方玥 廖思源 任燕 偶涵清 杨洋

【摘  要】在我国建国以后公安机关经历了多次职能和队伍性质的转变。无论是在初期建设时期还是在经济体制转变时期以及新时期改革，无法否定的是公安机关除了拥有暴力武装性质，同时也是政府的一个职能部门，服务人民的宗旨便成为了公安工作另一个要义。随着“放管服”改革的展开，本文将对公安服务职能演变的历史过程做一个分析，具体分为九十年代“有困难找警察”时代、十七大提出“建设服务型政府”从十七大到当下时期和我们对新形势下改革路径的展望。

【关键词】公安民警;服务理念;个体层面;南京市公安局

1.“有困难找人民警察”服务型警务理念的提出与反思

1995年，江泽民总书记在视察济南交警支队时作出了“严格执法，热情服务”的题词，该题词是对当时公安工作的性质、地位和宗旨的科学概括，是当时历史条件下公安工作和公安队伍建设的指导方针，有关专家学者还把这一题词确立为人民警察道德的基本原则。围绕这一题词的实质和要求，公安机关提出了“有困难找人民警察”的响亮口号。“有困难找警察”的口号，源于上个世纪60年代风靡一时的电影——《今天我休息》，这个口号给公众的冲击是强烈的，使人过目难忘，在很长一段时间内反响良好，得到了群众对公安机关工作的认可和支持，在当时提出的年代或许拉近了警民关系，但作为法律信息却可能误导公众。公安机关的社会服务承诺引起了公众的“合法预期”，认为只要报警，警察就应该出现，无论何种困难警察都应妥善解决。

随着社会的发展和警察职能的日益扩大，出于对公安机关职能权力的过度依靠的群众，往往会让公安民警过多的参与到非警务类活动之中。因为按照“有警必接”的要求，警察不得不腾出时间来处理这些非警务活动，使得自己常常处于疲于奔命的超负荷状态。非警务活动产生的根源很多，既有历史遗留问题，也有现实社会的原因，但都使得大量的警力被低效率消耗，大量的警用资源被占有与浪费。

究其原因，除了公安机关对公众作出了超出能力范围的承诺之外，还是由现行《人民警察法》对免责事由及责任承担的规定缺失造成的。现行《人民警察法》于1995年通过并公布实施，带有那个时代浓烈的色彩，其中第21条规定了在公安机关人民警察面临公民的人身、财产安全受到侵害抑或处在其他危难情形的时候，应当立即进行救助;對公民提出的解决纠纷的要求给以帮助;公民向公安机关或人民警察报警的，应该及时对案件进行查处;人民警察还应该积极参与抢险救灾和社会公益的工作。诚然，这一法条有助于贯彻公安机关人民警察全心全意为人民服务的宗旨，有助于推进警民关系和谐发展，但是客观上存在诸如救助范围不清晰、救助法律程序缺失、救助责任不够明确等缺陷，这些缺陷在实践中反应出了很多问题。

因此，纠正“有困难找警察”的口号与理念，立法明确非警务活动界限，在实践中寻找科学合理用警的对策，成为当时发现问题后迫在眉睫的事情。不过所有的反思与实践，都是在探究如何平衡警察与群众的关系，如何让公安服务职能更适合人民群众的需求，通过不断调整优化服务型警务理念与实践路径，更好地为人民服务。

2.十七大以后我国提出建设服务型政府时期警务服务职能的变化

十七大提出“建设服务型政府”以来，各地公安机关作为政府的重要行政部门，认真贯彻落实党中央、国务院的部署，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，就推动服务型警务机制的发展进行了一系列的探索和尝试。

2.1坚持为人民服务，切实解决群众问题

各地公安机关坚持为人民服务的宗旨，主动向“服务型警务”转变，在履行基本职能的同时，切实履行服务职能，提供高质量高水平的服务，提高群众的满意度。以南京市公安局为例，南京市公安局坚持为人民服务的宗旨，坚持“群众利益无小事”，在2019年南京“110”除打击违法犯罪、处理交通事故等基本职能外，为群众调处矛盾纠纷39万次，救助服务群众303万次，群众的安全感达到99.77%，同时南京公安民意110采取“电子工单、五日反馈、二次回访”的模式，从警情的处置、服务事项的办理抓起，主动发现整改问题的不足，保证问题整改落到实处，逐步提高群众满意度，自2015年揭牌以来，在国内屡获大奖。

