“最多跑一次”改革背景下“档案保密”探讨

2020-06-01易涛

档案与建设 2020年4期

关键词：改革

摘要：保密与公开的博弈决定了可供公共服务的档案内容，是影响档案领域“最多跑一次”改革“用什么服务”的关键要素。档案保密与档案公开，并非天然的矛盾体，而是天然的共存体。为适应“最多跑一次”改革以民众需求为逻辑起点和评价标准的总体要求，在思想上要树立“公开主导下的保密”原则，在行动上要确立授权式定密体制，建立切实可行的解密机制以及分层分类的档案封闭期限。

关键词：“最多跑一次”改革；档案公共服务；档案保密；檔案封闭期

分类号：G270

Study on "Archives Secrecy" under the Background of“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform

Yi Tao

（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）

Abstract：The game of confidentiality and openness determines the content of archives for public service， and it is the key factor that affects the“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform in the archival field. Archives secrecy and archives publicity are not natural contradictions， but natural coexistence. In order to adapt to the general requirement of“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform， taking the public demand as the logical starting point and the evaluation standard， we should set up the principle of "openness-led confidentiality" in mind. We should establish an authorized deciding secrecy system， establish a feasible decryption mechanism and a classified closure periods of archives.

Keywords：“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform； Archives Public Service； Ar？ chivesSecrecy；ClosurePeriodsofArchives

1“最多跑一次”改革实践中“档案保密”问题的提出

保密与公开相对。档案保密是档案开放利用的主要例外情形，二者的博弈与冲突一直是档案界的焦点问题。思考档案行业的“最多跑一次”改革，探讨档案公共服务能力提升的现实路径，都无法绕开档案保密与公开关系的思索。

一方面，提供更多的档案信息是档案行业“最多跑一次”改革的关键。“最多跑一次”改革两年多的实践经验表明，归集、共享、利用“数据多跑路”是实现“群众少跑腿”的关键因素。档案部门在践行“最多跑一次”改革的进程中，也主要以数字化档案信息为突破口，让“网路”代替“马路”，从而实现档案事项办理“最多跑一次”或“一次不跑”[1][2][3]。公开的档案数据是“最多跑一次”改革的血液[4]，否则那些为此创设的档案数据库、档案共享平台以及档案公众服务网站都将成为无源之水。

另一方面，“档案保密”却成为横亘在档案服务“最多跑一次”面前最为神秘有效的拦路虎。首先，档案保密制约了档案公开信息的数量和内容。如果将档案信息做公开和不公开的区分，那么保密则是“最多跑一次”改革中不公开档案信息的首要制约因素。民众的档案需求如果过多地受到档案保密的影响，那么档案行业的“最多跑一次”改革则很难达到预期目标。其次，更为重要的是档案保密影响了档案服务的工作心态。长久以来形成的档案工作“保密为重”的责任定位、“保密优先”的责任取向[5]，容易让人对“泄密”产生的责任心生畏惧。由此滋生“不作为便不失误”的心态，事实上会将档案保密当作档案利用正常工作的挡箭牌[6]。

2从“保密主导下的公开”到“公开主导下的保密”：档案保密思想的革新原则

在以“最多跑一次”为代表的政府改革进程中，档案行业的公共服务意识在不断增强。数字信息技术的普及应用，也让档案服务手段有了质的飞跃。但是，在档案保密与公开的博弈中，档案保密仍是更为重要的砝码。如果说档案公开是有弹性的业务工作，那档案保密则是不能触碰的行业“底线”。在我国现行的档案利用体系里，“保密主导下的公开”是默认的基本原则。

“保密主导下的公开”，首先，源于传统的档案保密文化。档案作为统治者管理国家的一种政治工具，一直以“神秘”的形象示人。以至于在我国有“九卿翰林部员，有终身不得窥见一字者”的说法，而西方档案公共服务思想的萌芽也要追溯到1794年法国颁布《穑月七日档案法令》。虽然近代以来这种传统档案保密文化有所消解，但其影响仍无处不在。其次，“保密主导下的公开”还体现在造成“泄密”与“不公开”的责任差异。以《保密法》和《档案法》为代表，都对“泄密”行为的责任做了明确的规定，有些甚至涉及刑事处罚。而对于档案利用服务，各种档案法规只是以正面引导为主，缺乏相应的惩罚机制。“泄密”明显高于“不开放”的责任成本，档案利用的天平也就自然偏向保密一方。

