郭雨馨 张晓旭 刘怡彤

摘    要：京津冀区域一体化是三方共同的期待，然而三地的行政壁垒的负面作用在区域经济一体化进程中表现非常突出，多年的一体化进程仍停留在国家宏观政策层面和科学研究层面。本文以京津冀区域经济一体化为背景，以首都第二机场争夺战为例，探讨一体化区域内行政壁垒与科学发展观的矛盾，并从积极探索行政区划改革、始终坚持科学发展观念两方面提出对策和建议。

关键词：行政壁垒;科学决策;机场选址;区域一体化

京津冀一体化的概念自 20 世纪提出至今，已将近 30 年，反观京津冀一体化过程缓慢且困难重重，所取得的成效有限。[1]京津冀区域一体化是三方共同的期待，然而，三地的行政壁垒的负面作用在区域经济一体化进程中表现的非常突出，多年的一体化进程仍停留在国家宏观政策层面和科学研究层面。在京津冀区域经济一体化背景下，首都第二机场争夺战对于研究一体化区域内行政壁垒与科学发展观的矛盾，具有典型的现实意义。

功能互补、协调联动的区域机场群是拉动区域经济一体化、京津冀协同发展的强劲引擎，北京、河北、天津构建地区多机场系统建设对带动区域经济发展、周边城市建设、产业培育等具有积极意义。然而，建设超大规模的新机场，牵涉众多利益主体、众多利益环节，由此其选址过程成为激烈的地区博弈过程，在这一过程中，地区的行政壁垒影响着选址决策的科学性，重大项目决策的出发点首先考虑的是自身利益，科学与否并非决策的最主要因素。

一、选址争夺战分析

本文选取首都第二机场选址争夺战作为区域行政壁垒研究案例，并从选址概述以及选址中的地区博弈对案例进行说明分析。

1、机场选址基本概述

2003年，中国经济进入高速增长期，首都机场新建不久的T3航站楼接近饱和，官方指出应尽快组织专门力量开展停滞许久的第二机场选址论证工作，此时机场选址再引争议，选址一定程度上成为北京、天津、河北间的博弈。2008年，专家评审后推荐北京南各庄场址为首都新机场首选场址，已接近现有场址，自此，历经数次起落的新机场选址工作被敲定。2010年，首都机场吞吐量突破7000万人次，其增长空间受到严重制约，兴建第二机场势在必行。

2、选址中的地区博弈

首都新机场已并非是单纯的技术层面问题，而是一项复杂的系统工作，其牵涉面广、涉及领域多、需要协调的利益方众多，因而选址成为一个激烈的地区博弈过程。新机场选址博弈过程中，京津冀“争相备战”。自2005年起天津开始关注新机场选址并对其做足充分准备，天津市辖的武清规划预留太子务和高村两个选址备用地，并成立专门对接机构负责此事。北京大兴亦积极备战，为选址预留了庞各庄和半壁店两地，希望抓住这个难得的发展机会。而作为争夺的另一参与者——河北，当即承诺零地价，由廊坊选出曹家务、河西营、旧州三个地方作为机场备选用地。三方为新机场的选址竞相备战，激励博弈。

二、行政壁垒与科学决策的矛盾

行政壁垒基于地方政府对本区域利益最大化的考虑，是以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为和政策表现。[2] 新机场选址的科学决策过程仍受到地区行政壁垒的影响。在对选址进行严格的、综合性的论证后，北京大兴南各庄和河北廊坊固安彭村两个场址方案被保留。相关专家从技术层面提出解释，后一方案场址的空域环境更为理想，与其他机场的矛盾也相对较小，部分专家指出选址应与京津冀协调发展战略一致，新机场建于河北廊坊将同时拉动京津冀三个城市，迫切加强河北和北京的互动，而放在京内的大兴仅能带动北京南部发展，对京津冀地区辐射作用较小。站在京津冀长远发展的角度上，新机场选址应当更加照顾欠发达地区。然而，在实际的选址论证中，北京市认为大兴南各庄场址具有特殊优势，其主体坐落于北京市行政区域内，无论是从行政管理角度看，还是从市场运营的角度来看，皆更利于推动北京南部地区的发展，这一方案最终得以胜出。究其原因，主要是因为廊坊属于河北管辖，假如廊坊市属于北京或天津管辖，又会是什么结果呢？结果不言而喻。由此可见，在选址的动态过程中，行政划分壁垒尚未破除，且行政壁垒引导着重大建设工程的决策走向，影响着国家建设决策的科学性。

行政壁垒和科学决策这一矛盾的背后，实质上是中国行政区划的问题。行政区划固化了区域利益，制约着资源整合和统一市场，地方保护主义影响着科学决策进程。多年来，京津冀区域经济一体化进程充满了艰辛和坎坷，目前还只是停留在科研阶段和探讨阶段，并没有实质性的进展。究其根源就是长期的行政区划背景下的行政壁垒和观念束缚在作怪。 因此，要解决这一矛盾，打破坚冰，消除壁垒，需要对行政区划改革做更多有益探索。

三、破除行政壁垒的尝试

1、积极探索行政区划改革

行政区划作为特定区域地理空间的权力划分，行政区划设置的合理与否，关系到区域协调发展战略目标实现的程度和质量。[3]中国的区域问题具有明显的行政等级化特征[4]，在京津冀协同发展的大局势下，欲破除行政壁垒，探索行政区划改革首当其冲。如压缩政府层级的探讨、高层级政府主导的次区域整合等，再如构建区域经济合作利益补偿制度体系，为区域合作顺利进行提供利益制度基础，对环京津冀贫困带予于关注，减小区域经济差异等。

2、始终坚持科学发展观念

科学发展观为科学决策提供了坚实的理论基础和强有力的指导。在跨行政区域协调发展中，要坚持科学发展观，行政壁垒必须服从于科学决策。在对首都第二机场此类重大项目的论证中，决策层应积极用科学发展观武装头脑，从区域经济协调发展的角度去宏观决策、科学决策，决策权应当更多的向科学工作者倾斜，由专家组得出更具效力的项目观点，应该抛弃地方保护主义，依法决策。

参考文献：

[1]王光宇.京津冀一体化困境及路径探讨[J].合作经济与科技，2019（20）：4-7.

[2]赵金涛.京津冀经济一体化中的科学决策与行政壁壘探讨[J].特区经济，2010（04）：60-61.

[3]陈鹏.行政区划改革与区域经济协调发展[J].西华师范大学学报（哲学社会科学版），2019（05）：106-112.

[4]李铁. 京津冀需带头打破行政壁垒[N]. 人民日报，2014-05-29（005）.