王鸿儒

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

伴随着经济社会水平发展，政府在公共决策的过程中越来越重视公民对公共服务质量的评价，公民对公共服务的满意度成为改善和监督公共服务提供的重要手段（Swindell＆Kelly，2000）。在我国不断深入推进“服务型政府”和“公共服务均等化”改革的背景下，如何加速政府职能向服务型转变，提升人民群众对党和政府工作的满意度成了政府治理中的重要议题。且我国幅员辽阔，不同地区的公共服务需求呈现出多样化、多层次等非均衡特点，这种复杂的公共治理环境也增加了公共服务与公民偏好匹配的难度。

如何实现公共服务与公民的匹配？关于这一议题的讨论主要从影响公共服务满意度内在因素展开。已有的研究多以公共服务供给为视角，从公共财政投入效率、供给制度体系创新为切入点探讨公共服务满意度背后的影响因素（沈志荣和沈荣华，2016）。这类讨论虽丰富了如何提高公共服务供给质量的研究，但研究关注点仍局限于制度层面，在一定程度上割裂了公共服务供给者和需求者之间的联系，忽视了公共服务的“服务”属性（Osborne etal.，2013）。对“公共服务满意度”的相关研究不应忽视“政府-公民”互动的情境（张书维，2018）。随着政府与公民互动方式的增多，公民的自主意识不断增强，公民对公共服务的主观评价日益受到其对政府行为感知的影响。具体而言，政府基层公务人员的行为对公民公共服务满意度产生了决定性的影响，尽管他们通常被看作是低级别的行政人员，但大多数基层公务人员通过提供公共服务与公民直接接触，他们的行为活动构成了公民感知公共服务的基础（Lipsky，1984）。

然而，国内的研究却常常忽视了这一视角。基于此，本文从“政府-公民”互动情境出发，研究了公民行政负担感知与公共服务满意度之间的相关关系和内在作用机制。本文的贡献体现在，从公民视角着手，立足于行为公共管理理论，尝试从不同角度为行政负担的影响给出新的解释，探寻如何缓解政府行政负担的可行性路径，为“怎么做”提供相应的政策落脚点。

一、献综述与理论框架

如何提高公民的公共服务满意度一直是公共管理的重要研究议题之一。由于公共服务并不具备私人物品“竞争性”的特征，这意味着即便公共服务需求者获得了较差的服务，他们通常不能像其他商品那样退货，甚至不能轻易选择另一个服务提供者，只能被迫接受这种不满意的服务（Costas，2017），公民的诉求并不能得到有效的表达和呈现。因此，为了更好地提高公民公共服务满意度，需要从微观视角出发进行理论构建。参照已有的研究，本文构建了相应的理论框架，并尝试分析以下的互动情境：发起事务的人是公民，互动对象是政府基层公务人员，公民出于某种需要，向基层公务人员寻求公共服务（Kahn et al.，1976），其中，公民体验与公共服务满意度之间有一条重要的理论路径，即“行政负担”。

（一）行政负担

行政负担（administrative burden）是公共服务提供者与需求者之间的一种互动类型，学界就“政府-公民”互动情境下行政负担对公民形成的负面感知达成了共识。具体来说，行政负担是政策执行过程中公民的烦琐经历（Burden，2012）。Moynihan et al.（2014）指出行政负担使得公民在与政府互动过程中面临学习成本、合规成本和心理成本，其中，学习成本指公民必须了解一项公共服务的成本；合规成本描述公民在获取公共服务时必须遵守相关规定和流程，满足政府的合规审查，如填写表格、证明身份、在各个部门之间奔波等（马亮，2019）；而心理成本则是获取公共服务过程中可能面临的压力或羞辱。

从行政负担的影响来看，已有的研究证实了行政负担在公民获取公共服务时产生的挤出效应（Henrich，2015；Moynihan et al.，2016）。一方面，现阶段我国公共服务的供给依旧由政府主导，公民在获取相应公共服务时不可避免地与政府发生互动，行政负担的发生意味着公民要花更多的时间与精力去获得相应的公共服务。另一方面，行政负担产生的心理成本可能会导致焦虑、沮丧或羞辱感进而造成严重的心理创伤（马亮，2019）。由此可见，一旦公民感知到行政负担，则反映出基层公务人员与公民之间发生了低质量的互动，进而影响了公民对公共服务的评价。据此，本文提出：

