许倩倩

[摘 要] 20世纪80年代以来，学前教育市场化改革成为世界主要国家应对全球经济危机与社会文化变迁的重要教育政策选择，为这些国家解决学前教育可获得性、可支付性和质量问题提供了一种解决方案，但也隐含着诸多难以规避的风险与挑战。作为学前教育市场化改革“激进派”的典型代表，澳大利亚学前教育在20世纪末从社区供给模式转变为市场供给模式，在扩大学前教育资源的同时，保教领域的内在矛盾也日渐突出，如质量标准的提高造成服务成本上升，小微型保教机构因利润微薄纷纷倒闭，反而营造了有利于营利性企业垄断发展的环境;政府对学前教育社会服务的财政投入持续增长，但保教服务价格持续攀升，形成了“高补贴、高收费”的怪圈;学前教育质量改革受到“成本”和“效率”问责，保教服务“去专业化”现象凸显，学前教育质量改革前景不明。以澳大利亚的经验为镜鉴，我国学前教育改革要明确政府的治理角色，避免“市场中心主义”思想，坚持“育人为本”的价值取向，鼓励学前教育治理制度创新，去除市场化改革路径依赖。

[关键词] 教育市场化;民办教育;教育治理;澳大利亚学前教育

学前教育“市场化”是当前国际学前教育改革的主要趋势之一，指“政府通过授权、支持或强制等方式增强市场力量，建立买卖双方以市场机制分配儿童保教资源的相关措施”。[1]典型的“市场化”措施包括政府向私人供给者（包括营利性与非营利性组织）购买服务、向家长提供儿童保教现金补贴或教育券、向服务供给方或购买方提供税收优惠等，以此促进买卖双方通过市场机制达到学前教育服务的供需平衡。在国际范围内，澳大利亚是学前教育市场化改革“激进派”的典型代表，这种激进性主要体现在其对市场供给儿童保教服务的高度依赖上。20世纪90年代以来，澳大利亚希望通过扩大学前教育市场化改革措施，使其逐步成为营利性保教机构占比最高的国家之一，并曾孕育出世界上规模最大的学前教育上市企业。[2]尽管澳大利亚的学前教育市场化改革取得了一定成效，但也使其学前教育发展遭遇诸多非预期性困境。回顾和检视澳大利亚学前教育市场化改革历程，对于进一步完善我国民办学前教育管理具有重要的借鉴意义。

一、国际学前教育市场化改革的背景、现状与风险

（一）国际学前教育市场化改革的背景与现状

国际学前教育市场化改革浪潮可以追溯至20世纪80年代。各国政府将市场机制引入学前教育领域，主要受到两方面因素的影响。一是20世纪70年代石油危机对欧美资本主义国家造成沉重打击，各国普遍面临经济增长缓慢的困境。与此同时，欧美等国的城市化进程和女性平权运动对传统的家庭儿童养育方式产生巨大冲击，社会化的儿童保教服务需求急剧增长。政府在儿童保教服务领域面临着供给不足和财政赤字的双重压力，迫切需要寻求新的改革路径解决现实困境。二是持续的经济低迷使二战后盛行的凯恩斯主义经济思想和与之相伴的“大政府”角色受到怀疑，积极的政府干预无力缓解经济困境，政府官僚主义的低效备受诟病。在此背景下，新自由主义思想获得了快速传播的政治土壤。该思想主张“市场应是所有政治、社会和经济事务的组织原则”。[3]在儿童保教服务领域，该思想主张保教服务的私有化和商品化，强调市场供给有助于快速扩大保教资源，市场竞争和淘汰机制能提升保教服务供给效率和质量，且政府退出服务供给能够大大缓解财政压力。受此影响，各国在20世纪末纷纷开启市场供给儿童保教服务的探索，并将之与促进女性就业和生育率、增进性别平等和投资未来人力资本等多种政治议题相联系。

