个体，而K模式奖励对象为地方政府。

（5）责任承担挂钩模式（L）

即根据保护协议规定的责任履行情况领取补助，且以 规定的补助为上限。虽然该模式呈现出基于契约来开展 生态保护补偿的趋势，但其契约是在规定的“补助标准” 下对保护责任进行规定的协议。因而，该模式仅有约束机 制，无激励机制，属于单纯约束模式，与K模式相反。目 前，公益林管护补偿机制采用此种模式。如《重庆市林业 改革发展资金管理实施细则》第4条规定：“公益林林权权 利人应当按照保护协议规定履行义务，承担保护责任，根 据保护协议履行情况领取补助。”该规定除明确了对象外， 对于具体支付关系和制约关系等均诉诸协议，仍然相当 模糊。

（6）增减双向挂钩模式（M）

即生态保护绩效对生态保护补偿的资金分配存在增 减双向的制约关系。该模式基于激励与约束并重的要求， 既有激励，又有约束。如《重点生态功能区补偿办法》《长 江生态保护补偿意见》规定，在绩效考评的基础上，将考核 结果与转移支付资金分配进行挂钩，增加绩效考核评价结 果为优秀地区的补助额度（或奖励），扣减生态保护不力 地区资金额度。其中《长江生态保护补偿意见》要求建立有针对性的生态质量考核及生态文明建设目标评价考核 体系。该模式复含激励与约束结构，是典型的生态保护补 偿激励约束机制，也试图制定专门的考核指标体系。

2.1.4双向对赌模式（N）

流域生态保护补偿中出现了具有代表性的“对赌模 式”，即以“流域交接断面水质指标与水质控制目标间关 系”为依据来确定流域上下游补偿责任的承担?。由上 游地方政府开展生态保护等行为，改善水质;当水质指标 低于水质目标时，由上游政府向下游政府支付约定补偿金 额，当水质指标等于或高于水质目标时，由下游政府向上 游政府支付约定补偿金额⑶。“非此即彼”的特性使其约 定的补偿金呈“赌注”特性，因而称其为“双向对赌模式”。 但为促进横向生态保护补偿机制的建立，不论水质指标与控制目标关系如何，中央政府均向上游政府支付引导性补 助，即基准补助。该模式发端于新安江流域生态保护补偿 机制，目前广受采用。

2.2生态保护补偿激励约束机制的差异结构

总体而言，我国基本形成了以中央政府为激励约束主 体、以地方政府为主要激励约束对象、以资金使用绩效和/ 或生态环境绩效为挂钩依据等构成的激励约束机制。通 过激励约束结构，实现激励约束功能的传导;通过生态保 护成效与资金配置相挂钩，促进责权落实。

同时，各模式也呈现出不同的结构（见表2）。第一， 由于激励约束结构组成和侧重的不同，上述四种模式呈现 出不同的结构属性。K模式只有激励构造，无约束构造， 呈激励属性。该模式只存在获得奖励和不获得奖励两种 情形。不获得奖励显然不构成约束机制。L模式则截然 相反，呈约束属性。而M、N模式则呈现复合性的激励约 束属性。第二，除K模式激励约束对象为具体的生态保护 主体外，L、M、N模式的激励约束对象均为地方政府。第 三，对于挂钩依据，K、M、N三种模式均可归为生态保护绩 效，而L模式则是生态保护责任承担情况。第四，对于调 节机制，四种模式均不相同。K模式通过奖励或不奖励来 调节激励。L模式通过调整补偿支付水平来实现约束。 而M模式通过增加补助额度或者扣减转移支付资金来实 现激励和约束。N模式则通过“赌注”的形式实现双向激 励与约束。第五，整体上看，四种模式的激励约束强度即 挂钩强度呈逐渐增强的趋势。K模式中，支付资金额度与 生态保护绩效结果的关系仅能决定是否获得奖励，但对于 奖励值缺乏制约。呈绩效与激励之间的弱挂钩关系。L 模式中，管护责任履行情况决定着补偿资金的支付水平， 但不能突破给定标准的上限，因而呈责任与约束的半挂钩 关系。M模式中，绩效考评结果决定增加或者扣减转移支 付资金，有增有减，但并不能决定增减额度，呈现出基本挂 钩的关系。N模式中，绩效结果决定能否获得“奖励”，但 额度是固定的，缺乏变化，因而也呈现出基本挂钩的关系。 该模式超越了一般的挂钩关系，如果激励对象没有达到相应的生态绩效水平，还将支付“赌注”。如果将中央引导 性补助考虑在内，那么“赌注”本质上是对引导性补助的 扣减。相反，如果约束不是对“补偿或激励的约束”，那么 这种“约束”突破了“约束”本身的范围，呈过度挂钩属性。 在此，笔者倾向于前一种假设，认为N模式也呈基本挂钩 属性。

