赵志远 刘澜波

一、民族政策分析框架的必要性与可行性

“民族政策，指的是在一个由不同民族和族群构成的国家中，政府针对少数民族在政治、经济、文化、宗教、教育等方面所制定的制度性安排，即在这个领域所采取的公共政策。”(1)关凯：《民族关系的社会整合与民族政策的类型——民族政策国际经验分析(上)》，《西北民族研究》2003年第2期。民族政策作为一种方略、体系和过程，需要对其进行科学有效的分析。由于缺乏系统性分析和规律性总结，民族政策文本的相关分析往往局限于单一民族政策的类型和功能、民族政策制定的影响因素及其实施的结果等一般化角度。这种情况下，民族政策分析在理论支撑上未形成成熟的体系，在实践上也难以发挥有效的指导作用。新时期，习近平提出了中国民族工作面临形势的“五个并存”，从实践层面指出了民族政策制定所面临的机遇与挑战；同时，民族理论界“关于‘第二代民族政策’、民族区域自治的‘取消论’、民族问题的‘去政治化’等观点也还时有议论”。(2)乌小花、郝囡：《中国特色马克思主义民族理论的新发展——习近平民族工作思想解读》，《民族研究》2017年第4期。这些客观存在和主观争议使得不少民族政策在出台伊始便引发较大的争论，不利于民族工作的开展。

从政治学的角度来看，分析公共政策需要回答三个问题：政府做了什么？为什么这样做？产生了什么结果？也即首先要对公共政策的形式和内容进行描述，其次需要探求公共政策形成的原因和逻辑，最后对公共政策产生的影响进行分析评估。(3)Thomas R. Dye, Understanding Public Policy. New Jersey: Perntice Hall Press, 2002, p. 1.R.M.克朗从系统分析的角度指出“系统分析的研究方法论有三个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究、规范研究，另外还需要研究可行性问题”。(4)冯静：《公共政策学》，北京：北京大学出版社，2007年，第295页。从利益分析的角度，公共政策分析涵盖其制定与执行过程中的利益主体、利益结构、利益需求、利益实现方式、利益分配结果等，它更加注重利益主体所结成的各种社会关系。从政策执行的阶段性看，“政策分析可以发生在政策执行之前，同样也可以发生在政策执行之中或之后。”(5)谢明：《公共政策分析概论》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第40页。不同阶段的政策分析也常常会使用不同的方法。例如关注备选方案可能性结果的分析即事前分析，包括预测性分析和规范性分析；关注政策过程的描述性分析即事后分析，包括回溯性分析和评价性分析。有学者对政策分析方法进行了综合性的概括，指出公共政策的分析方法包括“过程分析方法、实质性分析法、逻辑实证分析法、经济学分析法、现象学分析法、参与分析法、规定性分析法、意识形态分析法、历史分析法等。”(6)小约瑟夫·斯图尔特、戴维·M.赫奇、詹姆斯·P.莱斯特：《公共政策导论(第三版)》，韩红译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第33页。

民族政策在概念界定上具有区别于一般公共政策的特殊性。世界上许多国家并不专门使用“民族政策”这个概念，通常采用的方法是把针对民族或族群的政策以公民权利、少数群体事务、文化政策或土著人事务等形式纳入到国家公共政策体系中。中国是典型的多民族国家，少数民族成份复杂多样，因而民族政策主要是指面向少数民族的政策。无论是理论还是实践层面，民族政策在实施方式、政策目标、内在价值等方面都存在着一定的张力。这种张力在不同时期、不同环境下，往往以不同的形式呈现出来。在不同的维度上，民族政策也会随着时空的变化而在不同取向之间左右摆动。多重维度及其内在张力是民族政策区别于一般公共政策的重要特征。这种特征使得民族政策分析既要从一般公共政策的分析方法中借鉴经验，又需要形成其独特的分析方法。长期以来，中国的公共政策分析“以政治学的政策理论研究为主，研究方法则以规范研究方法和描述分类研究方法为主。”(7)傅广宛、韦彩玲、杨瑜：《量化方法在我国公共政策分析中的应用进展研究——以最近六年来的进展为研究对象》，《中国行政管理》2009年第4期。因此，构建多维度的理论分析框架作为民族政策的分析方法具有理论与实践的双重意义。

