沈秀华

摘要：特色田园乡村建设是农村综合发展的新路径，侧重于挖掘特色田园乡村自身的生命力和活力。兴化市国土资源局认真贯彻落实中央1号文件精神和党的十九大提出的乡村振兴战略，按照“试点一批、储备一批、带动全面”的思路，立足于原有的乡村建设规模和空间布局，通过土地综合整治、增减挂钩和土地作价入股等手段，统筹安排农村各项土地利用项目，严格保护耕地红线，与乡村振兴、高质量发展和里下河生态示范区建设有机融合在一起。对探索特色田园乡村可持续自我发展模式并形成示范，走出一条具有区域鲜明特色的生态经济发展之路，具有一定的借鉴意义。

关键词：乡村振兴战略;特色田园乡村;土地政策支撑;乡村人文风貌;土地综合整治;增减挂钩;集体土地作价入股;生态经济

苏中。水乡兴化。

烟花三月下扬州，水乡风情别韵味。站在这里，让人联想到很多词语，比如小桥、流水、人家、烟雨巷里身穿旗袍撑着油纸伞的姑娘……

兴化地处苏中里下河，沟河港汊交错纵横，形成了独特的垛田景观。凭着丰富的水资源和良好的生态环境，兴化市委市政府把省委省政府的重大战略部署与本地实际结合起来，着力打造1个国家级田园综合体试点村，4个省级特色田园乡村建设试点村，1个泰州市级特色田园乡村建设试点村，分别是缸顾乡东罗村、新垛镇施家桥、陈堡镇唐庄村、大垛镇管阮村、海南镇刘泽村等5个村。笔者有幸参加工作组，见证了这些特色田园乡村因村容村貌的变化而带来命运的转变，下面笔者从基层土地管理者的角度浅析一下新时代下土地政策对乡村建设的作用。

一、顺应形势，土地政策强力支撑乡村振兴战略。

特色田园乡村建设是农村综合发展的新路径，侧重于挖掘特色田园乡村自身的生命力和活力。面对新形势新要求，兴化市委市政府紧密结合2018年中央1号文件精神和党的十九大提出的乡村振兴战略，理解吃透上级扶持政策，解决建设过程中的资金缺口等难题。立足于原有的乡村建设规模和空间布局，不占用基本农田、不破坏乡村人文风貌和生态环境，通过土地综合整治、增减挂钩和集体土地作价入股等手段，统筹安排农村各项土地利用项目，严格保护耕地红线，与村庄建设、产业发展、生态保护等有机融合。习近平总书记多次强调，农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，平衡好国家、集体、个人利益，加快形成可复制可推广经验，为乡村振兴战略实施奠定了良好基础。

1. 完善农村土地征收制度。为了全面保障被征地农民的合法权益，完善农村土地征收制度迫在眉睫，探索通过补偿方式多元化，缩小土地征收范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立完善程序规范、补偿合理、保障多元的征收制度。如我市的垛田镇沙垛村、上甸村、蒋庙村因城市规划调整和英武南路的建设，就需要整体搬迁。兴化市国土资源局把“征地协商和补偿安置”在程序上前置，即先与被征地的村集体经济组织中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后才启动土地征收程序，拆迁户凭借其所属的集体土地房地产，获取当地政府给予与国有土地使用权同权同价的拆迁补偿费。

2. 建立集体经营性建设用地入市制度。实现同地同权同价，特别是集体经营性建设用地入市，赋予集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等权能，在同一市场中运行，市场交易规则、服务监管机制和交易平台也与国有建设用地基本相同，从而形成了城乡一体的土地市场。完善集体经营性建设用地产权制度，明确入市范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的入市制度。

3. 完善宅基地制度。随着市场经济体制的建立和完善，随着城市化、工业化进程的加快，农民进城打工定居的增多，部分农户已异地建房、城镇购置，但大多数人不愿将自己原有的宅基地让出，造成一户二宅、三宅，有的甚至达到四宅，“空心萝卜”村据此而名。因此积极完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度，宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度，建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度势在必行。

2018年，兴化市国土资源局按照中央要求，结合“三块地”改革试点，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权 “三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。严格实行土地用途管制，坚持不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

4. 加快推进增减挂钩相关配套政策。着力打造特色田园乡村，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。兴化市国土资源局认真贯彻落实党中央国务院决策部署，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点和落角点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，全面跟进政策措施，兴国土资（2018）290号文件制定了2018、2019年度增减挂钩推进实施方案，设立九个工作小组，确保2018、2019年度完成全市增减挂钩复垦新增耕地任务数8800亩。充分发挥国土资源要素、政策的基础支撑保障作用，加大占补平衡力度，努力争取上级支持，做好指标调度，加快“五未用地”处置、“退渔还湖”步伐，加快推进增减挂钩相关配套政策，切实做好复垦进度督查，与乡村振兴、高质量发展和里下河生态示范区建设有机融合在一起。