如前所述，学前教育市场化改革是各国应对全球经济危机与社会文化变迁的适应性选择，其产生和发展具有一定的必然性和合理性。由于各国政治经济、地理和文化传统各不相同，全球学前教育市场化改革也呈现多样化的发展图景。从地域分布来看，英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家的市场化改革起步较早，营利性儿童保教机构的市场占比也相对较高，但这些国家之间及同一国家内部的市场化改革形式也具有较大差异。[4]同时，市场化改革也并非自由主义福利制度国家的专利，以瑞典为代表的民主主义福利制度国家也开启了通过市场化改革激发公共儿童保教服务体系活力的探索，其私立儿童保教机构的市场占比从1980年代的1%增长至如今的20%（其中约8%为营利性机构）。[5]从服务对象来看，0～3岁阶段的儿童保教服务市场化水平总体要高于3～6岁阶段。以欧盟成员国为例，许多国家为3～6岁儿童提供普及、免费或政府补贴的学前教育，免费教育时长从12小时/周到28小时/周不等，但绝大多数国家3岁以下儿童的社会化保育服务主要由私立机构提供。[6]探索符合本国发展需求的儿童保教服务混合供给模式是目前各国学前教育改革中的重点与难点。

（二）学前教育市场化改革的潜在风险与挑战

以新自由主义思想为基础的市场化改革似乎为各国提供了一项系统解决学前教育可获得性、可支付性和质量问题的“完美”方案，但从多元理论视角来看，这一改革潮流也隐含着难以规避的风险与挑战，其中最为显著的是：

第一，学前教育市场失灵风险。尽管“市场失灵”的表现广为人知，但不同经济学派对于“市场失灵”的成因及应对方式却争议很大。早在19世纪中期，英国古典经济学家密尔（John Stuart Mill）就提出“市场失灵”与公共产品的外部性相关。新古典经济学家在此基础上提出市场机制需一定条件才能达到资源配置的“帕累托最优”，否则就会出现垄断、供需失调、资源分配不公平等“市场失灵”现象，因此需要政府干预。与之相对，新自由主义学者否认“市场失灵”是市场机制固有缺陷的观点，认为这一现象正是市场机制未能充分发挥作用的表现，且政府干预过多是妨碍市场运行的重要原因。因此，他们主张减少政府干预，以更加深入的市场化来解决“市场失灵”问题。[7]在学前教育领域，新自由主义思想关于市场失灵的观点受到学者的激烈批判。一方面，学者从经济学理论出发，认为由于儿童保教市场缺乏理想市场的必要条件（例如，儿童保教服务具有外部性、市场信息不透明、家長难以进行理性决策、家庭难以更换供应商等），完全由市场主导服务供给将不可避免地导致市场失灵，加剧儿童保教服务资源和质量的不平等。[8]另一方面，学者从新公共服务理论出发，批判新自由主义学派对政府职能的弱化，认为政府的职责是维护公平、正义、平等和效率等公共价值，不应成为市场中心主义价值观的附庸。[9]

第二，学前教育价值单一化风险。回顾学前教育发展史，社会化的儿童保教服务大多起源于对贫困工人家庭的慈善救助。随着社会经济文化的发展，儿童保教服务在促进个体发展（幼儿身心发展与教育）、经济发展（鼓励就业、反贫困）、社会融合（社会补偿、社会平等）等方面的多元价值逐渐得到公共政策的承认，但不同政策目标之间的价值冲突在变革情境中也日趋凸显。在学前教育市场化改革中，儿童保教服务在促进家长就业和培养未来人力资本方面的经济价值备受重视，其在促进教育公平与社会融合等方面的价值却日益边缘化。美国教育学家摩斯（Peter Moss）认为，“不平等”并非新自由主义思想的副产品，而是市场竞争的必要基础和内在驱动力，因为“不平等塑造了欲望、本能和思想，驱使个体走向竞争”，因此其与教育公平、社会融合的价值诉求存在着难以调和的矛盾。[10]在市场化改革进程中，儿童保教服务政策的正当性往往以“是否有效率？是否促进增长？”为衡量标准，回避了对改革措施伦理价值与风险的考量。[11]对此，摩斯等学者呼吁人们关注市场中心主义的“霸权”趋势，警惕市场化改革对儿童保教领域价值多样性的破坏。