要想实现档案服务“最多跑一次”，档案保密思想需要从“保密主导下的公开”向“公开主导下的保密”转变。第一，这是“以人民为中心”政府改革的必然要求。以“最多跑一次”为代表的政府改革，摒弃了以往政府中心主义的传统范式，确立了“以人民为中心”的政府改革新理念。强调档案仅作为政治工具的传统环境已不复存在，天平的重心需要向“公开主导下的保密”转变。第二，顺应政府信息公开制度的发展趋势。从新旧《政府信息公开条例》的对比来看，确定“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则是此次修改最为重要的进步，这也与世界各国的政府信息公开制度实现基本理念上的接轨。第三，这是档案机构实现自身发展的时代契机。“最多跑一次”改革以人民的需求为出发点，将人民的满意度和获得感作为最根本的考核评价体系。能否全面、及时、准确地满足民众的档案需求，成为档案机构在这一轮改革中能否实现民众认同、国家认可的关键。档案机构以“公开主导下的保密”为原则，既符合“最多跑一次”改革的内在要求，又能在其中展现自身价值，实现自身发展。

3从“对照式定密”到“授权式定密”：档案定密的转变方向

3.1“对照式定密”机制存在的问题及成因

定密是保密工作的前端，也是协调档案保密与公开关系的“源头”。实践中“档案保密”主要来源于两种情形：一是在文件阶段就被明确标有“绝密”“机密”和“秘密”的“涉密档案”，属于国家秘密的范畴；二是在档案阶段被“认定”为限制（内部）信息，属于“准国家秘密”[7]。这两种情形基本都采用对照式的定密方式，即只要在规定的保密范围内，任何单位和个人都可以对照确定密级。

第一种情形，“涉密文件”在归档过程中的定密行为基本遵循其在文件阶段的密级。因而，文件阶段的对照式定密体制对后续的档案保密工作有着直接影响。对照式定密体制因为“保密范围偏宽、定密数量过大、密级确定过高、保密责任不清”[8]，实际工作中饱受质疑。具体而言，文件阶段对照式定密体制的弊端首先在于定密主体人数庞大、权责不清。对照式定密体制缺乏对定密主体资格的限制，造成参与定密工作的单位和个人数量偏大，也就不容易厘清主体之间的权责关系。其次，定密程序模糊，定密主体裁量权过大。并且，在救济程序方面，不管是机构还是个人能够提起的定密异议机制都还处于缺失状态[9]。最后，定密责任的缺失。对照式定密机制虽赋予了定密责任人确定、变更和解除密级的权力，但是对于定密不当造成的责任却缺乏有效的约束。

第二种情形，归档过程中的“认定”行为也是一种典型的对照式定密方式。从主体上讲，档案整理人员被赋予了档案信息的定密权，对每份档案的保密性进行判断并以信息著录的方式予以固化，造成了定密主体的庞大。从程序和责任上讲，定密的过程和结果并没有有效的监督和保障机制，定密结果极少会在后期被更改。因此，当实践中这种“认定”行为被缺乏规约地赋予档案管理人员，“认定”结果往往与档案管理者的学识、经验以及单位环境相关，呈现出极强的随意性和个体色彩。笔者在“最多跑一次”改革调研中发现，为了尽量缩小本单位档案信息的受众范围，归档时确定大量“限制（内部）”级信息成为一种普遍做法。一般而言，可供民众网络查询的都是“公开”级的档案信息，而这些“限制（内部）”级档案信息自然被排除在可利用范围之外。

3.2建立“授权式定密”体制

所谓“授权式定密”，是指在对权力的授予主体、授予资格、授予程序等作出明确规定的基础上，以权力的授予为前提，通过定密权的行使进行定密的制度体系[10]。从对照式定密向授权式定密转变，既符合国际上保密法规的修订方向，也是适应国内档案公共服务“最多跑一次”改革的必然选择。2014年出台的《国家秘密定密管理暂行规定》直接将“定密授权”作为第二章的标题，开始从国家层面做出转变。档案行业的定密机制需要观照这些正在发生的变化，以便理顺档案保密与公开的关系。

第一，将单位负责人确定为档案定密责任人。参照新《保密法》第十二条将“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人”的做法，可以将单位负责人确定为档案定密责任人。无论谁是实际操作者，这种档案定密权力都源自单位负责人的“指定”，无疑会提高对档案定密行为的重视和管理。为了强化这种责任理念，可以借鉴美国的经验，要求每一份定密文件都必须标识定密官员的名字、职位或个人编码[11]。