二、因地制宜，土地政策助力打造特色田园乡村

兴化最具特色的优势是生态优势，生态元素是“水”和“垛”，做足“水文章”，充分挖掘“垛田”元素，最大限度呈现自然之美和乡村的人文之美，做到“颜值”和“气质”兼修，大力激活这块古老土地所蕴含的优秀传统文化，延续乡土文脉塑造田园乡村，以“全域旅游、全景千垛”发展主题，紧扣平旺湖创建国家“AAAAA”级目标，深挖当地历史典故、名人轶事、水乡文化、饮食文化、农耕文化、渔民文化、养生文化等，靈活构建新时期农村发展体系，全面融入兴化“大旅游”格局。

1. 合理配置农村土地资源，利用好板桥故里、水浒摇篮、小说之乡等文化名片，传承弘扬里下河水乡文化。新垛镇施家桥村位于新垛镇东2公里，大文学家施耐庵故里，东与大营交界南邻大兴金东路，北与盐城接壤，由施家桥、杨家、板桥三个自然村组成，辖16个村民小组，共产党员68名，总人口1806人，总户数626户，耕地面积2494亩，2017年全村经营性收入36.37万元，农民人均收入16268元。是《水浒》作者施耐庵的家乡，历史底蕴浓厚，村庄美、生态优、产业特、集体强，农民富、乡风好，施家桥村把提升村庄环境、强化人文环境、凸显产业支撑作为建设特色田园乡村的出发点和着力点，借助施耐庵故里这一历史文化优势带动特色田园乡村建设，重点发展农业种植区、林果复合产业区、休闲农庄和精品渔业休闲区项目，着力打造生态旅游，以施耐庵文化为中心，借助优越的人文优势，瞄准“生态家园、文化旅游、乡村休闲”的发展定位，极力打造施耐庵文化园核心景区和施耐庵生活时的传统古村落。目前，施家桥村特色田园乡村建设项目共分四大类17个项目，计划总投资2475万元。因地制宜用活土地政策，泰州市国土资源局直接与施家桥村签订增减持钩合同，今后施家桥村每年实施不低于5亩的增减挂钩项目，即每年将按照省补充耕地指标交易平台同季度平均价（目前为33万元/亩），直接调剂使用施家桥村5亩占补平衡补充耕地指标。村集体每年可增获150万元左右的调剂资金，其项目补助资金直接与村结算，补助资金实行严格监管，确保专款用于特色田园乡村建设。

2. 盘活存量建设用地，做足“水的灵动”文章，把更多优秀传统的文化元素融入到田园水乡建设之中，村庄更具有底蕴和灵魂。缸顾乡东罗村由原东罗、西罗两个自然村合并而成，共有16个村民小组，684户，2265人口，1189个劳动力，土地面积4011亩，其中耕地面积2239亩，水面1272亩，水域面积接近土地总面积的一半，自然环境优越，生态资源丰富，整个村落环平旺湖而建，依垛田而居，湖荡星罗棋布，垛田与沟河交错，具有里下河水乡村落的典型特色。靠着如此天然条件，东罗村着力打造千垛果园专业合作社，集“餐饮观光、采摘、垂钓、休闲”为一体的休闲农庄。兴化市国土资源局积极盘活存量建设用地，在增减挂钩、工矿废弃地复垦计划中优先考虑特色田园乡村用地计划，积极完善土地利用总体规划，因地制宜开展“空心村”和闲置宅基地清理工作，加大盘活存量建设用地力度，确保按期拆除旧房和收回旧宅基地。东罗村里共有69户房屋纳入征收范围，缸顾国土所和各部门工作人员组成六个工作组，密切配合，起早带晚，逐户洽谈，宣传房屋征收政策，宣传特色田园乡村的美好前景，不到20天，房屋征收难题就解决了。

