天津老年人长期照护问题研究

2020-06-11苗世青

天津经济 2020年4期

◎文/苗世青

一、研究背景

伴随着人口老龄化的发展以及社会结构的变化，传统的家庭养老模式逐渐弱化。老年人的养老问题不仅是老年人自身的问题，更是儿女甚至一个家庭乃至整个社会的一个缩影，受到全社会的高度重视，因此长期照护（Long Term Care， LTC）逐渐出现在人们的视野中。根据世界卫生组织给出的概念，长期照护指由非正式提供者（家人、朋友、亲戚等）或专业人员（卫生、社会和其他）提供照护服务，为一些丧失自理能力的老人提供照护，从而提高其生活质量，并维持可拥有的独立、自主和尊严的活动。

目前，已有不少城市对老年人的长期照护进行了试点推行，完善养老照护模式刻不容缓。很多学者针对老年人的长期照护模式进行了分析，照护需求主要包括六个方面：生活资助、心理照护、慢性病护理、康复管理、长期卧床护理以及其他专业的医疗护理。曾友燕认为，处于失能且生活不能自理状态的老年人，需要的是一种能对身心以及生活进行全方位的系统照护的家庭式的护理模式。尹尚菁指出，自我照顾或自理能力不同的老人有着不同的照护需求，可分为轻度依赖、中度依赖以及重度依赖三个阶段，根据不同需求，其照护模式也不尽相同。照护方式分为正式照护和非正式照护两种，除了正式的照护机构，还存在一些非正式的照护，比如一些来自亲戚的照护，这些照护是不需要支付报酬的（Tennstedt）。同时，学者们分析了影响长期照护发展的主要因素，认为年龄变化和居住环境是主要影响因素。老年人长期照护的需求和种类伴随着老年人的年龄增长而不断改变和增多。与城镇老人相比，农村老年人更需要长期的照护，生活自理能力差的老年人比自理能力强的人更需要照护。该领域的研究成果均认为，长期照护体系尚需不断完善，其原因在于：一是因为老年人数量增加，服务的要求逐渐增大且多元化；二是由于资金的缺乏，长期照护的养老机构发展缓慢。在有关天津养老的研究中，针对天津老年人长期照护问题的研究还比较缺乏，因此本文尝试对此问题进行探讨并给出合理的对策建议，从而促进天津老年人长期照护体系的优化与完善。

二、天津老年人长期照护现状分析

（一）天津人口老龄化现状

老年人指的是生命周期过程处于老年期的人，联合国提出老年人的划分标准是：发达国家为65岁以上者，发展中国家为60岁以上者。根据年龄的不同又将老年人具体划分为：年轻老人（74 岁以下），老老人（75～84岁），高龄老人（85岁以上）。如表 1所示，2008—2017年间天津人口老龄化总体上呈现上涨趋势，60岁及以上的老年人从162.99万人增长到246.06万人，增长了6.61个百分点。目前，天津已经进入人口老龄化的加速期。根据人口资料显示，天津人口老龄化具有程度高、增长快且逐步加深的特点。

表1 2008—2017年天津户籍人口老龄化比例

（二）天津老年人长期照护存在的问题

截至2018年底，全市60岁以上户籍老年人达到259.08万人，占比23.97%。但养老机构仅362家，共建成照料中心（站）1301个，养老床位共6.6万张（见表2），按每千名老年人拥有30张床位的指标，尚有1.1万张缺口，居家养老服务设施仅覆盖24%的社区（村）。天津养老服务业总体发展较为滞后，存在养老服务供需矛盾。

当前，天津老年人长期照护存在的主要问题是：

1.家庭养老模式弱化。一方面是家庭照护资源的不足，由于计划生育导致的儿女人口数量减少，加之高速发展的现代化社会中绝大多数妇女都投身于工作，使得照顾老人的人力资源薄弱；另一方面是居家老人对照护需求的提高，随着社会和科技的增长，人口老龄化在不断增加，老年人在生活中遇到的困难也会逐渐增加，无疑会使老年人对照护资源产生新的需求。

2.照护机构（照料中心）供需失衡。天津目前照护机构的主要类型为由政府直接或间接进行投资而形成的福利机构、由国家或企业投资形成的机构、由政府基层部门投资和管理的机构以及由个人投资并组织管理所形成的机构，而天津不同区县的发展水平各不相同，某些区域照护机构设施齐全、专业化程度高，却常常存在床位不满的现象，而在一些水平较低的照护机构中存在人满为患的问题。如表3所示，天津市红桥区某照料中心入住率最高，接近100%，而南开区、西青区和河西区的三个照料机构入住率偏低，在60%～70%之间。

3.多数照护机构的服务形式和内容单一化。主要围绕在洗衣、做饭和收拾卫生等基础性服务方面，缺乏对老年人社会和心理方面的支持帮助，人文关怀不到位，不能满足老年人晚年生活的情感需求。

