叶 林，杨宇泽，邱梦真

〔中山大学 a.中山大学中国公共管理研究中心； b.政治与公共事务管理学院； c.南方海洋科学与工程广东实验室(珠海)，广州510275〕

一、引言

随着我国各地区域合作共赢意识的逐渐建立，涌现了大量区域一体化发展的城市群和都市圈。区域战略不仅意味着区域间交通基础设施的衔接、产业间的合作，还包含生态环境的共建共享。伴随地区间的联系愈发密切，以及公共事务呈现复杂化、多元化和复合化的发展趋势，公共问题更加外部化和无界化。寻找有效的跨域公共事务解决方案，探索创新的跨域治理模式尤为重要。因此，研究如何推动区域一体化过程中的机制体制“软对接”，做好更深层次的政府间互动与紧密合作，学术与实践意义十分重大。

广州和佛山作为我国国内率先实现“同城化”战略的城市，在跨域治理的问题上十分典型[1]。2009 年 3 月，广州与佛山签署《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》，并在此框架下形成两市之间的城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等四个对接协议，简称“1+4”框架协议，广佛同城化建设正式启动。2010年，我国首条城际地铁——广佛地铁正式开通，意味着广佛同城化协作上升到新的高度。2014年7月，广佛两市市长召集了广佛同城化暨广佛跨界河涌综合整治联席会议，部署有关工作，城际铁路和环境保护成为广佛合作的重点领域。广佛地铁在2016年年底全线共设车站22座，2018年12月28日开通运营二期后通段，一期和二期成功运营，进展迅速，治理成果显著。然而，广佛跨界水环境治理于2013年正式提出后，治理效果一直难以达到预期，直到2016年年底，广佛跨界16条河涌中8段仍未消除劣Ⅴ类标签。对比这两类跨域公共事务，同样是广佛同城化政策下的跨域治理，同样是上级政府挂牌督办、市长联席、双方城市共同参与的治理问题，却产生了截然不同的治理效果。“跨域治理的效果为何有强有弱”的问题，值得深入研究。

二、文献综述

(一)政府间关系研究

随着我国区域化发展，地方政府间相对独立、封闭的状态逐渐被打破，彼此的沟通联系逐渐加强，政府间关系对于区域经济发展的影响日益重要。总体来说，政府间关系包含各个层级政府间的纵向关系和各个地区政府间的横向关系。我国在分税制改革之前，中央对地方的行政决策及执行具有高度集中的控制权。分税制改革后，中央与地方的关系具有双重性：一是仍然保持中央政府对地方政府的控制权；二是地方政府在经济发展等方面拥有相对独立的自主权后，形成广为讨论的“行政发包制”，即中央政府将制定好的政策层层发包给地方政府，通过层层下达对政策进行分解执行[2][3]。尽管中央政府在政策制定中仍然具有主导地位，但是具体政策执行中地方政府拥有很大自主权和灵活性[4]。地方政府虽然需要服从上级政府的行政命令，但在政策执行中则出现了变通处理，中央政府有时会默认或鼓励地方政府的非正式制度[5]。

当前，学界对我国区域发展中的政府间关系研究以地市级政府间的横向合作为主[6]，着重于地方政府间合作行为和动力机制的探讨。横向政府间关系主要分为三种类型：竞争、合作与竞合。在传统意义上，地方政府间的合作方式包括城市政府联合体、经济区内各地区政府的联合以及跨经济区的地方政府联合等三种形式[7]。我国地方政府间存在既竞争又合作的关系，地方政府对于利益的追求是影响竞合关系的关键。加强府际合作是当代治理变革的趋势，通过促进开放和合作的地方政府，建立协商谈判、财政补贴、协调联动等多元化制度，推动区域协调发展[8]。在此背景下，区域公共管理在我国应运而生[9]。

跨域公共事务的特征决定其治理过程的高复杂性，涉及多元的政府层级主体以及横向和纵向的权力运行机制[10]。尽管地方政府对上级组织的高度依赖是中国行政组织的重要特点[11]，但跨行政区域和跨政府部门公共事务不可能单独依靠一个层级政府或一个职能部门的力量，而是由许多部门共同承担，这些职能部门相互联系、相互协调，形成一个运转的整体。

(二)跨域公共治理研究

伴随着我国区域一体化进程的加快，都市圈和城市群等空间集群逐渐形成，跨域公共问题也日益复杂，传统的治理理论已无法满足跨区域公共问题治理的需要。在理论发展和现实需求的双重推动下，跨域治理理论得以发展。在聚焦纵向和横向政府间关系的框架下，跨域治理理论作为对区域治理困境的回应和治理理论的扩展，兼顾多元主体参与，以期解决区域管理中的复杂跨域公共事务问题。