假说H1：公民行政负担感知降低了公共服务满意度。

相比与自身存在间接关系的公共服务，当公共服务与公民之间存在直接关系时，公民更多参与了与基层公务人员的互动，对于行政负担的感知也更明显。据此，提出：

假说H2：当公共服务与公民存在直接关系时，行政负担感知的负面影响更大。

（二）政府形象的中介效应

公共服务满意度作为公民的主观认知，受到公民与公共服务关系的影响，即一项公共服务是否与公民有着直接的利益关系可能影响公民对公共服务的评价。本文借助“政府形象”这一中介变量进一步探究行政负担感知与公共服务满意度的关系。政府形象是指公民在对政府部门运作过程中的各方面表现进行认知后所形成的对其整体素质、综合能力和施政业绩的总体评价（于洋航和陈志霞，2018）。在本文的框架中，政府形象的影响可以分为两个方面。第一，公民与政府的互动质量会影响公民对政府形象的判断，如果公务人员能够真诚、友好、专业、有效地面对和回应公民的需求并解决其问题，这种被尊重和重视的感觉能够显著提高公民对政府的评价（张成福，2013）。第二，改善政府形象成为提升公共服务满意度的重要手段之一（Irvin etal.，2004），良好的政府形象意味着公民对政府工作的认同。综上所述，政府形象在行政负担与公共服务感知绩效的相互关系中起到中介效应。据此，本文提出：

假说H3：政府形象在公民行政负担感知与公共服务满意度的相关关系中起中介效应，即行政负担感知会通过影响政府形象进而影响公民的公共服务满意度。

（三）个体特征的调节效应

基于Lewin（1951）的研究，本文认为个体特征的不同，如性别、年龄和教育，对公共服务满意度的影响会有所改变。关于性别，Kuhn＆Holling（2009）指出女性在语言掌控方面优于男性，而男性的优势更多表现在科学领域。而语言的优势可以减少互动过程中的摩擦，可以认为相对于男性，女性语言上的优势有助于弱化行政负担的感知。其次，年龄的增长会导致某些认知功能逐渐退化（李宇峰，2018），这也意味着年龄增长降低了老年人对于行政负担的感知。关于教育，已有的研究证实了教育是影响个体分析能力的重要途径，随着教育质量的提高，个体对事物的见解更透彻（Glewwe，2002）。综合以上分析，本文认为行政负担感知与公共服务满意度的关系受到个体特征的调节，性别、年龄与教育程度在其中扮演着重要的角色，据此，本文提出：

假说H4：女性有助于弱化行政负担感知对公共服务满意度的负面影响。

假说H5：教育程度的提高会扩大行政负担的感知对公共服务满意度的负面影响。

假说H6：年龄的增加会弱化行政负担感知对公共服务满意度的负面影响

二、研究设计

（一）模型设定

公共服务满意度是一个多维概念，其内容涉及社会发展的各个领域，包括社会保障、医疗卫生、基础教育、住房保障、环境保护等（安体富，2007）。然而，不同公共服务类型，其基层公务人员行为对公民满意度的影响并非都是相同的，满意度可能因公民与该服务的直接或间接关系的差异而有所不同（Brown，2007）。当公共服务与公民存在间接关系时，公民往往侧重于从公共服务的总体质量出发来确定他们的满意度（Kelly＆Swindell，2002）。对于那些与自身有直接关系的公共服务，公民则依据与公共服务提供者的互动质量来进行评估（Licari etal.，2005）。因此，为了使研究更加具体化，本文选取了社会保障和环境保护进行分析。原因在于：首先，与教育、医疗、住房等准市场化公共服务不同，我国社会保障体系仍主要以政府为单一供给主体，在申请相关服务流程过程中都必须经历申报、审批、缴纳社保金等一系列程序，因此，公民在获取社会保障公共服务时不可避免与基层公务人员发生直接的互动。而与此相对应，就环境保护而言，这种公共服务与公民更多的是一种间接关系，也就是说，公民对于环境的评价往往通过其对周边生活环境整体质量的感知而来（易承志，2019）。有鉴于此，本文在区分了公民与公共服务直接与间接关系的情况下，分析行政负担感知是否影响了公民公共服务满意度。本文采用顺序逻辑斯蒂回归模型（Ordered logistics），具体设定为：