第三，政府学前教育改革的路径依赖风险。从历史制度主义理论视角来看，社会制度的变迁过程存在着路径依赖现象，即历史上某一时间建立的制度将对后来的政策选择产生约束作用。受到配套制度日趋成熟、既得利益群体壮大以及改变发展道路的成本高昂等因素影响，一旦一个国家或地区选择了某条发展路径，将很大程度上沿着既定路径发展下去，即便这条路径日趋低效甚至无效。[12]具体到学前教育领域，儿童保教服务的市场化改革具有多种政策目标与发展路径，最初的路径选择将对市场与政府在保教服务发展中的角色产生深远影响。假如一个国家的市场化改革倾向于将保教资源交由市场分配和调节，政府后续的政策空间很可能日趋受限。一方面，随着市场主导保教服务分配制度体系的完善，“非市场化”或“去市场化”的发展路径（例如，亲友提供的非正式儿童保教服务、政府直接供给的儿童保教服务等）将日趋边缘化，甚至从正式制度和保教实践中淡出。即便市场分配机制引发严重问题，可选择的替代路径也难以很快取而代之。另一方面，随着越来越多的家庭逐步适应市场供给儿童保教服务的制度和价值观，改变保教服务市场化分配制度的经济与政治代价变得十分高昂。在突发性制度变迁条件尚不充分的情况下，即便现有制度暴露出明显缺陷，政府的后续政策往往也只能在市场制度框架下制定和发挥作用，从而失去发挥更多职能的政策空间。以上三方面的突出问题在澳大利亚学前教育市场化改革中都有明显的体现。

二、澳大利亚学前教育市场化改革的进程与困境

（一）20世纪70年代至80年代：社区非营利性儿童保教服务体系的发展及其不足

受到男性养家文化的影响，儿童保教是澳大利亚传统母职的重要组成部分。在20世纪中期以前，社会化的保教服务一直处于“低需求、低供给”的缓慢发展状态。直到20世纪60年代到70年代，儿童保育作为妇女就业的保障措施才开始进入政策议程。1972年，惠特拉姆工党政府（Whitlam Government，1972—1975）在选举中取得胜利，承诺加强社会福利体系建设。同年，澳大利亚《儿童保育法》（Child Care Act）出台，提出发展日托服务以满足贫困家庭的儿童保教需求。这一法案是澳大利亚学前教育发展史上的分水岭，标志着儿童保教服务被纳入国家经济政策框架，也开启了联邦政府直接干预地方学前教育的进程。[13]该法案的主要内容包括：第一，制定联邦层面的师资标准，并且直接补贴合格教师工资的75%;第二，政府对儿童保教服务的供给方（机构）进行资助，不直接资助需求方（家长）;第三，联邦政府只对社区非营利性儿童保教机构提供基建和日常运营补贴，营利性机构被排除在公共投入之外。[14]

这些条款一定程度上反映了市场化改革之前澳大利亚儿童保教服务供给的制度特征。第一，在价值定位上，将儿童保教服务视为面向贫困和工作家庭的社会福利。第二，在财政投入方面，公共投入主要采用供给方投入模式，对营利性与非营利性保教机构进行分类管理。第三，在供给方式上，重点发展非营利性社区儿童保教机构。这种政策导向的逻辑是非营利性儿童保教机构的产权大多归家长和社区所有，相较于营利性保教机构，其对儿童和家庭进行剥削的可能性很小。[15]第四，在政府角色方面，建立了联邦与地方政府责任分担机制，联邦政府着重以财政投入引导保教服务发展方向，地方政府负责儿童保教服务的具体规划与管理。第五，在质量保障方面，主要通过公共财政保障机构对合格师资的雇佣。同时，政府鼓励家长、地方政府和社区团体参与儿童保教服务目标、内容和供给方式的设计，在多方参与、相互协商和合作的过程中达成关于保教服务质量的共识。

