钟京涛

土地制度是国家的基础性制度，事关经济发展和国家长治久安。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定。新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。为扎实做好新《土地管理法》的学习宣传、贯彻落实，本栏目邀请有关专家就大家关心的问题进行解读，供全省自然资源系统干部职工学习交流。

1.《土地管理法》经历了哪几次修改？

现有《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，是我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，标志着我国土地管理工作正式进入依法管理的轨道。此后，《土地管理法》经历了四次修改。1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，根据宪法修正案新增“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，扫清了土地作为生产要素进入市场的法律障碍，拉开了国有土地有偿使用制度的序幕;1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对《土地管理法》进行了全面修订，首次以“立法”形式确定了土地基本国策，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度;2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，把原来“国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时把《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”;2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，明确了集体经营性建设用地入市等内容。

2.《土地管理法》的立法宗旨是什么？

立法宗旨是一部法律所希望达到的目标或价值追求，是一部法律的核心和灵魂。任何一部法律在制定时首先要明确的就是其立法宗旨。《土地管理法》的立法宗旨在其第一条中作出了明确规定，即“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征，因此，维护土地的社会主义公有制是《土地管理法》立法的首要目的。土地作为一种宝贵的自然资源，随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定《土地管理法》的一项重要任务。耕地是农业最基本的生产资料，我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的，也成为《土地管理法》立法的重要目标。通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是制定《土地管理法》的一项重要任务。

3.2019年《土地管理法》修改的背景是什么？

1998年《土地管理法》全面修订以来，随着社会经济的不断发展和改革不断深化，农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益凸显，必须通过深化改革来破解。党的十八大以来，党中央对土地制度改革进行了重大部署，2014年底，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，由于试点突破了《土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）的有关规定，2015年2月，全国人大常委会通过决定，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施《土地管理法》的5个条款、《城市房地产管理法》的1个条款。自2015年以来，33个试点地区通过实践探索，改革取得了明显成效。将党中央关于农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律，成为2019年《土地管理法》修改的主要背景和重要内容。

4.2019年《土地管理法》修改的原则是什么？

2019年《土地管理法》修改坚持了以下原则：一是坚持土地公有制不动摇，这一原则是由我国所实行的社会制度决定的;二是坚持农民利益不受损，这一原则是由我们党的宗旨所决定的;三是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这一原则是由我国的基本国情所决定的。

5.2019年《土地管理法》修改增加了哪些新内容？

2019年《土地管理法》修改，确立了永久基本农田保护制度，允许集体经营性建设用地入市，完善了土地征收制度，合理划分中央与地方土地审批权限，提出了建立国土空间规划体系的内容和要求，同时在宅基地等直接关系农民利益的问题上进行了改革创新。

6.我国的土地基本国策是什么？

基本国策，就是立国、治国之策当中最基本的政策。我国的基本国策，就是中央制定的那些对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1991年，第七届全国人大常委会第四次会议通过的《关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》中决定，将保护耕地、计划生育和保护环境共同列为我国的三项基本国策。1998年《土地管理法》修订时正式将土地基本国策纳入法律规定。《士地管理法》第三条明确规定，十分珍惜、合理利用土地和切實保护耕地是我国的基本国策。

7.我国的基本土地制度是什么？

土地制度是国家基本制度的重要组成部分，经过长期的实践，我国已形成了以公有制为基础，以耕地保护和节约集约为主线，以用途管制、土地征收、国有土地有偿使用为主要内容的中国特色土地制度。在土地所有制方面，由于我国是社会主义国家，实行的是土地的社会主义公有制，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）和

《土地管理法》等法律明确规定了我国土地公有的两种所有制形式：国家所有和集体所有。中华人民共和国成立以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民所有土地（即国家所有土地）和劳动群众集体所有土地（即农民集体所有土地）这样两种基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。在土地使用制度方面，我国《宪法》和相关法律规定了土地所有权与使用权相分离，土地使用权可以依照法律规定的转让制度，逐步建立国有土地有偿使用制度。《土地管理法》第二条明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

8.什么是土地用途管制制度？如何实施？

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制，是世界上土地管理较为完善国家通行的一种土地利用管理手段。日本、美国、加拿大等称之为“土地使用分区管制”，英国称“土地规划许可制”，法国、韩国则称“建设开发许可制”。虽然名称不同，但是各国实行的措施和手段基本相同，就是用过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件，对用途变更实行审批和监督管理，对违反规划利用土地的行为予以严厉查处。在我国，土地用途管制的实现手段包括五方面：一是土地利用总体规划;二是农用地转用审批;三是征地审批;四是不动产登记;五是土地监督检查。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。（下转52页）（上接51页）国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地總量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

9.为什么要建立国家土地督察制度？

土地督察制度是为完善土地执法监察体系，有效解决地方政府违法用地高发问题，确保耕地保护制度和中央宏观调控政策等在地方得到贯彻落实，而建立的一项土地管理制度。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出，完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。为落实这一决定，2006年7月，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）明确提出，国务院设立国家土地总督察，对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。至此，土地督察制度正式建立。该制度的建立，是执行党中央、国务院加强土地管理重大决策，落实世界上最严格土地管理制度的内在要求，也是完善中央与地方行政权力与责任体系的改革创新。土地督察制度自2006年建立以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新修改的《土地管理法》在总则中专门增加一条，明确规定：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”这样，国家土地督察制度正式在法律中确立下来，成为土地管理的重要法律制度之一。（作者单位：自然资源部不动产登记中心）