第二，用肯定列舉和否定概括相结合的方式来制定《档案定密指南》。编制《档案定密指南》是授权式定密机制的关键环节，这为具体的定密行为确定依据和标准。现行的《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》发布于1990年，不仅时间久远，而且只涉及档案领域。《档案定密指南》不仅在内容上要实现全覆盖，而且在方式上应采用肯定列举和否定概括相结合的方式。对需要定密的内容列出详细清单，可以避免概括表述带来的理解偏差和执行困难，造成事实上定密范围的扩大。

第三，制定规范的档案定密程序和合理的档案定密责任。规范的档案定密程序，可以让档案定密工作有章可循，做到定密环节可查可控，减少定密行为的随意性。现行的定密制度单纯地强调“泄密”责任，也进一步加深了定密工作上的保守心态。保密与开放是天平的两端，过度的防止泄密必然以牺牲及时开放为代价。为满足档案服务“最多跑一次”的需要，从制度上对定密不当造成的利用障碍也应追究相应的责任，从而做到档案保密与公开的协调统一。

4从“形同虚设”到“名副其实”：档案解密的切实执行

4.1档案解密“形同虚设”的表现及成因

如果将需要保密的档案描绘成一个蓄水池，那么档案定密、档案解密则分别是其“进水口”和“出水口”。只有合理地把握“进水”和“出水”，才能既符合保密工作的要求，又能满足民众“最多跑一次”的档案利用需求。但是，“由于制度不健全等原因，各级档案部门几乎都面临着到期档案解密和划控工作难以推进的局面”[12]。档案解密事实上的“形同虚设”，造成了实践中“有人定密，无人解密”、国家秘密“一定终身”[13]的普遍现象。

档案解密“形同虚设”的形成原因有很多，例如，缺乏专业的档案解密鉴定人员、需要解密的档案数量巨大、缺乏可供操作的执行标准等。但是，从根本上讲，主要原因有两个。首先，源于保密为重的社会氛围和心理暗示。随着民众知情权的不断觉醒，《政府信息公开条例》颁布实施10多年来，国家在信息公开方面取得了长足的进步。但是，在保密工作的社会整体认知没有改变之前，“以不变应万变”，“不公开”便“不失误”的认知扭曲依然会占据主导地位。

其次，缺乏合理完善的解密程序和责任机制。一方面，没有落实定密机关的解密责任。现有法规缺乏档案解密职责、程序、期限等方面的有效规定，使得档案定密机关的解密工作成为一项不受监督的虚设责任。另一方面，档案部门承受了过多的解密压力。依据现行的文档管理体制，文件只是一种暂存形态，多数的涉密文件都以“归档”的方式进入档案室和档案馆保存。因为档案形成单位没有切实履行相应的解密责任，这种解密压力随着“归档”而被转移到档案部门，也让其承担了开放不力造成的社会压力。

4.2完善档案解密的现实路径

第一，成立国家档案解密机构。借鉴美国2009年成立国家解密中心的经验，结合我国实际情况，在国家层面，可以由国家保密局和档案局牵头，并联合产生涉密档案较多的部门来组建国家档案解密部际联席会议。在档案行业内部，各级档案机构应当明确履行档案解密业务的职能处室。建立专门的国家档案解密机构，有助于明确解密工作的责任主体，避免关联部门相互推诿的情况发生。同时，还可以负责制定档案解密工作的规章制度、执行标准和操作程序，指导开展具体的解密工作。

第二，落实以自动解密为主体的解密实施方式。美国的四种解密方式中，2010—2016年间自动解密的比例“每年均在80%以上”[14]。以自动解密为主，既可以减轻解密工作的压力，又有助于改善保密工作氛围。我国自动解密方式的执行，可以从逆向角度来落实。在实际操作中，档案机构对馆藏涉密档案进行全面摸底，并形成详细的保密内容和保密期限目录清单。在此基础上，档案机构着重研究确定需要提前或延长保密期限的例外情形。排除例外情形，其它涉密档案应当到期自动解密，而不能再以保密为由来拒绝合理的利用需求。

第三，填补“不解密”的责任“缺口”和解密的激励“缺口”。在档案服务“最多跑一次”的要求下，要改变过去只强化“泄密”责任的做法，建立“不解密”与“泄密”共存的责任追究体系，让“不解密”的行为也受到相应的处罚。同时，要补全档案解密的激励“缺口”，鼓励档案部门积极开展解密工作，对档案解密中无法预料和控制而造成的部分不良后果实施免责条款保护。