二、中国民族政策理论与实践的历史演进

中国的民族政策丰富多样，它反映新中国成立以来每一时期、每个领域的发展，带有鲜明的阶段性特征。总体上，中国的民族政策以少数民族的权利和平等发展为基础和出发点；而在每一阶段，其又在发展领域和具体的政策方式、手段上有所侧重。纵观我国民族政策的历史演进，可以将其划分为三个阶段。

新中国成立初期，民族政策中以重视少数民族权益为核心的价值观念逐步形成。(8)周平：《中国民族政策价值取向分析》，《当代世界与社会主义》2010年第2期。此时民族政策制定过程中的核心范畴即民族平等。这一价值取向的萌芽可以追溯至中国共产党领导的新民主主义革命时期。新民主主义革命中，以马克思主义民族理论中的民族平等思想为指导，中国共产党积极而有效地解决了各民族的政治地位问题。1947年内蒙古自治区成立，此后民族区域自治制度成为我国的基本政治制度之一，为中国特色社会主义制度的建设奠定了基础；后来，民族平等作为基本原则载入《宪法》，则标志着我国的民族政策进入了一个全新的阶段。新中国成立初期，全国范围的民族识别工作从政治地位、文化习俗、语言文字等多方面强调了各民族的平等，我国民族政策体系基本形成。可以说，民族平等是这一阶段民族政策最为核心的价值取向。

十一届三中全会后，我国的民族政策体系趋于完善。在改革开放大背景下，经济建设和社会发展成为国家建设的主旋律。这一点也体现在民族政策向少数民族的全方位倾斜上。1987年4月，党中央提出“切实把经济工作放在民族工作的首位”这一要求；1992年的中央民族工作会议也提出“现阶段我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展”这一论断。实践中，由于我国民族地区边界和行政区划边界有一定的重合性，因而区域发展的不平衡现象也特别体现在民族地区发展的差异上。为此，党的十四届五中全会指出要“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”。这都表明，民族工作重心开始转向为社会主义现代化建设服务这一宏大目标。这一阶段的民族政策表现出以发展为核心的基本特征。

新时期，为构建和谐发展的民族关系，民族政策也需要积极面对多元化社会价值的日益发展。十六届六中全会特别强调，“和谐是社会主义民族关系的本质”。和谐的民族关系，既体现在各民族成员之间的关系和谐，也体现为社会发展在政治、经济、文化等各方面的和谐稳定。2014年的中央民族工作会议上，习近平总书记提出要“不断增强各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同”，从而铸牢中华民族共同体意识。在中华民族的多元一体格局中，一体与多元二者辩证统一，既要把握一体的方向，又要认识多元的存在；在各民族交流交往交融的现状下，民族政策更是积极在多元价值中寻求平衡，为构建和谐的民族关系服务。

有学者将这三个阶段民族政策的核心对应为民族问题的政治诉求、经济诉求和社会文化诉求，以此来说明其背后所反映的价值取向。(9)周汝永：《中国民族政策的发展阶段和特色》，《中共云南省委党校学报》2008年第2期。事实上，这一价值取向的演变过程恰恰反映了政策制定过程中的价值多元化趋势。随着各族人民精神需求的不断增长，多元化的社会价值已经成为了社会发展过程中的客观存在；也正是由于诸多相互之间具有相当大张力的二元价值的存在，才构成了民族政策多维分析框架的理论和实践基础。