就跨域的概念而言，其包含不同的维度：一是空间的跨域，区域作为空间活动的载体，按照行政区划、管辖范围与功能等不同的划分标准，形成行政区域、政治区域、经济区域等，在公共管理研究中，跨域更多的是指行政区划界定的行政区域[12]；二是议题的跨域，指的是公共管理领域涉及多样性的议题，公共事务包含不同领域与性质的主题[13]；三是组织的跨域，不同的组织主体间的合作伙伴关系，比如，各个层级政府部门之间、公共部门与私营部门或社会组织之间的协同与交流[14]。有学者将跨域治理定义为两个或两个以上不同的行政区、部门或团体，通过协同治理、公私合作、社区参与和契约协商等方式解决公共事务和公共问题[15]。

对于跨域治理的研究在很大程度上包含以上的多维度概念。现有的研究主要指向跨域公共事务治理中政府间的合作[16]，比如，跨域治理中府际关系与地方政府间协调路径的研究，通过以某一具体公共事务的跨域治理分析寻求政府合作的机制；以及跨域公共事务治理中协同治理机制的研究[17]，强调多元参与主体之间构建协同治理机制以实现良好的跨域治理效果；以及跨域治理的问题对策与路径创新研究等[18]。在我国积极推进大型区域建设以及走出国门的新背景下，跨域治理扩展到跨区域高铁建设，现有研究针对多元利益协调机制、沟通协商机制、信息网络整合机制等方面都进行了探讨[19]。在“丝绸之路”文化带建设中，多元主体相互整合、优势互补、合作联动的协同模式和弊端也成为研究热点[20]。

在这些研究中，跨域治理通常被作为一个同质性的讨论话题进行统一的、系统性的研究。在跨域治理议题属性方面的视角较为单一，大多将跨界水环境及空气污染治理等环境类公共议题作为单独案例进行研究，较少涉及经济类生产活动，对跨域基础设施建设等研究也偏少，不同公共议题之间的比较研究更为稀少。单个案例分析的普适性和科学性都无法全面探析跨域治理效果背后的机理，对跨域治理过程中政府的动机和行为机制难以进行深入的研究和对比。然而，不同属性的跨域公共事务的个体性特征明显，在研究中首先需要明确具体的跨域公共问题，才可以对跨域治理过程中参与主体的动机与行为策略形成有针对性的分析[21]。只有从议题对象上进行区分，才可以更加全面地把握政府主体在处理跨域公共事务的动机诉求、结构分工与行为策略方面的表现，通过系统的比较，发现治理效果异同背后的机理，得出有理论和实践意义的结论。

同时，目前跨域治理中政府间关系研究多以横向地方政府间合作为研究视角，着重于地方政府间合作行为和机制的探讨，较少将纵向政府间关系纳入分析框架中，且地方政府主体对象大部分都停留在地市级层面，少有将触角延伸到地方政府职能部门与区县级层面，忽视了政府内部各职能部门之间的合作与协调问题。因此，需要将纵向政府间关系更加深入地纳入跨域治理中进行分析，并将主体对象延伸至政府职能部门与区、镇等基层政府的层面，才能更加具体地关注政府职能部门之间的合作与协调问题。

三、分析框架

综上所述，本研究通过综合分析跨域治理及其对象的跨域性、主体的多元性、治理的复杂性等特征，尝试构建有针对性的分析框架，将跨域治理公共议题的属性纳入研究分析中，关注不同属性公共议题中的执行动力、协调难度和作用机制的具体表现和异同。其中，执行动力指的是在开展正式合作的过程中各级跨域政府对治理回报的预期，包括经济效益、社会效益以及自身的绩效诉求，这是跨域治理模式的出发点；协调难度反映在跨域治理中的主体结构和职责划分，这是跨域治理模式的组织基础；执行动力和协调难度又会对应到不同强度的作用机制，作用机制的差异性最终决定了治理效果强弱。通过执行动力、协调难度、作用机制等三个维度阐释跨域治理效果差异背后的机理与原因，具体分析框架如图1所示。

图1 研究分析框架

四、广佛地铁建设与跨界水污染治理的案例对比分析

在上文形成的分析框架基础上，本研究选取广佛地铁与广佛跨界水污染治理两个不同属性的公共议题，基于2017—2018年间对两地市相关部门进行的多次调研，综合分析相关政策文件，探求跨域治理中的政府行为及互动机制。

(一)执行动力：经济发展型公共物品vs社会治理型公共物品

从治理动机来看，广佛地铁建设和跨区域水污染治理首先体现了政府在经济发展型公共物品和社会治理型公共物品的供给中存在的不同动机，这与我国当前的发展重点和政绩考核制度息息相关。

广佛地铁建设具有很强的经济性公共物品特征。广佛地铁既是在珠三角区域一体化的背景下提出的，也是广佛同城化的排头兵工程，对于区域经济发展、广佛两市经济社会融合有很大作用[22]。广东省政府依据珠三角的发展环境及发展战略，出台城市间轨道交通建设的政策和规划，开启广佛地铁建设，以期促进珠江三角洲区域间联系和经济社会发展。由于广东省政府出于区域经济发展的考量，在前期高度重视与大力促进广佛地铁建设，广州市、佛山市政府作为下级政府需要积极响应上级政府，同时由于广佛地铁带来的显著经济效益与社会效益，两市开通地铁建设的主动性、积极性较高。尤其是佛山市，经济实力与城市地位均逊色于省会城市，对于经济发展的迫切性要大大强于广州市。因此，佛山市在广佛地铁建设中的主动性、积极性明显更高于广州市，在项目前期主动提出交通衔接与地铁共建，项目后期则大力推进并参与建设。

