关键词 人民代表大会制度 基层人大代表 社会治理

作者简介：苏二威，中共重庆市渝中区委党校，研究方向：社会治理。

中图分类号：D622                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.057

党的十八届三中全会提出了全面深化改革总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，社会治理体系创新成为其重要的组成部分，这既是改革的系统性、整体性、协同性的必然要求，同时也是国家和社会进步的必然要求 。党的十九大进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”这一社会治理目标。“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，党的十九大报告提出：“要使各级人大及其常务委员会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”人大代表作为国家权力机关的组成人员，肩负着党和人民的信任和重托，代表来自人民、植根人民的特点和优势，既代表群众、做群众的“知心人”，又引导群众、当群众的“带头人”，处在与人民群众密切联系的第一线。基层人大代表在组织群众有效参与到中国特色社会主义政治建设和社会建设贡献明显，在服务人民群众，促进社会治理创新有着独特优势。

一、 基层人大代表参与社会治理的优势

社会治理是一个复杂的社会变革工程，需要各治理主体有规则有秩序地参与到上下权力运作之中，共同推进社会治理走上“善治”，推动构建共建共治共享的社会治理格局形成。党和政府以及人大有着不可推卸的责任。作为人大权力行使主体的人大代表们理应成为社会治理主体之一，在社会治理中发挥出自身作用。

（一）基层人大代表参与社会治理是职责所在

《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）详细规定了人大代表拥有七项权利和七项义务。代表的职务是法定的，是义不容辞的政治责任。基层人大代表参与到社会治理中来，既有法律要求又有法律保障，还有自身需要。

1.基本履职需要。《代表法》规定，代表在代表大会期间应“认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”（《代表法》第四条第二项）;代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，通过多种方式听取、反映原选区选民或原选举单位意见和建议（《代表大会》第二十条）;乡、民族乡、镇的人大代表根据本级人民代表大会主席团的安排，对本级人民政府和有关单位的工作进行视察，也可持代表证就地进行视察（《代表法》第二十二条）;代表根据安排，围绕经济发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展调研（《代表法》第二十三条）。由此可见，代表参会审议的各项议案、报告必不可少社会治理领域议题，闭会期间的集体活动、就地视察和开展调研所针对的问題，也涵盖人民群众普遍关注的有关重大民生工程领域的社会治理的热点和难点问题。基层人大代表有责任履行好《代表法》规定的基本义务，抱有忧患意识，运用好手中权力，聚焦社会治理热点问题，加强研究，主动作为，提出好的意见和建议，为党和政府分忧，为人民群众解难，为社会治理不断探索发挥应有作用。

2.提升履职能力需要。《代表法》规定代表应“积极参加统一组织的视察、专项调研、执法检查等履职活动”（《代表法》第四条第三项），“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”（《代表法》第四条第四项），这就要求人大代表在履职活动中有足够的履职能力。人大代表来自于各行各业，虽普遍是各行业精英，但对经济社会的方方面并非完全精通，所谓“隔行如隔山”，特别是在新时代面对全面从严治党的新要求，党和政府以及广大人民群众对人大代表有着更多的要求和期待，就需要基层人大代表在不断加强学习培训的同时能够密切联系群众，深入基层，深入了解社会发展状况，通过专项调研、执法检查、代表视察等形式，了解社会各领域各阶层现状和社会治理症结所在，提出可具参考性、建设性的意见和建议，进而协助政府作出正确决策，在社会治理创新过程能够发挥出自身独特的作用。

3.回应选民需求的压力和联系群众的需要。《代表法》规定代表“要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”（《代表法》第四条第五项）;代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，接受原选举选民或者原选举单位对代表工作和代表活动询问和监督（《代表法》第四十五条）;选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表（《代表法》第四十六条）。选民对基层人大代表有询问权、监督权和罢免权，基层人大代表作为选民直接选举的人民群众利益代表，要做到对选民负责，通过各种方式保持与选民的联系，及时倾听选民需要，做好选民的“发声筒”，做好党和政府的“传声筒”，因此如何帮助选民解决现实问题、争取选民信赖显得尤为重要。没有广泛的社会参与，没有对人民群众利益诉求的收集和反映，没有在政府主导的社会治理中发挥出应有作用、应有的担当，自然难让选民和广大人民群众满意。

（二）基层人大代表参与社会治理具有独特优势

基层人大代表参与社会治理不仅有出于职责的必要性，而且有其他治理主体所不具备的独特优势。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制方方面面离不开人大和人大代表参与。人大代表参与社会治理的优势体现在四个方面：