激励、约束的均衡配置是生态保护补偿责任、权利均 衡配置与结构性落实的前提和保障。四种模式的差异构 成了生态保护补偿激励约束机制在激励约束功能及其实 现程度方面的选择。但是，这些不同的选择是否以及在何 种程度上、什么角度上成为阻碍激励约束功能实现的绊脚 石，还需要进行具体分析。

3结构障碍与机制缺陷

以功能预设为准绳，以逻辑推演和规范分析为手段检 视发现，现行生态保护补偿激励约束机制存在结构失衡、 激励错位、挂钩和成效评价机制局限等结构和机制问题， 制约着激励与约束功能的实效，导致责任、权利配置的 失衡。

3.1结构失衡诱致功能变异

激励约束功能的异化导致生态保护补偿主体间责任、 权利配置的失衡。生态保护补偿激励约束机制的功能在 落实责任、保障权利之间左右摇摆，导致其权责落实的功 能出现偏离与异化。

第一，从外部看，激励内生使激励异化为约束。本文 认为，以使用资金是生态保护补偿资金还是额外的资金作 为区分标准，内生一基准内的资金属于约束性范畴，而外 生一基准外的资金才属于激励。激励旨在促进生态保护 主体维持生态利益的持续稳定供给'您。然而，L模式中， “激励”只是对生态保护补助的完整给付，呈现的是约束 而非激励。同样，N模式中，下游地方政府本应支付约定 的补偿，但这种约定的补偿反而成了上游政府的一种期待 利益，而非应然利益。下游本应支付上游的分内补偿却以 “激励”的面目出现。尤其当上游政府限制、改变自己行 为之后仍未达到补偿标准之时，反而要向下游政府支付补 偿。内生的“激励”将补偿化约为激励，难以否认其“约束 性”，扭曲了其补偿损失、激励保护的功能。

第二，从内部看，激励与约束不对称导致责任、权利失 衡。如前所述，除M模式外，K、L、N模式中激励约束结构 均不对称。缺乏约束的K模式形成弱监管机制，极大地限 制了草原生态保护补偿目标的实现'曰。L模式资金分配 与生态系统服务脱钩，是长期以来制约森林生态保护补偿 制度发挥作用的关键因素[24]o无疑，约束机制的缺损是 制约责任履行实效的关键因素。同样，激励约束的不对称 导致N模式中责任、权利配置的失衡。上游政府承担责 任，享受激励;而下游政府无责任，也享受激励，无异于“空 手套白狼”。二者责权配置显然失衡。而且，假设A、B、C 分别是某河流的上中下游政府，如果A治理未达标，而B 治理达标，则B同时获得A与C的补偿。而A达标则只 能获得B的补偿。此外，季风、降雨等气候变化对环境绩 效的影响带有明显的非人为影响一运气因素。例如，丰水 期的水质明显优于平水期，而平水期水质则优于枯水 期'曰。“按权利分配+按成效分配”向“按位置分配+按 运气分配”的功能扭曲，责权配置游离其外。

3.2激励约束错位阻滞功能传导

除政府针对性开展环境污染治理和生态建设外，生态 保护的主体，根本而言是限制自己行为的具体权利主体。 相反，除L模式的約束直指末端主体之外，K、M、N模式激 励约束对象都是地方政府。激励约束对象严重限缩且 错位。

第一，激励未达末端，导致激励功能纵向传导的断裂。 激励的错位导致其在地方政府与个人之间断裂，阻滞了激 励功能的向下传导，即激励传导机制的纵向断裂。因而， 政府作为受偿主体的代理人时，激励地方政府是错位的， 还遮蔽了生态保护主体的多元性'㈤，难以形成有效的激 励。例如，K模式中草原生态保护补偿的绩效考核奖励仅 被要求用于草原生态保护建设和草牧业发展，未明确指向 实施禁牧和草畜平衡的农牧民。同样，M模式的资金奖励 对象也是县级政府，而非具体保护主体。此外，受到当前 生态保护补偿资金整体不足的形势限制，对地方政府的奖 励在某种程度上也组成末端生态保护补偿的可用资金;即 使有奖励也不一定会完全根据绩效分配给保护主体，而更 可能用于扩大补偿的范围，以致“张冠李戴”。正因此，现 行奖补政策并未显著改变牧民生计方式街。