三、民族政策多维分析框架的尝试性构建

(一)多维框架构建的基本理念

弗雷德里克·巴斯指出，“事实上，所有的人类学推理都是基于文化差异是不连续的这种假设”。(10)弗雷德里克·巴斯：《族群与边界——文化差异下的社会组织》，北京：商务印书馆，2014年，第1页。民族集合体在本质上分享着共同的文化，但不同文化之间又存在着将其区别又相互联系的差异。仅从文化冲突这一维度来看，“共同的文化”与“独特的文化”之间就存在一定的张力。当下，各民族成员逐渐改变了以往“背对背”式的交流方式。文化的碰撞与融合难免使得政策在促进社会融合与保持少数民族独特性之间形成张力。以上述两对概念为例，多维分析框架就是建立在这种既对立又统一的关系之中。在多维分析的框架中，首要步骤就是确定在一对存在张力并在价值上没有优劣差别的选择之间形成一个连续统，从而在连续统上对政策进行定位。随着连续统的增加，分析框架中的维度也随之增加，从而形成系统而又开放的多维度分析框架。“只要不同的民族住在一国之内，它们在经济上、法律上和生活习惯上就有千丝万缕的联系。”(11)Derrick Sherwin Bailey, Homosexuality and the Western Christian Tradition, London: Shoe String Press, 1975, p.121.因此，民族政策涵盖着多重维度，多元化连续统的存在是客观的。在多维度模型中，一项政策在不同的维度上具有相应的定位，进而形成综合性的整体定位。

这种多维分析框架吸收了公共政策分析方法中多元的分析角度，但是却又区别于任何一种从单一概念出发的一般公共政策分析方法。它将公共政策分析中的方法整合起来，形成整体上更具系统性和关联性的分析方法。在民族政策多维分析框架的构建过程中，以下几点需要格外关注。

1.多维分析框架作为一种分析方法，在不同维度上衡量政策。通过在每个维度上对政策进行定位，能够对政策形成系统性、综合性的评估。在一系列民族政策(不同地区政策或同一地区不同阶段的政策)之间进行对比研究时，能够分析和归纳政策之间的共性和内在差异，对不同地区政策的制定与执行进行比较分析，或是对同一地区的政策变迁做出解释性分析、预测未来的政策趋势。

2.多维分析框架中选取的各个分析维度之间不重合，每一个分析维度都处于独立的层次。在维度选择上，应当以基本概念为维度选择基点，尽可能避免维度之间的重叠。选定多个基本维度后，以每个连续统的中心作为原点，可以形成多维分析框架。此处以三维分析框架为例，分别为加强管理—加强服务维度、促进融合—保持独特性维度、促进发展—维持稳定维度(见图1)。基于这一思路，多维分析框架的维度数量是开放的。

图1 民族政策三维分析框架图

3.民族政策每一维度的两端都存在合理性，但是二者之间又具有一定的张力。例如，“促进社会融合”与“保持族群特性”这二者之间就存在一定的张力，无法在无条件限制的情况下对二者做出价值判断，这样的维度选取才有效且有意义。例如“统一”与“分裂”这一维度，“分裂”显然不符合国家的根本利益，政策定位总是趋向于“统一”这一特定方向，多维框架不考虑此类维度。

4.多维分析框架可以用于分析民族政策过程的不同阶段。在政策制定之前，可以在某一维度上比较政策在地域和时间上的变化，从而对新政策的制定和执行发挥指导作用，使其能够在整体框架下得到调适。在分析业已制定出来的政策时，可以通过多维分析框架中政策的定位来推测政策制定者的偏好，结合时空情境，得出总结性的分析报告，积累相关经验。

(二)民族理论中的二元对立

基于以上基本理念，构建民族政策多维分析框架的关键就是找到民族理论内部存在的具有张力的二元对立，它们是构成民族政策分析基本连续统的核心。目前民族学领域的基本理论中有以下四对重要的二元对立，即国家认同与民族认同的二元对立、文化性与政治性的二元对立、族裔身份与公民身份的二元对立、群体公平与个体公平的二元对立。

1.国家认同与民族认同的二元对立

个体认同具有多重性，(12)高永久、朱军：《论多民族国家中的民族认同与国家认同》，《民族研究》2010年第2期。民族认同与国家认同是民族国家中最具实质意义的两种认同形态。国家认同与民族认同是否在民族异质性与国家统一性上形成二元对立构成民族学的核心问题之一。将民族认同与国家认同作为矛盾冲突的最具代表性的观点是“冲突论”。美国学者派伊最先提出多民族国家内部民族认同与国家认同之间的矛盾所带来的认同危机。(13)鲁恂·W.派伊：《政治发展面面观》，任晓、王元译，天津：天津人民出版社，2009年，第81页。随后，阿尔蒙德、鲍威尔、罗格斯、亨廷顿等学者也将研究聚焦于两种认同的对立冲突。一些学者认为应当“消除国内部族文化的异质性，从而使民族成员形成统一的国家民族观念”；(14)刘鸿武：《黑非洲文化的现代复兴与民族国家文化重构》，《历史教学》1993年第10期。另一些学者认为，应当以主体民族的特质作为标准，实现以某一主体民族为核心的国民特性。