其中，j代表调查的城市编号，i代表调查的个体编号，被解释变量Yij表示j城市第i个个体公共服务满意度情况，解释变量Bij表示j城市第i个个体是否经历过行政负担的情况，控制变量Xij表示影响个体公共服务满意度的其他因素，参照已有的研究，选取包括年龄、性别、教育、工作状态和政治身份，εij为误差项。α是主要关心的回归参数，其大小和符号反映了行政负担感知对公共服务满意度的平均效应和作用方向。

（二）数据来源

本研究中所用数据来自北京大学2016年CFPS家庭追踪调查数据库，该数据通过跟踪收集25个省、市、自治区个体层面的微观数据，重点关注社会、经济、人口、教育和健康等问题，是一项全国性、大规模、多学科的社会跟踪调查项目①详细内容见 http：／／www.isss.pku.edu.cn／sjsj／cfpsxm／index.htm.。通过数据筛选和对缺失值进行处理，共得到有效样本22709个。

（三）变量定义及描述统计

1.公共服务满意度

由于公共服务质量评价标准较为广泛，已有的文献中并没有就衡量标准达成共识，主要的度量方法以政府宏观数据和公民主观感知为主（Alonso＆Andrews 2016）。本文采用公民满意度为核心的度量方法，原因在于：第一，每一项政府宏观指标能反映公共服务满意度的内容有限（Andrews＆Walle；2013），而基于调查的公共服务满意度的优势在于个体可以通过自己的主观认知，将他们对公共服务的评价整合到一个指标中（Ryzin，2004）；第二，政府宏观数据衡量的是公共服务供给，而公民的主观评价是将公共服务质量视为一种结果，能够更好地反映公共服务满意度（Dahlstrom etal.，2018）。

2016年CFPS家庭追踪调查数据库对被访者公共服务满意度进行了详细的调查，基于上文的分析，本文选取对应公共服务满意度的相关问题是“您认为中国社会保障的严重程度”“您认为中国环境的严重程度”，受访者从“不严重0分”至“非常严重10分”进行评分，本文对该变量的处理方式为：公共服务满意度＝10-受访者评分，变量取值越高表示满意度越高。

2.政府形象（government image）

使用“您对去年本县／县级市／区政府工作的总体评价”测量政府形象，受访者从“比之前更糟1分”至“有很大成绩5分”进行评分，变量取值越高表示受访者对政府形象的评价越高。

3.行政负担感知（burden）

本文选取如下问题来度量公民对行政负担的感知：“（是否亲身经历）到政府办事时受不合理的拖延、推诿”，并以此构造了相应二元变量，1为是，0为否。

4.内在影响因素

基于本文的理论框架，影响公民行政负担感知的内在因素包括文化差异（culture）、政府信任（trust）、认知能力（cognition）和社会地位（respect）。对于文化差异，赵子乐（2017）指出在中国儒家文化圈里，语言差异可以更好地反映出中国内部的文化差异，且具有较强的时间持续性。由于CFPS2016数据库中没有针对文化差异的题项，借助其追踪调查的特征，本文通过匹配的方法，选取2010年首次调查问卷中的问题来度量文化差异，其对应问题是“您认为能在交流中使用如下语言有多重要：外地方言”，并从非常不重要1至非常重要5进行评分。选取的理由在于，当受访者表达出外地方言更重要的态度时，表明了其自身与居住地存在的语言差异越大，进而文化差异越大。测量政府信任所使用的问题是“对本地政府官员的信任程度”，受访者从非常不信任0分至非常信任10分进行评分。认知能力对应的问题是“受访者的理解能力”，并从很差1至很好7分进行评价。社会地位对应的问题是“您在本地的社会地位”，并从很低1分至很高5分进行评分。

5.控制变量

已有文献已经表明公共服务满意度受到性别、年龄等个体特征等的影响（曾莉、李佳源等，2015）。本文在已有解释变量基础上进一步进行了完善。本文的控制变量包括性别（gender）、年龄（age）、工作状态（work）、政治身份（party）和教育（edu）。其中，性别变量定义1为男，0为女；年龄为受访者2016年时的实际年龄；测量工作状态对应的问题为“当前的工作状态是”，0为失业和退出劳动力市场，1为有工作；测量政治身份对应的问题为“是否是党员”，0为非党员，1为党员；测量教育对应的问题为“您受教育程度为”，1为托儿所、2为学前班、3为小学、4为初中、5为高中／中专／职高、6为大专、7为本科。