第二，直接约束未达末端，而间接约束由于不具有针 对性、确定性和预期性，也制约约束功能实效。除L模式 外，直接约束对象均为地方政府，未达末端的生态保护主 体。达到末端的通常为间接约束。而且间接约束一定会 有。这是由地方政府的监管职责和绩效追求决定的 约束-扣减转移支付资金，导致补偿资金库减小，将直接 影响对生态保护主体的补偿额度和范围。生态保护主体 承受的约束受制于地方政府生态保护绩效，而非自身生态 保护绩效。这种约束不具有针对性，也不具有确定性和可 预期性，严重制约约束功能的实效;还使得认真履责主体 成为“受殃及的池鱼”。

3.3挂钩机制局限影响功能发挥

挂钩机制包括挂钩依据和调节机制，挂钩依据指示自 变量-量生态保护成效，挂钩对象指示因变量-资金分 配，而调节机制则指示两者变化的关系，也指示二者的激 励约束方式和力度。挂钩依据和调节机制的局限制约着 激励约束功能的发挥。

第一，挂钩依据对生态保护成效体现不足，以致生态 保护成效与资金分配挂钩错位、甚至脱钩。严格说来，四 种模式分别采取资金使用绩效、责任履行情况和生态保护 综合绩效等不同的挂钩依据。不同的绩效考核机制各行 其是，不仅对生态保护行为形成混乱的诱导，还极大地增 加了制度成本。一方面，间接挂钩依据不合理。以资金使 用绩效作为挂钩依据，是间接的。例如，《农业生态保护补 偿办法》即明文规定以补助资金使用管理绩效评价结果作 为资金分配的重要依据。这暗含着关心资金使用管理超 过关心生态环境保护成效的倾向，导致资金与成效的不对 等如，偏离了激励约束生态保护行为的功能。另一方面， 直接挂钩依据亦不充分。例如，M模式的长江经济带生态 保护补偿以生态环境質量考核及生态文明建设目标评价 体系为挂钩依据。而生态环境保护指标权重在《生态文明 建设考核目标体系》中仅占40%[31]，对生态保护成效的 体现亦颇不足。

第二，调节机制模糊，影响挂钩强度和激励约束力度。 从N模式到K模式，挂钩强度递减，相应的激励约束力度 也在递减。究其原因，在于调节机制的逐渐模糊。M模式 虽然基本挂钩，但生态保护绩效的等级是否能决定增加和 扣减补助的额度并不明确。K模式中，生态保护绩效仅能 决定是否获得奖励，无力于奖励的额度。科学的挂钩方式 能充分反映生态保护成效变化对资金分配变化的制约方 式和力度。虽然转移支付力度的变化影响着生态保护成 效的变化[8]。但现行调节机制停留于激励约束的方向指 示阶段[30]，即仅能决定是应当奖励还是扣减，未能涉及二 者之间变化程度的关系，以致生态保护成效与资金分配之 间挂钩强度有限。相反，生态保护成效与资金奖励、扣减 之间变化的强关系才更能体现激励约束的力度。

3.4绩效评价机制偏离制约功能实效

绩效评价机制应当以客观呈现生态保护成效-挂钩 依据为旨归，是激励约束机制得以建立和运行的重要前 提。反之，现行绩效评价机制的局限直接导致挂钩依据的 局限。

第一，挂钩依据不合理根源于生态保护成效指标权 重、结构的不合理。以资金使用绩效考评代替生态保护成 效评价的直接后果是评价中心的偏离。如表3所示，我国 现行指标体系基本以地方政府对资金的使用和制度建设 情况作为指标考核的重心。其主要指标不仅不是生态保 护成效'四，甚至缺乏明确的生态保护成效指标，阻隔了生 态保护成效与资金分配之间的联系。例如，重点生态功能