可以发现，20世纪70年代澳大利亚政府的政策导向是通过公共投入支持社区非营利性儿童保教体系的发展。这种体系将社区成员和家长定位为民主公民，一方面促进家长与社区成员对儿童保教机构建设与管理的民主参与，有助于各方共同建构有关儿童保教的知识;另一方面有助于增强儿童保教机构对社区成员和家长的责任感，基于当地环境提供有质量的保教服务。尽管这一时期在事实层面存在着营利性和非营利性机构并存的儿童保教市场，但市场在保教服务配置中的作用有限。然而，随着儿童保教服务社会需求的不斷增长，社区儿童保教服务发展速度缓慢、财政投入负担重、入学机会不均等问题日益严峻，家长和社会团体对社区非营利性保教服务体系的信心日渐滑落。

（二）20世纪90年代至2007年：激进的“市场化”改革逐步诱发市场风险

20世纪80年代，政府在经济下滑压力下削减社会福利支出，儿童保教服务的供需矛盾更加突出，只有非营利性保教机构能够享受财政支持的政策受到广泛质疑，家长呼吁政府采取更为公平的投入方式。[16]在此背景下，政府开始接受市场化路径有助于扩大保教资源和节省联邦资金的意见，并逐步通过投入方式改革增强市场作用。1985年，霍克-基廷工党政府（Hawke-Keating Government， 1983—1996）削减对非营利性机构的运营经费，开始以“减费”的方式对作为保教服务需求方的家庭进行投入。1991年，政府进一步将财政投入拓展到私立营利性保教机构。1997年，为了“营造公平的市场竞争环境”，新上台的霍华德自由党-国家联盟（保守党）政府（Howard Liberal-National Coalition Government，1996—2007）终止了对社区非营利性保教机构的运营补贴。[17]2000年，政府建立“儿童保教补贴”（Child Care Benefit，CCB）制度，通过向家长提供补贴的形式间接对儿童保教机构进行资助。2004年，政府又建立退税系统（Child Care Tax Rebate，CCTR），对家长购买儿童保教服务的实际开支进行补贴。通过将财政投入从供给方全面转向需求方，政府解除了自身作为保教服务供给者的角色，塑造了家长的“消费者”角色，使保教服务的性质从“社会福利”转变为“商品”，以制度建设强化了市场在保教服务分配中的主导作用。

为了防治市场化改革可能产生的“市场失灵”问题，澳大利亚在1994年建立了世界上首个儿童保教机构质量促进和认证系统（Quality Improvement and Accreditation System，QIAS），其预期作用包括：第一，将儿童保教机构获得政府补贴的资格与质量认证过程相联系，以此实现政府对儿童保教服务质量的监督;第二，通过向家长公布儿童保教机构的质量信息，帮助家长在选择保教机构的过程中进行理性决策，克服保教服务市场信息不对称的问题;第三，通过儿童保教补贴鼓励家长“用脚投票”，督促保教机构根据市场需求改善服务质量，进而形成“优胜劣汰”的良性竞争秩序，充分发挥市场机制对保教服务供需关系的调节作用。[18]从某种意义上看，QIAS是澳大利亚学前教育市场化改革过程中的一种制度创新。不同于社区保教服务时期以民主参与和协商自治为基础的质量保障机制，QIAS基于促进市场交易的目标对保教服务“质量”概念进行了重塑，提出了更为清晰的外部质量评价指标，并将市场竞争塑造为质量保障的核心机制。然而，由于QIAS的质量指标集中于易观测的评价指标，评估信息不够全面，且“质量”往往并非家长选择保教机构的决定性因素，QIAS在促进市场公平竞争方面的作用十分有限。