三、实证结果

（一）基准结果

表2报告了公民行政负担感知对公共服务满意度的基准回归结果。其中，第（1）列和第（3）列报告了行政负担感知对公民社会保障和环境保护满意度的影响，结果显示行政负担感知显著降低了公民公共服务满意度。假说H1得到验证。通过比较社会保障满意度和环境保护满意度的回归系数可以发现，行政负担感知对社会保障满意度的影响更大，反映了当公民与公共服务有着直接互动关系时，行政负担感知具有更大的负面影响，假说H2成立。

为了验证假说H3的中介效应，表2第（2）、（4）列在（1）、（3）列的基础上加入了政府形象作为解释变量，第（5）列将政府形象作为被解释变量。实证结果显示政府形象对公民社会保障和环境的满意度均具有显著的正向影响，表明政府评价在公共服务满意度中的中介效应，这与已有的研究结论一致（范柏乃，2016）。同时，行政负担感知显著地降低了个体对政府的评价，从第（5）列结果可知，行政负担感知的系数为-0.8427，且在1%水平上显著。因此，可以认为行政负担感知通过降低了公民对政府的评价，继而降低公共服务满意度，假说中关于政府形象的中介效应成立。

（二）调节效应

通过上文的实证分析，本文探讨了影响公民行政负担感知的内在因素及其对公共服务满意度的作用，这里将进一步讨论个体特征的调节效应，并对假说H4、H5和H6进行验证。

为了回答这一问题，本文进一步在基准模型（1）的基础上引入了行政负担虚拟变量和受访者性别、年龄与教育程度的交互项，第（1）-（3）列被解释变量为社会保障满意度，第（4）-（6）列被解释变量为环境保护满意度，回归分析结果见表4。由第（1）、（4）列结果可知，交互项系数均显著为正，说明相比于女性，男性的公共服务满意度受到行政负担感知的负面影响更严重。年龄方面，表3中第（2）、（5）列结果显示，交互项系数均显著为负，说明随着年龄的增长，行政负担对公共服务满意度的负面影响是逐步减弱的。最后，由表5中第（3）、（6）列结果可知，交互项系数显著为正，表明不同教育程度的个体对行政负担具有的不同感知，教育程度高的个体加剧了行政负担感知对公共服务满意度的负面影响。男性、年轻和高教育程度的特征使得行政负担感知对公共服务满意度的负面影响加强，假说H4、H5和H6被证实。

（四）稳健性检验

为了解决样本可能存在的非随机选择偏差，本文基于政府信任、文化差异、认知能力和社会地位四个因素进行倾向得分匹配（PSM），从表4的结果可以看出，ATT值依旧显著为正，表明考虑到样本选择偏差后，行政负担感知依旧降低了公民对社会保障与环境保护的满意度，综合效应为负，本文的核心结论仍然成立。

四、结论与讨论

基于2016年中国家庭追踪调查数据，本文定量分析了“政府—公民”互动情境下，影响公民行政负担感知的内在因素及其对公共服务满意度的作用，并检验了行政负担感知对公共服务满意度影响的中介效应与调节效应。研究发现：①行政负担是一个现实问题，基层公务人员的行政负担行为增加了公民在获取公共服务过程中的合规成本和心理成本，显著降低了公民的公共服务满意度；②进一步分析发现，政府信任、文化差异、认知能力和社会地位是影响公民行政负担感知的内在因素；③中介效应检验表明，公民在与基层公务人员互动过程中，首先基于互动质量形成一种对政府能力的印象，并在其基础上形成对公共服务满意度评价；④调节效应的分析表明，行政负担感知与公共服务满意度的关系受到性别、年龄和教育程度的调节。

作为提供一线公共服务的基层公务人员，其行为模式和工作作风不仅关系到政府部门职能的有效发挥，更影响到广大老百姓的民生福祉。当前我国基层公共服务供给过程中存在的“门难进、脸难看、事难办”以及公民对公共服务满意度低的诸多问题加剧了公民对政府治理能力的不信任，成为影响社会发展和稳定的因素之一。如何有效地缓解上述“官僚作风”问题，促进公共服务的有效供给，提高公民公共服务满意度，不仅是学术研究的重要议题，也是治理实践中需要应对的迫切挑战，本文的结论为回答这一问题提供了全新的思考。更进一步的，基层公务人员行政负担行为的背后动机及其对公共服务满意度影响的内在因果机制，则是未来努力的方向。