1. 联结优势，基层人大代表是上下权力沟通的绝佳代表。多元沟通，利益不同，如何调节，需要有联结者存在。人大代表可有效联结社会治理各主体，起到上下沟通的作用。基层人大代表的构成比较复杂，契合社会治理主体的多元化，既有政府官员也有各行各业的基层劳动者，通过选举而产生，具有雄厚的群众基础和民意基础，与人民保持着天然的联系，接受人民监督又为人民服务，能够最大程度的代表人民需要和人民立场，在社会协同、公众参与上有天然的亲和力，联结面十分广泛，在争取各方利益最大公约数上优势明显。

2. 政治优势，基层人大代表能够把牢社会治理正确的政治方向。基层人大代表都是各行各业选出的优秀代表，政治素养够硬，综合素质较高，是在党和政府长期考察、磨炼下再由人民群众投票选出的可靠人选，其中党员占比较高，党政干部也有一定比例，因此在党委领导、政府负责的社会治理体系下，基层人大代表的话语权和立场相对具有权威性，能保证社会治理在党和政府主导下有效进行，不偏离政治路线。

3. 监督优势，基层人大代表处在社会治理监督体系的第一线。监督“一府两院”依法履行职能是基层人大代表职责和权利，基层人大代表能够发挥多元监督作用，督促有关部门履行社会治理责任。人大监督是监督的最高层次，人大代表的意见和建议有法律保障，需要在规定的时间内有明确的答复，而且在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究，这在基层社会治理监督体系中，是其他治理主体所不具备的，有了人大民主监督，能够有力保证基层社会治理落实到位。

4. 法治优势，基层人大代表在依法治国和创新社会治理实践中发挥带头作用。首先就立法而言，人大及其常委会作为立法机关，有权制定、修改和废除法律。只有人大立良法，政府才能执良法、施良政。人大自身需要根据社会经济发展的状况对法律作出调整，这就需要广大的人大代表能够及时收集现存法律存在的各种漏洞和不适应，并及时进行修补和完善，有效防止因法律不完整或不规范导致的社会治理问题，确保社会治理有法可依。其次就法律执行情况的监督而言，人大代表在依法治国和创新社会治理实践中发挥带头作用。基层人大代表通过依法参与视察调研、列席会议、参加专项执法检查、提出质问质询等活动，监督法律法规的贯彻执行，确保法律法规和人大决议决定得以落实，确保社会治理能够依法进行。

二、基层人大代表参与社会治理存在的问题

并非基层人大代表具有参与社会治理的职责和优势，就一定能在现实中发挥出应有的作用。因各方面原因，现实中还存在一些问题。

（一）基层人大代表素养参差不齐，在社会治理发挥作用差异较大

一是认识问题。有的基层人大代表不能准确把握和领会新时代党和政府及人民群众对人大代表工作的要求和期盼，“四个意识”不到位，加上多数代表为“兼职”，代表们往往会选择将自身本职工作置于第一位，而更将“人大代表”当成一种荣誉，对待代表工作求稳求平，“不求无功但求无过”，在涉及人民群众切身利益而又比较复杂问题时候投入程度不够，没有精力和动力参与到社会治理工作，或者参与的广度和深度较低，与人民群众互动意识和互动意愿不强，与选民交流不多，代表履职实效性有待提高;二是能力问题。有的代表由于业务水平、岗位工作等原因，对基层了解不深，分析问题和解决问题的能力较差，开展调查研究和议案提案建议的水平较低，面对复杂的社会治理困境，无法提出创新性解决思路，这在一定程度上影响了人大代表作用的发挥。

（二）基层人大代表参与社会治理的平台运转不够顺畅

一是群众有事找代表存在麻烦。虽各地普遍建立了“代表之家”、社区民情联络站等代表联系群众平台，但由于宣传、人员维护运营、意见建议的反馈和办理不够到位等各种原因，作用发挥有限。人民主动联系群众解决问题靠的是人大代表真正能为他们解决问题，然而现实一些人大代表未能做好群众意见的沟通反馈工作，以致于群众对个别基层人大代表失去了信心。二是代表找政府存在麻烦。面对群众遇到的难题，代表一般不直接解决问题，主要依靠政府机关进行解决。由于各地基层人大代表与政府机关常态化制度化联系机制不健全之处，这导致代表反映的工作进展缓慢，效率不高。有的政府部门没有形成重大决策邀请基层人大代表参与的习惯，基层人大代表由于自身能力和资源有限，对问题最终能否解决也无能为力，最后不了了之。