这一时期，政府财政投入和管理方式的变革取得了一系列预期成果。例如，儿童保教服务的供需矛盾得到缓解，保教服务的最低质量得到基本保障。不过，激进的市场化改革也产生了一系列消极后果。第一，儿童保教服务供给结构日趋失衡，非营利性保教机构日渐萎缩。1991年至1996年，澳大利亚社区非营利性保教机构增长了15%，而营利性保教机构增长了233%，营利性机构的市场占比大幅提升。[19]由于对营利性与非营利性保教机构在办学理念、筹资渠道及市场适应能力等方面差异的忽视，政府在财政投入和质量监督方面看似“公平”的治理措施，造就了“不公平”的实际发展结果。第二，儿童保教市场出现垄断巨头，市场失灵风险急剧上升。政府向家长提供稳定充足的儿童保教补贴，且对接受补贴的保教机构性质、办学规模和收费等不做干预，因此极大地刺激了营利性保教机构的扩张。从2001年到2007年，营利性保教机构市场占比从67%上升到88%，儿童保教上市企业纷纷涌现，最大的上市企业ABC学习中心（ABC Learning Center）独占25%的市场份额。[20]

（三）2008年至今：路徑依赖制约澳大利亚学前教育改革与发展方向

随着市场失灵风险的日益集聚，ABC学习中心在2008年金融危机中轰然破产，导致十余万儿童及其家庭陷入失学危机，并使政府付出了巨大的经济代价。[21]显然，作为市场调节工具的QIAS未能发挥“抑制营利性机构掠夺性增长”和“通过塑造消费者行为预防市场失灵”的预期效果。[22]彼时，刚大选获胜的陆克文工党政府（The Rodd Government，2007—2010）面临着两种相左的改革倡议，部分议员大力批判营利性机构的低质量与不稳定性，呼吁政府终止向营利性保教机构进行财政投入，复兴传统的社区儿童保教服务;另一部分议员则主张营利性机构在扩大保教资源方面贡献巨大，保教服务市场混乱是质量监管机制不健全的体现，应进一步改革保教服务质量保障系统。后者在这场争论中取得胜利。2013年，工党政府再次声明，强调公共财政将资助所有遵守法规的保教机构，“不考虑这些机构属于营利性还是非营利性”。[23]从历史制度主义的视角来看，澳大利亚政府的这种选择并不令人意外。经过20多年的市场化改革，以营利性机构为主体的保教服务供给结构已难以逆转。同时，随着儿童保教补贴制度的逐步完善，无论是各类保教机构的运营方式还是家长对保教服务的选择偏好，都被该制度所塑造，并被锁定在市场供给体系中。

为了进一步完善质量保障机制，2009年澳大利亚政府委员会（Council of Australian Governments，COAG）发布了首个全国性学前教育发展战略——《国家儿童早期发展战略：投资儿童》（The National Early Childhood Development Strategy： Investing in the Early Years），同年启动学前教育国家质量框架（National Quality Framework，NQF）的建设，通过建立全国性学前教育立法、全国性学前教育质量管理机构、学前教育国家质量标准、全国质量等级和评价系统四个方面改进学前教育质量保障体系。[24]受到路径依赖效应的影响，尽管NQF提出了十分宏大的改革措施，看似加强了政府干预力度，但事实上并未突破QRIS时期建立的市场化改革制度框架。政府的干预范围依然局限于财政投入和质量保障领域，干预的目的实质上是通过进一步明确质量标准和严格评价机制来增进市场透明度，从而优化市场对儿童保教服务的调节作用。