也有学者对“冲突论”予以驳斥，其中最为典型的是“共存共生论”。它认为国家认同与民族认同是可以共存的，例如费孝通提出的“多元一体格局”就是基于这一理论。就民族认同与国家认同的一致性来说，它们“既可以在价值上达成某些共识，也可以在功能上相互依赖。”(15)于春洋：《民族政治发展导论》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第288页。关凯认为，当国家认同与民族认同以“一高一低”的方式表现在不同的认同层次上，就不会产生结构性冲突。(16)关凯：《族群政治》，北京：中央民族大学出版社，2007年，第86页。民族认同与国家认同这一对基本的二元对立既是民族政策的影响因素，又反过来受到民族政策的影响。例如，当一个多民族国家的民族认同较为强烈时，政府就可能通过整合国家认同来增强凝聚力。同样，政府加强公民道德基础建设也可能会增强个体的国家认同。

2.文化性与政治性的二元对立

“在民族主义、主权和公民权之间可能存在着一系列的联系和张力，它们的发展方向取决于理念导引的路径。”(17)安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽译，上海：生活·读书·新知三联书店，第262页。马戎提出：“我们把历史上处理族群关系的政策导向大致归纳为两大类：一类是‘政治化’的导向，另一类是‘文化化’的导向。”(18)马戎：《当前中国民族问题研究的选题与思路》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期。在美国、澳大利亚等移民国家，血缘、语言、宗教、传统居住地等方面的群体差异更多被视为一种“文化差异”。各种不同的“亚文化集团”存在于“文化的大杂烩”中，文化多元主义是美国种族—族群关系的主导理念，也因而形成了美利坚民族一体多元的特征。“在美国，民族集团在政治上未被给予任何的认可和正式的身份。除了土著印第安人以外，再没有另一个民族集团被记录在案。”(19)黄兆群：《美国的民族、种族和同性恋》，北京：东方出版社，2007年，第114页。中国传统上习惯于从文化差异的角度来看待族群差异，这形成了以中原文化为核心的“天下体系”，(20)赵汀阳：《天下体系》，南京：江苏教育出版社，2005年。正如费孝通所描述的“中华民族的多元一体格局”。(21)费孝通：《中华民族的多元一体格局》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》1989年第4期。

然而民族作为客观存在一定会反映在其参与政治领域的过程中，无论这种政治上的表现处在一种怎样的程度。在近代欧洲的民族主义运动将民族问题推向政治化的这一过程中，族群之间的文化差异在民族国家的建构中被具化为政治边界，进而演化出以民族为单元构建独立政治实体的要求。苏联进一步在政策层面将民族问题“政治化”，表现为用“民族识别”来确定民族群体、将民族成员身份确定为法定身份、划分民族界限(加盟共和国、自治共和国、自治州、边疆区等)、制定少数民族优惠政策等。这曾深刻影响着中国对民族问题的认识。事实上，民族的文化性与政治性不能完全割裂，二者之间存在相辅相成的密切关系，这形成了民族问题中的另一对基本的二元对立。

3.族裔身份与公民身份的二元对立

菲利克斯·格罗斯最早提出“公民国家”与“部族国家”的概念及理论分析框架：“公民国家是自由公民的联合体，在同一地域里居住的所有具备资格的居民，不论其出身、宗教、族群或文化背景如何，都是国家的成员。部族国家则往往把宗教、族群和政治制度混同为一个单一的原则和属性。”(22)Gross Feliks， The Civic and the Tribal State: The State, Ethnicity, and the Multiethnic State, Westport: Greenwood Press, 1998, p. 43.格罗斯这一理论区分了以公民身份为纽带的公民国家与以族裔身份为纽带的部族国家。相比之下，马戎则强调“在两种不同的社会制度下，民众会表现出不同的效忠模式”。⑦有学者指出，“政治性的‘国家公民’身份和文化性的‘民族成员’身份构成了民族个体最为基本的两重身份。”(23)于春洋：《民族政治发展导论》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第230页。