2.2深化“放管服”改革，优化公共服务

各地公安机关聚焦“放管服”改革，创新服务机制，推出多项措施使服务更加便民高效。以南京公安为例，南京市公安局组建行政审批处，对本系统内行政审批服务事项进行全面梳理排查，梳理政务服务事项133项，明确权责边界，规范服务流程，切实做到“一枚印章管审批”、“窗口之外无权利”。在12家分局设置行政审批服务综合窗口，创新打造了江北新区“智慧警务MALL”、江宁政务服务中心两大样板;并在全市地铁、机场、银行、邮局、商场等重点部位设立“24小时不打烊”自助服务区，统一配备户政、交管、出入境等自助服务“一体机”，构建15分钟便民服务圈。推进“微警务”三期建设，深度对接“江苏政务服务”、“我的南京”等APP平台，功能模块已提升至66项，关注用户达450万，日均服务8万余人次。

2.3坚持警务信息公开，扩大群众参与

各地公安机关坚持警务信息公开制度，问政于民，把群众的满意作为工作的首位，对涉及群众利益密切相关重大决策事项落实公众参与制度，发挥专家在专业领域的专业作用，提高决策的效果，提高群众的满意度。以南京市公安局为例，2019年南京市排放机动车限行行政决策在通过开展专家风险评估、组织召开座谈会、公开征求意见等形式，广泛听取意见建议后实行，被市全面推进依法行政工作领导小组办公室评为2019年度重大行政决策公众参与典型案例。同时南京市公安局充分发挥法律顾问的专业作用，2019年南京市公安局续聘江苏新高的律师事务所薛济民律师担任市局法律顾问，审查各类合同7件。

3.从十七大到当下我国公安机关服务职能履行的状况

党的十七大报告从全面推进改革，深入贯彻落实科学发展观，发展中国特色社会主义三个战略高度明确提出了当前加快行政体制管理改革的必要性，同时也将建立服务型政府确立为当前和今后各个阶段继续推进行政管理改革的基本目标和方向。警察作为国家权力机关的重要组成部分，也必须顺应国家提出的要求，这就意味着，警务职能不再是单纯的管理型警务，服务型的警务职能成为了这一时期的发展目标和基本定位。

在改革开放的社会历史条件下，人民群众对公安机关的期望越来越高，与此同时，人民群众在工作生活中的切实利益与公安机关的联系也越来越多，因此迫切需要公安机关在提高服务质量和服务效率等方面有所改进。而由管理型警务到服务性警务并不是一蹴而就的，这是一个潜移默化的转化过程，而这一过程的实现，首先就需要改变公民和民警的理念，也就是公民本位，社会本位的理念，这与之前的官本位，政府本位的理念是两个完全相反的理念，这也是服务型警务的本质理念，只有当这个理念贯彻整个社会，服务型警务的改革转型才有可能真正进行下去。

想要实现服务型警务改革，公民和警察的相互配合与参与也是必不可少的。十七大对于服务型政府建设的要求也就是对于公安机关的要求，更是对于每一名民警的要求。公安机关在执法过程中，应该对于公民的一些积极的诉求和必需的需求进行应答和解决，不能解决的也要解释原因，这就要求民警主动走访联系群众，深入了解社情民意，帮助反应群众的合理诉求。只有这样，群众对于警察的信任程度才会更高，有利于改善当前的警民关系，才会有更多的群众参与进警务活动中，为警务活动带来更多的物质与人力资源，因此使警察为公众服务更加轻松，如此形成一种良性循環。

然而十七大时期的服务型警务并不是一种被动的服务，不是公民说什么就是什么，它具有自己的一种理性的价值判断和积极的内涵。“有困难找警察”固然推进了服务型警务的发展，但它是被动的，无筛选的，这就导致很多的琐事杂事也找到了警察解决，使警力资源严重分配不合理，警察执法效率低下，这并不是服务型警务发展的正确方向。而十七大时期明确提出服务型政府要承担服务责任，服务如果做的不好就必须要追究责任，这就代表着服务型警务的服务有了一定的方向性和目的性，不是一味的迎合和满足，而是有目的的最大程度的符合广大公民的利益。这也是服务型警务职能改革的点睛之笔。