表2 2018年天津老龄化及养老服务情况

表3 天津部分区域机构的收费与床位使用情况

三、天津老年人长期照护问题产生的原因剖析

根据天津老年人长期照护的现状及照护机构的发展情况等因素，我们剖析产生上述问题的原因：

一是养老管理机构的职能尚需进一步明确边界。根据《天津市促进养老服务发展三年行动方案（2019—2021年）》，天津养老照护机构的健康支持体系、服务体系以及服务质量等由市卫生健康委、市民政局、市财政局、市残联、市发展改革委、市市场监管委、市住房城乡建设委、市应急局、各区人民政府等责任单位共同负责，而在日常管理中，这加大了拥有类似职能权力的政府部门对权限的统筹难度，不免存在审批繁杂、各部门职责划分不明确的现象；且受福利多元主义理论的影响，长期照护作为社会福利之一，由政府、市场、家庭等多方主体供给，这种多元互补模式在满足社会需求的同时，也给政府养老管理机构的工作带来一定难度，容易出现缺位、错位和越位，影响照护机构的发展质量。

二是评估标准有待健全和运用。专业细致的评估标准涉及方方面面，不仅包括对照护机构本身的设施设备、照护人员、服务类型等的评估，还包括对被照护者的身体健康、活动功能、自理能力、家庭经济等情况的评判与划分。在天津照护机构服务方面的评估中，照护需求等级、护理级别的设定标准还不健全。照护对象的评估方面上，天津多数照护机构对收住对象的要求显示为“不限”，缺乏对被照护者的健康状况评估，而对于大部分的老年人而言，他们是有自理能力的，需要的只是一些社区等组织提供的具有社会心理支持类型的活动，但由于评估标准的漏洞却依然入住了这些长期照护机构，这使得那些真正需要长期照护的老人无处可去。

三是规章制度有待进一步完善。根据2019年天津市民政局发布的《关于做好养老机构设立许可取消的相关工作的通知》，不再实施养老机构设立许可，养老照护机构依法登记后即可开展服务活动，并由民政局告知其运营基本条件，且主要实行事中事后监管。由于对照护机构的规章制度不是很完善，加之部分照护机构本身没有严格约束自己，导致管制不全面、服务质量参差不齐。天津照护机构中多数护工、护理员、医疗人员等持证上岗率低，岗前培训参与率低，专业化程度距离标准要求还存在一定差距；且在收费问题上，有些照护机构的照护价格是老百姓承受不了的。

四是缺乏法律的约束和保障。关于长期照护机构的监管和长期照护保险制度实施方面的法律还不健全。长期照护机构的监管涉及服务人员、服务项目、服务标准、质量评价等行业规范，而天津关于这些行业规范的法律政策较为碎片化。根据2016年人社厅发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，全国共有15个试点城市，天津未在其列。目前天津的长期照护保险制度还处于试水期，在长期照护保险基金的预算、制度待遇、与其他养老保障制度之间的管理衔接等方面缺乏相应的法律规定，还不能达到长期照护保险制度实施的要求。

四、天津老年人长期照护发展的对策建议

（一）合理规划长期照护机构和功能布局

根据前文，天津老年人长期照护机构在功能定位和规划布局等方面存在一定的不足，这导致长期照护机构资源的浪费，应对其进行合理调整，要从天津各区域发展特点出发，考虑采取阶梯式办法，区分功能和入住的条件，从而适应不同老年人的长期照护需求。在天津市内六区，医疗资源更为聚集，有利于医疗服务的调配流动，此区域的照护机构应主要面向对医疗条件依赖性高的照护对象；在天津环城四区，由于这些区域靠近市内六区，具有完善的基础设施、交通便利，此区域的照护机构更适合对医疗条件依赖性较低又有照护需求的老人；在天津滨海新区，针对该区域常住人口中外来人口占一半以上，预计未来会有更多老年人跟随子女来滨海新区生活，因此滨海新区应适当发展和完善照护机构，帮助来滨人员解决后顾之忧；在静海、武清、蓟县等郊县地区，一方面可以利用自然环境优势，发展生态型高端养老照护模式；另一方面要强化街镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室等标准化建设，依托这些卫生机构完善养老照护服务，满足当地百姓的切实需求。同时，针对天津多数照护机构的服务质量低和内容单一化问题，应完善医养结合长期照护模式，提高专业水平；提供多元化的长期照护服务，如提供专门针对老年人的营养午餐，建立老年人娱乐中心并组织老年人参与娱乐活动，包括书法、舞蹈、剪纸等锻炼身心的活动。

（二）促进社会化的长期照护供给体系的发展

针对天津老龄化现象严重以及长期照护中存在的问题，仅仅依靠天津市政府的财政支持、制度安排及规范管理来解决是难以持久的，应该将由政府支出转向社会集体共同的努力。政府应出台相关利好政策，吸引企业投身于医疗照护的行业中，扩大医疗照护体系的范围，满足老年人尽可能的需求。天津作为国家中心城市，在不断地推进智慧化建设，已具备良好的智能化基础条件，养老服务作为社会发展事业之一，应与智慧城市建设相协调，应鼓励企业研发智能健康养老的技术和产品，促进智慧养老系统在长期照护中的运用。此外，也可以与相关医学院校建立合作关系，加强志愿者队伍的建设，动员人们投身于对老年人照护的事业中。