在现代多元国家，公民身份作为一种新的纽带将个人与国家联系在一起，也联系了高度原子化的个人。但是，公民身份是否能够替代族群身份？失去了地缘和血缘的依托，族群身份逐渐淡化；族源与部族文化作为一种纽带继续将人们联系在一起。公民国家中的公民是个体化的、原子化的；而部族国家中的个人则相对群体化。在现实生活中，个人的多重身份，尤其是宗教、族群身份，使得个体化的公民国家并不现实，至多只能在公共领域内达到最接近公民国家的状态。在美国，“族裔属性”类似于“阶级属性”。在法律中，“族裔”并非个人的正式身份，却在现实生活中起着重要的作用。在民族国家中，两种身份难以相互替代，但二者又都客观存在，因此形成了又一对基本的二元对立。

4.群体公平与个体公平的二元对立

在公平这一概念维度上，对民族政策产生影响的有两类基本的多元主义：其一是自由主义的多元主义，对应“个体扶助”政策；其二是团体多元主义，对应着“群体优惠”政策。戈登认为“自由主义的多元主义”的重要特征就是政府与社会对个体的族群身份“不进行甚至禁止进行任何法律上的或官方的认定”；(24)弥尔顿·M.戈登：《种族和民族关系理论的探索》，马戎译，马戎编：《西方民族社会学的理论与方法》，天津：天津人民出版社，1997年，第131页。而“团体的多元主义”的特征则是种族和族群在法律中的实体地位及其在社会中的官方身份。它强调结果平等而不是机会平等。

强调个体公平的同化主义的民族政策强调在公民身份的前提下，维护社会成员间的平等关系，忽略了民族身份的差异性，但同时也忽略了族群间结构性不平等这一客观事实。强调群体公平的文化多元主义的民族政策，采用少数民族优惠政策等手段着重解决族群在社会结构上的不平等，但是却在某种程度上固化了社会成员的族群身份，不利于实现公共领域的个体公平。中国的民族优惠政策的特点之一就是强调以族群为单位实现政策“照顾”。在中国，族群边界与行政区划边界往往重合，区域发展与民族地区联系紧密，因而族群差异与地区差异在范围上表现出很强的一致性，这成为中国民族优惠政策不具备“过渡性”特点的主要原因。以“民族优惠政策”的来解决区域发展的不平衡，不具备可持续性。如何平衡个体公平与群体公平这一对矛盾的关系，是民族学需要在理论和实践上不可回避的问题。

(三)多维分析框架的基本维度

基于以上民族理论中的二元对立，本文提炼出以下四个维度，即偏重管理与偏重服务、偏重促进社会融合与偏重保持族群特性、偏重促进发展与偏重保持稳定、偏重族裔身份与偏重公民身份，这四个维度各自处于不同的层次，可以从不同的角度对民族政策进行阶段性的定位。

1.维度一：管理—服务维度

管理与服务是两种不同的倾向。它们既可以被看作是两种手段，也可以被看作是两种目的。政策倾向偏重管理时更加注重规范化与制度化；偏重服务时则相对人性化。经历了长期现代化阶段的英、美等国家，在管理方面积累了丰富的经验，进入后现代化时期将侧重点放在政府的服务职能。现阶段，中国正经历着现代化与后现代化叠加(25)朱光磊：《两化叠加：中国治理面临的最大难题》，《中国社会科学报》2014年11月17日，第B02版。的特殊时期，管理与服务职能交叉。面对日益庞大的城市少数民族人口，现阶段民族政策制定在以加强管理还是以跟进服务为导向的问题上需要进行适当的选择。

2.维度二：融合—独特性维度

促进社会融合与保持族群特性之间存在一定程度的张力。融合论认为融合是“个体或群体相互渗透、相互融合的过程。”(26)R. E. Park, E. W. Burgess, Introduction to the Science of Society, Chicago: University of Chicago Press, 1921, p. 735.在不断向城市涌进的过程中，少数民族群体在就业等压力下需要融入主流文化。而多元论强调“不同种族或社会集团之间享有保持差别的权利”。(27)张文宏、雷开春：《城市新移民社会融合的结构、现状与影响因素分析》，《社会学研究》2005年第8期。伯克森认为，“民主政府的职责是为拥有不同的文化传统并对广泛的美国社会做出不同贡献的群体的继续存在提供有利的条件。”多元论被用来形容“多民族、多文化、多语言的社会”。(28)杨菊华：《从隔离、选择融入到融合：流动人口社会融入问题的理论思考》，《人口研究》2009年第1期。在不同阶段，政府通过民族政策对民族事务进行积极干预的过程，往往会体现出在促进社会融合与保持族群特性之间的偏向性。