区生态保护补偿绩效考评即适用《中央对地方专项转移支 付绩效目标管理暂行办法》，以资金到位率、使用情况等资 金绩效为核心。

第二，生态保护成效评价机制尚未成型，严重制约资 金激励约束功能的发挥。一方面，整体性生态保护绩效考 评机制缺失，引致规范冲突和偏离。具有整体性特征的 《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》，属 于资金绩效考评机制，在规范目标、指标体系方面形成错 误示范，加剧了生态保护补偿绩效评价的偏离。同时，在 指标选择或同一指标权重分配上存在很大差异[33]O这与 整体性评价机制的缺失不无关系。另一方面，专项生态保 护绩效考评机制存在缺失，导致成效的隐匿。缺乏专项考 核机制的生态保护成效的无从彰显，使得资金激励和约束 无从挂钩，激励约束功效难彰。例如，重点生态功能区等 补偿准用《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办 法》，使得重点生态功能区生态保护成效隐匿于资金绩效 之中;而《农业生态保护补偿办法》第21条要求另行制定 农业资源及生态保护补助资金绩效管理办法，然而时至今 日，该办法仍存于胎腹。

4结构优化与机制完善

现行激励约束结构及机制上的问题成为其功能实现 的阻碍。在生态文明建设“三期叠加”时代背景之下，结 构调整与机制完善是破除生态保护补偿激励约束结构与 机制障碍的必由之路。激励约束机制作为生态保护补偿 权责落实的功能载体，应当激励与约束并重，以生态保护 补偿中各级、各类主体的权利和责任落实为旨归。鉴此， 应当优化其不均衡的横向结构，健全其不彻底的纵向结 构，调整挂钩机制，完善成效评价机制，实现对生态保护行 为科学上可能、经济上合理、操作上可行的恰当激励与合 理约束。其基本框架如图1所示。其逻辑为生态保护行 为一生态保护成效一基于与保护成效基准（预期目 标）的关系一增加或减少补偿;其结构包括由地方政府 与具体生态保护主体组成的纵向结构，由挂钩依据和调节 机制组成的挂钩机制，以及由激励和约束组成的横向结 构。链接生态保护成效与资金配置的挂钩机制、表征生态 保护成效的生态保护成效评价机制的完善也是其制度结 构优化的重要组成。

4.1激励约束机制的均衡配置

制度变迁诱因于制度不均衡，指向新的制度均衡。激 励约束结构的均衡配置，是迈向生态保护补偿机制均衡的 制度工具，也是利益公平共享、责任公平共担的要求，以及 权利、责任落实的保障。激励约束结构的均衡配置要求明 确激励与约束的本质并进行对称设置，均衡地配置激励机 制与约束机制，实现横向结构间的平衡。

[29]外生内生的对应配置

生态保护补偿复含激励与约束功能，但应当根据激励 约束的本质进行适用。第一，根据生态保护补偿的功能， 激励不应局限于指向生态保护责任，还具有激励责任外生 态保护和建设行为的功能'叫。因而激励体现出超越保护 责任内资金额度的可能性。相反，约束则应在生态保护和 建设责任范围内，而且，只有内生的资金挂钩才具有约束 性。如果是外生的资金挂钩，这种约束本质上仍是激励。 即激发生态保护主体为额外资金奖励作出超越责任范围 的行为和贡献。第二，激励虽然可以是權利落实的保障， 但不应成为权利的“表征”和实现，即权利利益的回复或 对价。激励的外生性，也是激励相容的要求[35]o如果激 励仅仅是可以获得充分对价，显然就不成其为激励了。而 内生激励则通常表现为自我激励技句。综上，应当在明确 激励的外生性和约束的内生性基础上，设置责任范围外资 金的额外激励和责任范围内资金的内生约束机制。

[30]激励约束的对称设置

激励约束的对称设置要求既要配置激励机制，又要配专项转移支付绩效 目标设定、审核、下 达、调整和应用草原生态保护补助 奖励资金的支出效 果和绩效目标实现 程度对绩效目标运行情 况进行跟踪监控管 理 置约束机制，呈复合结构而非单一构造。资金约束与资金 激励机制共同发挥作用是激励与约束机制有效运作的必 要条件[37]o因此，激励一约束机制应进行对称设置。第 一，设置K模式的约束机制。具体而言，有效的草原生态 保护补偿激励约束机制还应有约束机制。对于草原保护 绩效考评不合格的，扣减资金额度，督促草原生态保护行 为。第二，设置L模式的激励机制。例如，对履行额外管 护责任或者取得了额外的生态保护成效的公益林管护主 体给予奖励，或者按其生态保护成效支付额外的补助。从 而，充分激活其激励功能。