3. 保障农民土地权益，深度挖掘和梳理农村非物质文化遗产、民俗文化、传说故事等，巧妙融入田园乡村建设中。陈堡镇唐庄村地处陈堡镇西北，风景秀丽，绿树成荫，卤汀河穿境而过，西与江都武坚镇毗邻，北与高邮市汤庄镇相望。由唐堡、三河两个自然村合并而成，共25个村民小组，896户，人口2886余人。村域面积5992亩。唐庄特色田园乡村整体风情围绕“唐堡十果”“唐堡十景”“草荡十宝”“十个老行当”“十个故事”沉稳铺开，深入发掘历史文化、民俗文化，紧抓麻石街、百年砖桥打造建筑文化、旅游文化，结合“红富堡”番茄产业、退渔还湖打造具有文化底蕴、特色卖点和产业实力的特色田园乡村。兴化市国土资源局全面负责本次农村宅基地和农房统一调查试点工作，为保障农民土地权益，以全覆盖的方式逐村逐户进行调查，根据申请调查材料和档案资料查询结果，核实确认不动产的权属现状，确认其界址是否发生变化，然后确定权属调查的具体方法。保证项目试点区域农村宅基地和农房统一调查不重不漏，全部采用不动产登记统一文本，权籍调查表、宗地图、房屋调查表、分层分户图从不动产权权籍系统导出打印，经由村委会在地籍图上确认并签字盖章，录入不动产登记系统，采用政府公告的形式进行总登记，集中受理不动产申请，个人申请后，村委会、乡镇村建办和国土所、乡镇人民政府实施三组复核，进入审核审批程序，公示期满，无异议或异议不成立的登薄核发《不动产权证书》。

三、开拓思路，形成可复制、可推广的范例

特色田园乡村建设，不仅要注重政策创新，深入研究资金整合、金融支持、土地利用等政策，形成政策支撑体系，而且要把握工作策略，按照“试点一批、储备一批、带动全面”的思路，形成可复制、可推广的范例。

1. 优化用地布局，优先解决特色田园乡村产业用地指标问题。特色产业、特色文化、特色生态构成了特色田园，而特色产业兴旺是关键，是田园乡村可持续自我发展的“造血”功能。如何增强这一“造血”功能，成为今后特色田园乡村发展的难题。例如缸顾镇东罗村，它是最先发展起来的特色田园乡村，尤其是千垛菜花，名闻全国，可菜花花期一过，短暂的热闹后便是长期的冷清，乡村旅游的局限性就露出来了，如何解决，是东罗村目前发展的瓶颈。兴化市委市政府、东罗村村民委员会和万科三方摸索出了“政府+社会资本+村集体”的创新合作模式，借助社会资本的力量和优势，东罗村计划设立了“二十四节气”研学游项目，结合不同时令展示农业物候，让城市的孩子了解传统农村风物。为了配合全季旅游，在紧邻平旺湖的村边一座小岛，将建起24间民宿，硕大的落地窗将平旺湖的湖水美景尽收眼底。兴化市国土资源局通过土地综合整治、增减挂钩等手段，优化用地布局，统筹安排研学游、24间民宿项目用地，确保特色田园乡村可持续发展。

2. 实行土地用途管制，探索用集体土地作价入股的方式确保农民土地权益。发展特色田园乡村，在严格实行土地用途管制下，如何才能做到土地资源优化配置，农村存量建设用地有效盘活？在防止外部资本侵占控制的前提下，如何才能充分保障农民土地权益？基于现有的《土地管理法》中对集体建设用地的使用有明确的主体限制、用途管制和程序规制。特别对集体土地价值如何评估、入股后如何规范处置暂时还没有现有的、可操作的实施路径。根据当前省自然资源厅已经下发的《关于支持特色田园乡村建设试点工作的意见》，明确鼓励试点地区集体经济组织以土地使用权作为入股方式与其他单位共同兴办企业。探索集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地实施方式，是发展特色田园乡村的又一难题。目前江苏省自然资源厅、兴化市委市政府、兴化市国土资源局等相关部门和社会资本万科就缸顧镇东罗村村民将以集体土地作价的形式实现入股问题进行了多次沟通，明确了村集体建设用地使用权作价入股的实施方案。整个合资平台公司内，万科作为相对控股方，兴化市国资公司的股份中，将拿出5%-10%作为村民的集体股份进行分红使用。兴化市国资公司负责承担村内基础设施建设和破旧房屋收储投资;万科则作为社会力量主体负责承担农业产业、农产品经营、乡村旅游、研学教育等部分公共性载体的投资。通过量化股权的方式，提前制定公平公正的分配机制，防止出现该分的没有分到或者少分的情况。这样村民除了在东罗村就业、创业获得劳务性收入外，还可以通过出让闲置的集体土地的土地使用权的方式入股平台公司，获得分红收益。这种“政府+社会资本+村集体”的三方协作新机制，以产业兴旺带动村民致富，对探索特色田园乡村可持续自我发展模式并形成示范，走出一条具有区域鲜明特色的生态经济发展之路，具有一定的借鉴意义。

随着城镇化、工业化和农业现代化进程的加快，地方要发展，项目要落地，我们要在农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及农村宅基地上做好土地文章，既保障项目用地的需求，又坚守耕地红线不突破，从而更好地保护耕地，合理利用土地，形成一个特色鲜明、设计科学、功能完整、运转顺畅的农村土地管理政策体系。

（作者单位：兴化市自然资源和规划局）