5从“一刀切”到“分层分类”：档案封闭期的区别对待

档案封闭期是指“法律规定的文件形成到开放利用的期限[15]”。封闭期的档案虽不属于“涉密档案”，但是从结果而言，封闭期限制了可供服务的档案内容，造成了事实上的保密效果，因此也是研究档案服务“最多跑一次”不能忽视的情形。

我国档案封闭期制度的执行存在“一刀切”倾向。《档案法》第十九条规定：国家档案馆保管的档案一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，这是我国档案封闭期制度的主要法制依据。虽然该条还对封闭期少于30年的情况做了概括性规定，但是档案利用过程中“过于保守谨慎地贯彻了法律法规中的保密精神，导致开放档案‘老龄化，开放时间普遍‘超时。”[16]因此，在具体操作中档案封闭期限被“一刀切”的按30年执行已是一种普遍现象。此时，封闭期制度往往被当作拒绝公开利用的有力借口，也成为可供利用档案数量少、时效性差的主要原因。

档案封闭期制度旨在建构合理的档案保密与公开关系，达成这一目标需要以内容为基础进行档案开放鉴定，从而在档案封闭期上实现“分层分类”管理。具体而言，在向档案室归档和向档案馆移交过程中，对于新增和移交的档案都要进行封闭期鉴定，明确每份档案材料的开放状态，并作为档案整理的基本要素体现在档案著录项目上。对于限制利用的档案，应该进行明显的标注。要改变档案封闭期制度“一刀切”的状况，满足“最多跑一次”改革的要求，档案封闭期需要从取消和缩短两个层面进行改善。

取消部分档案的封闭期是对档案封闭期制度适用范围的一种纠偏。实践中，档案封闭期往往被适用于所有档案，容易出现自相矛盾的情形。例如，同一份文件因为归档成为“档案”，民众就无法再次查阅其实自己先前已经查阅过的信息[17]。因此，陆续有国家开始废止适用于所有档案的普遍封闭期，而仅适用于豁免公开的信息[18]。可以取消封闭期的档案主要包括两种，一是形成时已经公开的档案；二是经过鉴定可以开放利用的档案。从逻辑上讲，形成时已经被确定为公开发布的文件，在归档后因为内容未发生变化，理应继续供民众查阅利用。同时，应该“取消档案公布权”[19]，让经过鉴定可以开放的档案能随时为任何民众所利用，而不必再受到公布权的约束。

缩短档案封闭期限既符合档案工作的发展趋势，也是保证档案信息时效性的有效手段。早在1993年，特鲁迪·H·皮特尔松女士就提出：“争取缩短档案开放的法定期限是现代化档案立法中的一个必要的具有普遍性的问题[20]。随着民主化进程的推进，不断缩短档案封闭期成为各国发展的共同规律。在多数国家封闭期为30年的情况下，美国、德国、瑞士等国已缩减为25年，而英国更是只有20年[21]。缩短我国档案的封闭期，可以采取分步实施的方法进行。例如，《档案法》有“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”的规定。以此为依据，可以先将这类档案的封闭期做一定程度的缩短，待条件成熟后再向其它类型的檔案进行扩展。

值得注意的是，文件保密期与档案封闭期应分别独立适用。在现有的法律规定中，“如果一份文件内容涉及国家秘密，被定为秘密或机密，那么10年、20年期满后公众就可以利用；但如果这份文件转化为档案后，受到《档案法》30年规定的制约，原本可以公开的文件又必须继续封闭[22]”。出现这种问题的原因在于同一份文件信息受到了文件保密期和档案封闭期的双重制约。从文件生命周期理论而言，文件、档案本属于同一事物不同的运行阶段，对同一份文件信息只需做一次内容鉴定。因此，排除需要继续保密封闭的例外情形，一般的“涉密文件”保密期满后即可对民众开放，不应再受档案封闭期的制约。

6结语

从表面上看，“最多跑一次”改革是对档案服务技术、服务手段的一次升级和考验，需要借助技术的进步来优化“如何服务”的问题。而从根本上看，“最多跑一次”改革更需要关注档案服务内容，解决“用什么服务”的源头问题。“档案保密”无论是心理上还是实践上，都是影响档案公共服务内容的主要因素之一。因此，要想让档案服务“最多跑一次”改革落到实处，就必须寻求档案保密与档案公开之间的最佳平衡点，实现档案信息服务与安全的双重目标。

*浙江省哲学社会科学一般项目“‘最多跑一次改革背景下档案公共服务能力提升策略研究”（项目编号：19NDJC253YB）阶段性研究成果。