4.2激励约束纵向机制的贯通

激励约束涉及的不同层级主体构成其纵向结构。通 过明确和完善其纵向结构，实现激励约束到位，责任、权利 落实到位。本文认为，激励约束机制纵向结构的完善需要 明确纵向的主体结构和措施结构，将激励与约束的对象和 措施向下延伸。

[36]激励约束对象“纵向到底”

生态保护主体是多层级、多元化的，应贯通生态保护 补偿激励约束的纵向结构障碍，落实生态保护主体的受偿 权利和保护责任。第一，将激励对象从地方政府扩展到具 体生态保护主体。即肯认具体生态保护主体的贡献[32]， 将其纳入激励对象范围，使之参与绩效考评挂钩，获得相 应奖励，实现精准激励即;而不是“听天由命”一由地方政 府来统筹。第二，将约束对象从地方政府扩展到具体生态 保护主体。通过拓展，明确生态保护主体的违约成本和资 金约束机制，可以弥补弱监管机制的不足，督促具体生态 保护主体履行相应的生态保护责任。纵向结构的完善，可 以免除地方政府设置大量相同的、平行的监管机制，提高 成本收益比。

[37]激励约束措施“纵向到底”

激励约束措施“纵向到底”是激励约束对象“纵向到 底”的自然延伸和应然举措;前者是后者的补充和落实。 鉴于资金统筹等可能导致资金分配混同的后果，笔者认为 有必要明确激励和约束措施的纵向延伸。第一，明确地方 政府的多重身份、权利与责任。作为具体的生态保护主体 和牺牲主体，地方政府有权利获得补偿和激励，承受相应 的约束;作为受偿主体的代理人，则应当将激励约束配置 给应当获得激励、接受约束的生态保护主体;作为补偿主 体以及他们的代理人，则应当明确其补偿责任和监督责 任。进而，有效发挥相应的激励约束作用。第二，明确激 励资金的纵向传导和配置规则。激励资金的纵向传导不 应由地方政府统筹分配，而应当根据明确的挂钩依据和调 节机制进行分配。从而，有效防止资金的混同与错位。第 三，明确责任约束机制的纵向传导规则。对具体生态保护 主体的资金约束应根据其责任履行和生态保护成效进行 （如L模式），而不应是非此即彼的“对赌规则”（如N 模式）。

4.3激励约束挂钩机制的调整

生态保护成效与生态保护补偿资金分配相挂钩的激 励约束机制必须真正体现并构建“绿水青山”与“金山银 山”之间的勾连关系，实现“绿水青山就是金山银山”的目 标和要求。具体而言，激励约束挂钩机制应从以下两方面 进行完善。

3.2.2矫正挂钩依据

挂钩依据对生态保护成效的呈现决定着激励约束的 针对性和有效性。不同的挂钩依据对于生态保护成效具 有不同的实现方式和呈现程度。并且，即使是相同的呈现 方式，不同的呈现内容也会导致实现程度的不同。无疑， 挂钩依据应以生态保护成效为指向，以落实“绿水青山就 是金山银山”理念为目标。第一，贯彻以生态保护成效为 挂钩依据。即矫正以资金使用绩效、责任履行情况作为挂 钩依据，落实以生态保护成效为挂钩依据的要求。生态保 护成效表现为生态系统服务及其功能的维持和改善，例如 森林覆盖率提高了、空气清新了、水质变好了等。资金使 用绩效、责任履行情况均无法客观反映生态保护成效。第 二，通过生态保护成效评价对生态保护成效进行呈现。生 态保护成效是生态保护行为的客观结果，但不同的个体感 知和体验不同，因而需要依据一定的标准进行客观评价和 呈现。

3.2.3明确调节机制

调节机制系生态保护成效变化与资金分配变化之间 的关系设定，关乎激励约束机制的科学性和合理性。具体 而言，应在明确成效基准和基准补偿的基础上，根据生态 保护成效评价结果设置增加或扣减补偿的调节规则。首 先，可以确定按比例挂钩的激励约束规则。公平的激励约 束机制要求激励约束的比例对称如，包括同比例对称和 异比例对称。同比例对称是指激励与约束采取同一个比 例进行激励和约束，而异比例则指激励和约束分别采取不 同比例。笔者认为，不论采取哪种策略，按适合的函数进 行激励和约束设置不仅具有制度成本效益优势，更体现出 调节机制的科学性和合理性。其次，不同的地区或者环境 区域可以采取不同的强度系数。不同的地区往往面临不 同的生态情势、风险状况和生态保护紧迫程度[39]o因此， 可以根据生态情势的不同采取不同的比例进行激励和约 束。例如，对于生态情势紧迫的，可以采取更高的强度系 数，实现更强的激励约束。