（三）基层人大代表参与社會治理的政策落实不够到位

法律虽有规定人大代表有参与社会治理的义务，然而现实由于相关配套制度不够完善，导致基层人大代表参与的热情和成效不尽如人意。一是代表履职保障制度的不完善。人大代表是依法办事的，人大代表想要参与到社会治理中来，一系列的人大代表执行代表职务保障制度必不可少。代表履职保障制度包括了生活保障权、言论免责权制度、人身特别保护权制度、执行代表职务的时间和办公条件保障措施、代表大会的服务性、辅助性机构及其制度以及人大专职助理制度等等 ，以上制度在各地或多或少有不完善之处，这导致基层人大代表参与社会治理尚有后顾之忧。二是个别地方没有行之有效的人大代表提案、建议办理问责机制，这导致人大代表提案意见落地不实;有些地方没有将社会治理纳入人大代表约束考评机制，甚至没有约束考评机制，这均导致代表主动参与的动力不足。加之有些地方，基层人大代表参与的社会治理平台运转不畅、民生工程票决制的缺少等，使得代表参与社会治理程序和重点不明，即使人大代表想参与也缺乏有效途径和方式。没有足够的约束激励保障制度，没有对相关平台的打造和对治理程序和治理内容的合法规定和界定，基层人大代表参与社会治理自然存有困难。

三、基层人大代表参与社会治理对策建议

加强对基层人大代表参与到基层社会治理引导力度很有必要。党和政府以及人大机关应当为其有效参与提供完善的法律和制度支撑，从人才、平台、资金、约束激励措施等多方面予以保障。

（一）全面提高代表质量和履职能力

一是要将政治素质放在第一位，严把代表入口关。要将代表选举作为党管干部、党管人才的重要内容，加强党对人大代表选举工作的领导。坚持正确政治方向是人大代表履职的前提和根本。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，提高代表“四个意识”，坚定“两个自信”，做到“两个维护”，在政治过硬的基础之上考量代表综合素质，以提高履职能力。二是要优化代表结构，严把代表结构关。适当提高基层代表和一线职工、专业技术人员和妇女代表比例，确保选出的人大代表有广泛的代表性和群众性基础，这将有利于与基层居民生活息息相关的基层社会治理问题得到充分反映。三是要加强教育培训，严把代表质量关。要积极构建完善的人大代表参与社会治理能力的培养体系，包括对人大法律法规等党政国法的学习，以改变代表错误认知;对基层社会治理专业知识的学习，能够提高代表分析和解决错综复杂的社会问题的能力;对联系群众的沟通能力和调查能力的学习，以正确获取人民群众所表达的利益诉求，提高代表联系服务群众和组织协调各方的能力。

（二）加大基层人大代表参与社会治理平台建设，密切“两个联系”

一是密切国家机关与基层人大代表的联系。明确各级党委、人大常委会以及“一府一委两院”与人大代表的联系制度，形成常态化制度化。“一府一委两院”及有关部门在有关民生经济和社会治理领域重大问题，应主动邀请人大代表视察工作，听取意见，改进工作;坚持和完善人大代表列席人大常委会会议制度，推动代表参与常委会工作常态制度化;合理规划年度代表主题活动，将社会治理主题纳入议题，充分发挥各代表组、代表专业组作用，聚焦社会治理重点难点，通过视察、调研、约见、走访等活动，畅通民意表达和反馈渠道，为政府决策出谋划策;探索政府重大决策事先接受人大和人民代表监督制度和重大民生工程票決制等制度，以拓宽基层人大代表参与社会治理、监督政府依法行政的平台。二是密切基层人大代表与人民群众的联系。基层人大代表要自觉接受人民监督，把向选民述职、接受选民评议和测评作为义不容辞的法定责任，依法公道公开办事。要主动掌握线上线下工作平台，密切联系群众，组织群众参与到社会治理创新上来。线上可以利用互联网媒体和大数据，加强民意收集，利用互联网终端做好信息的发布和宣传。线下要利用好“人大代表”工作室、“代表之家”、社区民情联络站、社区居委会、社区社工室、自治业主委会、工青妇等平台资源，以居民议事会、民情恳谈会、社区座谈会等形式，在社区居委会、社会工作者、老党员、居民骨干、民情联络员等配合下，联合专业社工机构、专业咨询机构等社会化组织，积极参与社区自治和社区协商，广泛收集居民意见和建议，做好上下沟通。

（三）加强基层人大代表参与社会治理制度体系的建立和完善

一是完善代表履职保障制度，加强代表履职保障和管理。加大对代表的教育培训力度和业务支持。完善代表履职经费保障制度，确保财政预算能够根据经济社会发展作出相应调整。二是健全走访代表单位制度，通报代表履职情况，争取代表单位对代表执行职务的支持。三是完善政府机关联系代表制度，政府机关通过组织政情通报会、专题形势报告等方式及时为代表知情知政提供信息。四是探索建立健全职务代表退出整补机制，探索建立代表履职激励约束机制和不称职代表退出机制，全面从严代表管理和考核。五是完善代表议案建议办理工作领导负责制、部门主要负责人审签等制度，提高代表议案建议的办理质量。

注释：

王思斌.社会工作参与社会治理创新研究[J].社会建设，2014（1）：8-15.

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