杨立雄

一、前言

自20世纪90年代以来，我国相继建立了最低生活保障、住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助等制度，改革五保供养制度、灾害救助制度和临时救助制度，社会救助业务边界不断拓展，受助人数快速增长，保障水平稳步提高。2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，初步构建起适应市场经济体制的现代社会救助体系，形成了具有中国特色的“8+1”社会救助框架。到2018年底，全国最低生活保障人数达到4526.1万人，全年支出达到1632.1亿元；临时救助1108万人次，全年支出130.6亿元；特困人员救助超过482.7万人，全年支出336.4亿元①民政部：《2018年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf。。然而，这项涉及上亿人口、每年支出超过千亿的制度安排，其立法却处于空白状态，出台社会救助法成为实践部门和理论界的共识。

学术界对于社会救助立法的关注始于20世纪90年代末②1999年，樊启荣等作者在《中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思》一文中提出制定社会保险法、社会救助法、社会福利法、医疗保障法、军人保障法的建议，但是此文并非专门研究社会救助立法。参见樊启荣等：《中国社会保障立法的发展趋向与宏观构思》，《法商研究》1999年第3期。专门研究社会救助立法的文献最早发表于2003年。参见王璟、杨缅：《论我国社会救助立法及完善》，《云南财贸学院学报（社会科学版）》2003年第2期。。进入21世纪后，探讨社会救助立法的研究文献快速增长，研究涉及流浪乞讨①张千帆：《流浪乞讨与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定》，《法学研究》2004年第3期；……