4.4生态保护成效评价机制的完善

在生态保护补偿资金获取与生态保护成效的挂钩机 制中，生态保护成效是自变量，其变化决定资金的增减与 量，而生态保护成效评价则旨在将其客观呈现。生态保护 成效评价机制是生态保护补偿激励约束机制中的基础性 和前提性机制。

4.4.1调整生态保护成效评价的指标体系

调整生态保护成效评价的指标体系是对矫正挂钩依 据要求的落实。生态保护成效需要根据具体的生态保护 成效指标来反映，这些具体的指标即构成生态保护成效指 标体系。一方面，调整指标结构和权重，以切实反映生态 保护成效的生态环境特征为评价指标。资金使用、制度建 设等指标均不能直接反映生态保护的成效。另一方面，整 合现行切实反映生态效益的各项生态环境指标，建立生态 保护成效指标体系。本文认为，可以基于生态系统功能和 服务的提供调整和整合生态保护成效指标体系。相较于 仅可适用于整体性评价的环境质量指标而言;生态系统功 能和服务指标即可适用于整体性评价，又可适用于个体性 评价。同时，生态系统功能和服务对生态保护成效的反映 更直接。将生态系统功能和服务指标纳入成效评价，可以 有效防止用形式上的绩效评价代替实质上的生态保护成 效评价。

（3）建立整体和专项相结合的成效评价机制

山水林田湖草是生命共同体，单项生态要素的保护成 效评价不能代替整体性生态保护成效的评价[40];整体性 生态保护成效评价也无法充分反映单项生态环境要素保 护的成效。前者构成后者的一部分，而后者则是前者的整 体反映。因此，应当健全整体和专项相结合的生态保护成 效评价制度。第一，健全专项成效评价规范，覆盖我国重 点生态保护补偿领域。制定重点生态功能区、湿地、农业、 海洋等缺失的生态保护成效评价规范，规范和指导相关领 域生态保护成效的评价。第二，制定整体性生态保护成效 评价规范。整体性生态保护成效评价规范是涵盖各单项 环境要素在内并包含整体性成效评价的指导性规范，为各 专项生态要素成效评价提供整体性框架和指导。其中最 重要的是制定生态保护成效指标体系。通过指标体系的 拆分和组合，可以适用于不同主导或者混合类型的生态保 护成效评价。

5结论与政策建议

单独的激励结构与功能使得生态保护补偿效用有限; 单独的约束结构与功能则悖离了生态保护补偿制度的初 衷。在资金配置范畴内，割裂的激励机制或约束机制往往 会形成双重标准，不利于资金激励约束功能的统合与制度 优化。激励约束复合构造的生态保护补偿激励约束机制 是激励与约束功能的同构。而现行激励约束结构与机制 的系列问题，成为其功能异化、传导阻滞、实效受限的关键 因素。通过调整并均衡配置激励约束结构，可使激励约束 功能得以均衡;贯通激励约束的纵向结构，可以实现激励 约束的“纵向到底”，将责权配置落到实处;完善激励约束 挂钩机制，可以实现生态保护成效与资金激励约束之间关 系的科学合理配置;完善生态保护成效评价机制，可以实 现对生态保护成效的直接、充分反映。从而充分发挥激励 生态保护行为与约束生态保护责任履行的功能。

进而，可以在《环境保护法》第三十一条以及《森林 法》等涉及生态保护补偿机制的法律中增加规定：“国家 建立生态保护成效与资金分配相挂钩的激励约束机制。”

并在正在制定中的《生态补偿条例》中规定：

“国家设置生态保护补偿激励约束机制，在既定生态保 护成效和相应补偿资金基准的基础上，根据生态保护成效 评价结果，按照生态保护成效评价结果与增减补偿资金数 量之间的制约系数，增加或扣减生态保护主体的补偿资金。

激励约束对象包括各类生态保护主体。鼓励各类社 会主体参与生态保护和建设，与地方政府生态保护主管部 门签订激勵约束协议。

不同地区可以根据不同的生态情势采取不同的激励 约束系数。鼓励生态情势紧迫地区采取更高的激励约束 系数。

国家建立整体和专项相结合的生态保护成效评价机 制，充分反映生态保护成效。”