由于政府对市场供给保教服务的高度依赖，近年来澳大利亚儿童保教领域的内在矛盾日渐突出，主要表现在以下方面。第一，质量标准的提高造成服务成本上升，小微型保教机构因利润微薄纷纷倒闭，反而营造了有利于营利性企业垄断化发展的环境。近年来，学前教育上市企业在澳大利亚开始复兴，规模最大的G8教育在2015—2016年快速收购了300家儿童保教机构，市场集中化走势明显。[25]第二，政府向家长提供儿童保教补贴，但对保教机构的治理范围狭窄，导致营利性保教企业数量激增，并通过不断涨价“倒逼”政府提高对家长的保教补贴。21世纪以来，澳大利亚政府对正规学前教育服务的财政投入增长了近三倍，达到每年约70亿美元，分担了保教服务总成本的2/3，[26]但保教服务价格却持续攀升，形成“高补贴、高收费”的怪圈。[27]第三，学前教育质量改革受到“成本”和“效率”问责，保教服务“去专业化”现象凸显。保教服务质量改革在两任工党政府的推进下不断深入，但2013年工党在大选中落败，新上台的自由党政府加强对NQF成效的问责，并主张减少可能增加保教服务成本的质量改进措施。受此影响，以保教“工作者”取代“教师”称谓，减少对教师“不必要的资格要求和培训”等“去专业化”建议逐渐出现在政府咨询报告中，[28]学前教育质量改革前景不明。

三、澳大利亚学前教育市场化改革的镜鉴

（一）正视市场机制的利与弊，谨慎推进学前教育市场化改革

回顾20世纪80年代以来澳大利亞学前教育市场化改革的历程，可以发现新自由主义思想在历届政府中形成了跨党派共识，逐步将学前教育改革推向了“市场中心主义”的激进路径，最终使QIAS等防治“市场失灵”的政策工具失效。

以澳大利亚学前教育市场化改革的教训为鉴，我国在发展学前教育的过程中首先应承认市场机制的局限性。国内外学者反复论证，儿童保教服务具有“准公共产品”性质，依赖市场供给存在着显著弊端。对保教机构而言，只有强化成本控制和盈利能力，才有可能在市场竞争中生存下来，而这一需求很可能与儿童保教理念产生冲突。对家长而言，完全市场化意味着不同社会经济背景的家长要在价格浮动、分配不均且不稳定的保教商品中进行艰难的“理性选择”。对政府而言，高度依赖市场供给儿童保教服务很可能要承担类似ABC学习中心破产带来的经济后果和社会成本。因此，明确市场化改革是“工具”而非“目的”，杜绝“市场中心主义”发展思路是儿童保教市场健康发展的前提。

其次应完善儿童保教公共服务体系建设，注重培育多元市场主体。学前儿童保育与教育是民生工程也是国家战略，其对国家、社会和个体的重要性决定了公共儿童保教服务优先发展的必要性。一方面，一定数量的公办保教机构服务供给是防止市场失灵的前提，应持续巩固公办儿童保教机构的发展，发挥其保基本、促公平和稳市场的作用。另一方面，多元化市场主体有助于推动保教服务对象、内容和模式的创新，是儿童保教公共服务体系的必要补充。因此，有必要完善各类保教机构的管理制度，加强保教机构办学信息公开，注重家庭保教需求调查与引导，为多元市场主体参与服务供给提供条件与保障，以此营造大、中、小型儿童保教机构可持续性发展，营利性与非营利性竞争性共存的市场环境，避免市场过度集中对多元化竞争生态的破坏。

（二）明确政府治理角色，保障学前教育“育人为本”的价值取向

在澳大利亚学前教育市场化改革中，政府在新自由主义思想的影响下将自身定位为市场机制的保障者，导致营利性保教机构飞速增长且集中在富裕地区，政府保教服务投入增加，但同时保教机构收费持续增长，儿童保教服务之于欠发达地区家庭的可获得性和可支付性未得到切实保障。这些情况与澳大利亚政府治理理念偏差和治理领域狭窄密不可分。

吸取其学前教育市场化改革教训，我国在发展学前教育的过程中首先应明确公共利益至上的治理理念，明确政府作为儿童保教服务规划者、投入者和监督者的多重角色，重点支持贫困地区和困难群体的保教需求，以公平为取向强化儿童保教服务的公益属性。同时，儿童保教服务的价值具有潜在性、综合性和长周期性，应避免以机构规模、经济回报和组织效率等短期指标作为衡量保教机构发展水平或质量的标准，避免儿童保教服务的经济价值凌驾于其儿童发展和社会公平的价值之上。