3.维度三：发展—稳定维度

发展与稳定之间存在张力，与地区发展情况紧密相关。如果地区局势不稳，不同民族成员之间关系紧张，冲突与群体性事件多发，“稳定”就是民族政策制定者在这一阶段首要关注的内容；如果各民族关系和谐，地方政府面临发展契机，中央政策有利于社会经济的发展，那么地方政府的民族政策就会体现出促进发展的趋势。另一方面，民族政策中保稳定与促发展之间的选择也与国家整体政策方向有关，时代背景与时代主题对权衡二者比重有决定作用。

4.维度四：族裔身份—公民身份

通常来说，注重族裔身份对应偏重群体公平的民族政策；公民身份则对应偏重个体公平的民族政策。中国地域广阔，地区间差异较大，地域发展不均衡。文化、习俗、教育等方面的差异导致少数民族地区在诸多方面与其他地区还存在较大的差距。群体公平与个体公平在民族政策制定过程中体现为在淡化身份差异、以公民身份平等对待与注重族裔身份特殊性持续提供民族优惠政策二者之间的选择。

四、多维分析框架的应用：以《城市民族工作条例(征求意见稿)》为例

《城市民族工作条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)由国务院于1993年8月29日批准，1993年9月15日经国家民委发布。随着各民族群众跨城乡跨区域跨行业流动加快，截至2016年7月，我国有1/3的少数民族人口常住城市。为了依法加强和改进城市民族工作，2016年6月29日，国务院法制办就修改《条例》公开征求意见，《条例》进入实质性修订阶段。

《条例》的修订共涉及21个条目，尽管还未形成确定的方案，但各地方政府均在城市民族工作的实践中做出了一系列工作上的调整。多维分析框架选择《条例》作为分析对象，一方面在于其引发了一些争议，具有一定程度的社会影响力；另一方面，它作为城市民族工作的基本参照在一定程度上体现出国家民族政策的导向。通过对《条例》中内容文本变动的系统性分析，能够从以下四个维度得出相应的结论，分别体现为规范管理以改善公共服务、强调文化以加强社会融合、多元发展以保持社会稳定以及过渡政策以形成公民意识四个部分。

(一)规范管理以改善公共服务

城市民族人口日益庞大，加强城市民族人口的管理和改善相应的公共服务是当务之急。事实上，规范的社会管理能够有效提高公共服务的效能。但是在不同阶段，政府职能的侧重会有所不同。在政府职能转变的大背景下，《条例》的修订既在整体上体现出管理职能的加强，又在具体层面涉及财政预算、税收收入以及流动人口管理等多个方面。管理职能的加强，特别地体现在将民族政策纳入制度框架，提高其法制化，避免了政策执行过程中过度的随意性。

《条例》中，有13项条目的修订涉及到管理职能的规范化。其中，第四条中增加的第一款内容，提出加强国务院民族事务工作部门对城市民族工作的指导、协调和监督检查；增加的第三款内容，则提出健全城市民族工作协调机制。这从整体上奠定了加强管理职能的基调，同时也细化了管理规范化的要求。第五条、第十一条、第十二条、第十三条和第二十一条的修改，分别从政府财政预算以及少数民族企业的经营、贷款、税收等方面加强了相关工作的规范化；而第十五条、第十六条第一款、第十七条和第二十七条的修改和增加，主要是从少数民族个体的生活、文化等领域，加强了管理的制度化，提高了相关领域的服务水平。最后，第二十九条的删除和第三十一条的增加，又强调了《条例》作为法律依据的权威性，体现了管理职能的规范化。