4.新形势下服务型警务改革路径

要建设服务型公安机关，推进服务型警务改革，必须牢固树立为民服务的思想，坚持依法、高效地履行各项服务职能，创新社会治理，才能推动和促进社会各项事业的健康发展。相比于传统警务模式中工作低效、监督缺位、权责不一致，“重管理而轻服务”的缺陷，服务型公安机关要从根本上转变传统警务工作的服务理念，真正建立起适应全面建设小康社会需要的新机制。鉴于此，我们建议从以下两个方面推进服务型公安机关的建设。

4.1全面推进“放管服”  改革

2018年7月2日，公安机关深化“放管服”改革电视电话会议召开，会议强调，要认真贯彻落实习近平总书记重要指示和全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议精神，增强“四个意识”、提升政治站位，突出问题导向，锐意改革创新，按照高质量发展要求和优化协同高效原则，紧密结合公安机关机构改革，进一步深化“放管服”改革，努力使公安机关管理服务的质量水平来一次大提升、公安队伍的作风形象来一次大转变。

会议要求要以推进审批服务便民化、推行“马上办、网上办、就近办、一次办”为着力点，不断深化“放管服”改革，大力推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，努力为人民群众提供更多高质量公共服务。

4.2大数据时代的新发展

以南京市江北新区公安分局为例，为进一步深化“互联网+公安政务服务”，紧密结合实施企业和群众办事“最多跑一次”。在2018年11月17日，“智慧警务Mall”正式启用，市民在自主办理相关业务时，直接与机器面对面，无需再通过窗口民警交流，没有民警中转的“人机对话”“一网打尽”日常公安业务，这是江苏首个“无人警局”。在这个“无人警局”中，15个种类共计30余台自助服务设备，按照服务项目类别分区陈列，实行“一窗受理、集成服务”。在选址上，本着便民服务的原则，设在地铁的中转站，首创地铁设施与警务服务结合的模式，形成了四通八达的便利交通优势，办案群众可以直接搭乘地铁，或者乘坐公交车、使用公共自行车等其他交通工具到达。因无人警局设置在地铁中转站，服务时间和地铁运行时间一致，每天6点至23点，办事群众可以不受天气、环境影响，不出地铁即可完成业务办理等服务。同时，为了在距离上方便人民群众就近办理个人身份证、居住证等必备证件，江北新区在各个派出所新增了一项窗口办理服务，人民群众不需要跑到行政审批中心办理相关证件，在附近派出所即可办理，避免人民群众跑断腿。

5.结束语

在科技飞速发展的当下，我们更多期盼公安服务职能能在大数据战略的帮助下，不断推出更多方便人民群众生活和推动经济社会发展的新政策，提高公安机关的服务水平，为警务工作发展提供源源不断的力量源泉。

参考文献

[1]周湘莲.“严格执法，热情服务”的核心是为人民服务[J].湖南公安高等专科学校学报.1999.（5）.19

[2]葛志山.“有困难找人民警察”的内涵及其警务价值[J].《公安研究》.2001（12）.57

[3]张兆端.警察价值论[J]《政法学刊》1999.1.3

[4]王惠敏 谈全面建设小康社会历史条件下公安机关服务职能的发挥[J].浙江公安高等专科学校学报《公安学刊》2003.（6）.7

基金项目：本文系江苏警官学院2019年度大学生实践创新训练计划项目，项目编号：JW2019002。

作者简介：方玥（1999--），女，汉族，江苏南京人，江苏警官学院，本科在读，研究方向为公安管理。

廖思源（1999--），男，汉族，江苏南京人，江苏警官学院，本科在读，研究方向为警务指挥与战术。

任燕（2000--），女，汉族，江苏南通人，江苏警官学院，本科在读，研究方向为警务指挥与战术。

偶涵清（2000--），女，汉族，江苏常州人，江苏警官学院，本科在读，研究方向为警务指挥与战术。

杨洋（2000--），男，汉族，江苏镇江人，江苏警官学院，本科在读，研究方向为警务指挥与战术。