我们不应苛求生态保护激励约束机制发挥生态保护 补偿的核心功能，即补偿损失;也不能将其视为生态保护 补偿机制的核心构造。相反，激励约束机制本质上是生态 保护补偿机制中的调节机制，通过调节生态保护成效与补 偿资金分配和获取之间的关系实现对生态保护激励与约 束。激励约束机制的结构调整与完善并不能解决生态保 护补偿本身的标准过低、资金不足等问题，这些问题的解 决需要对生态保护补偿机制进行另外的探讨。此外，生态 保护成效评价机制是激励约束机制的重要基础，本文囿于 主题对此讨论有限，值得进一步探讨。

（编辑：王爱萍）

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The mode， structure and improvement of

eco-compensation incentive and restraint mechanism

HUANG Xi-sheng CHEN Bao-shan

（School of Law， Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract Asan important part of eco-compensation mechanisms， eco-compensation incentive and restraint mechanism is an integrated mechanism that uses compensation funds as an incentive and restraint tool， and achieves its function through restrictions on the distribution of compensation funds by the Mectiveness of ecological protections. It has the direct purpose of stimulating and restricting ecological protection behavior， as well as the indirect purpose of promoting the protection of stakeholders * responsibilities and rights. Different modes and structures are formed in its implementation process. Based on this， through a normative analysis of its pattern and structure， this paper attempts to explore its structural and mechanism obstacles from the perspective of its functional goals， which has important theoretical and practical significance. Research shows that;①The imbalance of the incentive and constraint structure induced the incentive function to mutate into the constraint function and the imbalance in the allocation of responsibilities and rights. ② The misalignment of incentive and restraint objects prevented the incentive and restraint functions from being vertically transmitted to specific subjects of ecological protection. ③ Insufficient hooking basis and strength ^ected the intensity of the incentives and restrictions on ecological protection behaviors and responsibilities. ④The deviation of the performance evaluation mechanism from the Mectiveness of ecological protection generated the unreasonable hooking basis. The structural imbalance of incentive constraints， object misplacement， the limitation of the hook mechanism and the deviation of the performance evaluation mechanism were the key factors that restricted the Mectiveness of the function. This paper argues that the improvement of the eco-compensation incentive and restraint mechanism is the prerequisite to realize the incentive and restraint of ecological protection and construction behavior， and to promote the implementation of the responsibility and rights of ecological protection stakeholders. Therefore， the following measures should be taken into consideration：①Adjust the horizontal structure of the incentive and restraint mechanism to achieve balanced configuration of the incentive and restraint function. ② Adjust the vertical structure of the incitements and constraints to facilitate the effective management of the funds and to implement the responsibility and rights of the subjects of ecological protection. ③Adjust the hook basis and adjustment mechanism to realize scientific and reasonable configuration of the hook mechanism. ④ Adjust the evaluation index system for ecological protection Mectiveness and establish a performance evaluation mechanism to address the general and the specific in order to electively reflect the Mectiveness of ecological protection. It is hoped that such measures could help to optimize the structure of the eco-compensation incentive and restraint mechanism， to improve its system， to give full play to its functions of stimulating ecological protection behavior and constraining the taking of ecological protection responsibility， and to achieve its purpose of implementing relevant responsibility and rights. At the same time， corresponding provisions should be made in laws and regulations such as the Environmental Protection Law， Forest Law， and Ecological Compensation Regulations.

Key words eco-compensation ; incitement ; constraint ; function ; structure

收稿日期：2019 -10 -08 修回日期：2019-12-03

作者簡介：黄锡生，博士，教授，博导，主要研究方向为环境与资源保护法学、资源环境经济与政策。E-mail： huangxisheng@ cqu. edu. cno

通信作者：陈宝山，博士生，主要研究方向为环境与资源保护法学、资源环境经济与政策。E-mail ：chenbaoshan@cqu. edu. cno

基金项目：国家社科基金重大项目“生态文明法律制度建设研究”（批准号：14ZDC029）;重庆市研究生科研创新项目“生态利益的财产权基础 研究”（批准号：CYB19048）;最高人民法院2019年度司法研究重大课题“行政案件繁简分流改革研究”（批准号：ZGFYZDKT201911-01 ）。