(二)强调文化以加强社会融合

1988年，费孝通提出“中华民族多元一体格局”的理论，认为“中华民族多元一体格局的形成过程是由许许多多分散存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成你中有我、我中有你，而又具个性的多元统一体”。改革开放40年来，各民族都进入了快速发展时期，民族间的交往交流交融也进入了一个频繁期。随着工业化和现代化的推进，各民族之间已经从“背对背”交流发展为“面对面”交流，同时带来了民族关系发展的机遇与挑战。

从《条例》的修订能够看到，修订趋势整体偏向于促进社会融合，体现在教育、就业等若干项条款的修改上；而在保持族群独特性的方面，则是突出强调其文化和社会的属性。这有助于促进各民族成员之间积极、主动地相互适应、交流与融合。其中，第九条第二款的增加，强调熟悉民族政策和掌握少数民族语言在城市民族干部的录用和选聘中的重要性，从政策执行的层面促进少数民族群体更好地融入社会；第十条第二款的修改，则希望通过鼓励各民族学生共校共班，加强民族成员间的互联互动；第二十二条第二款的增加、第二十四条的修改以及第二十六条的修改，分别涉及具有民族特色的文化体育活动、民族医药专业人才及民族建筑物，在生活、生产、就业等领域促进各民族成员的融合。

(三)多元化发展保持社会稳定

《条例》第一条就提出平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，旨在强调各民族成员加强交往交流交融，“建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”。(29)《中共中央政治局召开会议研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作》，《人民日报》2014年5月27日，第01版。这种社会融合的趋势是以这一阶段我国以发展为核心在民族政策领域的体现，而包容性则是现代社会要求的另一重要特征。

2004年9月19日，中国第十六届中央委员会第四次全体会议上正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。2005年5月，《中共中央国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》提出“平等、团结、互助、和谐是我国社会主义民族关系的本质特征”。《条例》在第一条工作原则中加入“和谐”这一关键词。在构建和谐社会的总目标下以承认差异、多样性为前提，充分承认和尊重各民族文化、利益的多元性，强调各民族和睦、协调、合作的统一发展。发展是第一要义，发展也是改善地区状况不平衡的根本方法。《条例》体现出通过促进社会融合、促进职业发展、加强“面对面”交流等方式促进发展，同时以多元包容性来实现民族稳定，符合这一阶段各民族的自身利益。

(四)过渡政策以形成公民意识

族裔身份与公民身份作为现代社会人的属性并不是替代关系，由于中国民族地区发展不平衡，差距较大，因此民族优惠政策的过渡性特征体现得并不明显。民族优惠政策在《条例》中还是占据相当的比重。随着法治化社会的到来，公民化的趋势在《条例》中也逐渐越来越突出，主要表现为强调法律面前人人平等。这一阶段，适当淡化族裔身份，强调公民身份和公民责任，是协调个人和国家利益的有效手段。在民族优惠政策上，已经呈现出规范化的特征和一定程度上的过渡性色彩。

《条例》第三条的修改，根据新时期我国少数民族城市工作发展的新态势，丰富和细化了城市民族工作的基本原则。特别强调了要平等对待各民族成员，一视同仁；加强各民族之间的交往交流交融，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。增加的第六条则引入了民族歧视的概念，将平等问题纳入个人权利的范畴，强调了少数民族成员作为社会公民而享有的一切平等权利。

五、结语

中国民族政策的分析缺乏相对完整和系统的框架，这使得民族政策出台后常常引发争议，削弱了政策的执行力。民族政策多维分析框架指出民族政策中存在多重二元对立，并尝试提取管理与服务、社会融合与保持族群特性、促进发展与保持稳定、族裔身份与公民身份四个维度，对政策趋势和政策变化进行分析。

从民族政策多维分析框架构建的本身来看，本文提出的四个维度还可以继续丰富。民族政策的特殊性，意味着其中蕴含着更多可供挖掘的二元对立。除此之外，尽管民族政策具有一定的特殊性，但它也遵循着公共政策的普遍规律。因而，还可以考虑将多维分析框架应用于一般性公共政策的分析。从这一角度来考虑政策领域中存在的二元对立，能够抓住政策发展的阶段性特征，跳出非此即彼的循环；同时也有助于政策的调适，保证政策的连续性，为政策过程增加适度的弹性。