其次应依据政策目标选择适宜的政策工具。在澳大利亚案例中，政府推进市场化改革的初衷本是扩大儿童保教服务资源，且政府对儿童保教领域持续增长的投入也体现了减轻家长经济负担的努力。然而，相关政策工具的选择却导致改革结果对政策目标的偏离。以此为鉴，我国在选择政策工具时应注重其适用条件与实际影响。一方面，需求方导向与供给方导向的财政投入方式各有利弊，前者有助于增强家长的选择权，后者有助于保障保教资源分配的公平性，应根据学前教育发展实际，把这两种政策工具结合起来使用。另一方面，标准化的质量定义和问责评价虽然具有一定的积极意义，但其对儿童保教实践的自主性和创造性具有一定的抑制作用。[29]“自上而下”的质量标准还可能与地方保教服务的可获得性和可支付性形成冲突。因此，选择政策工具时还应考虑其对学前教育可获得性、可支付性、公平与质量的综合影响，以让儿童及其家庭普遍受惠作为决策的基本依据。

（三）鼓励学前教育治理制度创新，突破市场化改革路径依赖

从历史制度主义的视角来看，澳大利亚早期激进的市场化改革措施对后续政府治理空间形成了制约。尽管ABC学习中心破产造成恶劣的社会影响，并使政府付出高额代价，政府后续的改革措施也未能突破既定的市场中心主义制度框架，儿童保教服务改革的路径依赖现象十分明显。受到全球市场化改革浪潮的冲击，我国部分地区在21世纪之交也曾出现过盲目将公办园推向市场的现象，造成民办园数量激增，一定程度上激化了“入园难”和“入园贵”问题。[30]

以此为鉴，新时期我国建设以普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服务体系时应注重突破市场化改革的路径依赖效应。首先，要坚持政府对儿童保教事业发展的主导责任。伴随我国人口政策的调整，地方政府应着眼于长远发展，对0～6岁儿童保教服务进行统筹规划，在普及3～6岁学前教育的同时，逐步完善对0～3岁儿童托育机构的规范与引导，避免将3岁以下儿童保教服务完全交由市场主导的懒政行为。[31]其次，要积极鼓励地方政府制度创新，引导民办幼儿园选择普惠性或非营利性发展道路。已有研究发现，对政策明确性和稳定性的顾虑影响民办园长选择非营利性办学的信心。[32]因此，进一步完善普惠性幼儿园和非营利性幼儿园支持政策，帮助民办幼儿园举办者明确改革的预期收益与成本，保障民办幼儿园的合理收费与盈利，有助于吸引真正有教育情怀的办学者。同时，注重运用大数据与信息技术评估区域内0～6岁儿童人口动态、家长保教服务需求以及保教机构发展状况，不断优化保教机构治理模式。再次，遏制营利性连锁幼儿园在特定区域快速扩张形成垄断，有助于突破以往以逐利为主要目标的民办教育发展路径（如产业规模化、运营集团化和资本证券化），引导民间办学力量提供形式多样、收费合理、安全可靠的保教服务，成为学前教育公共服务体系的重要部分和有益补充。

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The Marketization Reform of Australian Early Childhood Education and Care： Background， History and Inspiration

Qianqian Xu

（School of Education， Shaanxi Normal University， Xian 710062 China）

Abstract： Since the 1980s， the market-oriented reform of childcare services has become an important educational policy choice for many countries to cope with the global economic crisis and socio-cultural changes. It provides effective solutions to the problems of availability， affordability and quality of childcare， but also implies risks and challenges that are difficult to avoid. As a typical representative of the “radicals” in market-oriented reforms， Australian childcare services changed from a community provision model to a market provision model at the end of the 20th century. While expanding the resources of childcare services， it also caused many problems. Taking Australia as a mirror， Chinas preschool education reform should clarify the role of government， avoid the “market-centrism” thinking， adhere to the “human-centered” value orientation， encourage governance innovation of childcare and prevent path dependence.

Key words： education marketization， private education， education governance， Australian childcare and education