跨界水污染治理属于典型的社会性公共物品，环境治理涉及的利益面更广泛，治理个体遵循利益最大化的理性行为逻辑。跨界水污染的流动性、跨域性、负外部性等多种特征，决定着跨界水污染治理的复杂性。同时治理跨界水污染需要进行污染企业拆迁和产业升级，涉及大量的资金补偿，存在诸多的利益纠葛。因此，跨界水污染的治理成本巨大，人力、财力、物力消耗巨大，是一个长期持久的治理过程。跨界水污染治理的大量财政投入以及短期内无法带来经济增长，会增加地方政府的财政负担，使得地方政府比较不愿意将财政投资重心放在污染治理上，其主动性、积极性相比于投入地铁基础设施类的经济性公共物品明显较弱。另外，跨界水污染治理巨大的投入使得任何单一行政区都无法独立承担，也无法单独有效地治理跨界水环境污染问题。单个地方政府出于理性人的角度，很难主动承担起治理的责任，且顾虑本地区政府花费大量人、财、物投入治理的成果会被其他地区轻易地“搭便车”，这种互相推诿与规避责任的心理导致跨界水污染治理问题一直是区域环境治理的难题。广佛两地河流交叉纵横，涉及的跨界河流数量众多，跨界水污染治理更是困难。

从纵向的政府层级来看，广东省政府响应国家的发展战略，提倡本省的绿色发展，注重区域水环境的保护，督促下级政府整治水污染问题，发布了一系列政策文件，包括《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》(2006年)、《南粤水更清行动计划(2013—2020年)》(2013年)、《广东省水污染防治行动计划实施方案》(2015年)等。广佛两市政府出于广东省政府的环境考核压力，响应上级政策号召，执行上级政府发包的政策任务，但是由于跨界水污染治理的准公共产品性质，以及水污染治理投入成本大、经济收益小，两个城市产生了不同的利益诉求与政策动机。广佛两市的跨界河流多为上下游的关系，广州市作为广佛跨界河流的下游，容易受到上游水污染的影响，其水污染联合治理的需求更大，因此主动性相对较强；佛山市水污染治理的迫切性不如广州市，治理的被动性更强。在佛山市，区级政府

表1 广佛地铁建设与广佛跨界水污染治理的执行动力比较

作为广佛跨界水污染治理的落实执行机构，一方面更偏向于投入能够带来经济增长的项目，以提升本地的经济绩效考核指标，实现地方官员的业绩增长和政治晋升；另一方面，水污染治理投入成本巨大，包括人力、财力、物力等，尤其是区级政府需要承担污染治理的经费，耗费财政资金巨大。基层政府出于自身利益的考虑，治理水污染的主动积极性不强，更多的是上级命令在起作用(见表1)。

(二)协调难度：分工明确vs九龙治水

跨域治理由于其对象的跨域性、主体的多元性、治理的复杂性等特征，不可避免地涉及各个层级政府以及政府职能部门之间的纵—横向关系。广佛地铁作为城市交通基础设施项目，具体的项目规划建设、投资与运营管理等均由地铁所在市级政府负责[23]，主要涉及两个层级的政府部门：省级政府与市级政府。广东省政府对于城际交通设施的建设十分重视，在项目前期出台相关政策促成广佛地铁的建设开工，承担决策和敦促的角色。广佛地铁的牵头和统筹由两市专设的轨道交通办公室负责，广州市将相关办公室设立在发改委，佛山市则设在国土规划局。由于地铁建设与运营的专业技术性较强，且带有营利性特征，一般专门由所在地区的地铁公司负责。作为中国第一个跨市地铁，考虑到广州地铁公司在地铁建设上技术专业度高、管理经验丰富，因此广佛两地委托广州地铁公司主要负责广佛地铁的建设与运营，同时政府按照运营的比例予以财政补贴(1)访谈资料：20180210。广佛地铁建设涉及的政府层级与政府职能部门较少，参与主体结构简单，各个主体间职责划分合理，角色分工清晰明确，无论纵横向地方政府间合作，还是政府内部职能部门间合作协调，都比较顺畅，很少出现互相推诿的现象。

广佛跨界水污染治理涉及的政府部门更加多元，主要有省级政府、市级政府、区级政府等三个层级。广佛跨界水污染治理具有跨域性、复杂性、外部性等特征，治理难度极大。具体而言，广佛跨界河流涉及污水处理厂、污水管网、河涌整治、畜禽养殖、截污清淤、一河一策等多种管理措施，工作量大、牵扯关系多、资金需求也很高。例如，仅仅佛山市三水区的畜禽养殖清理赔偿就需要政府逐户交涉，流程烦琐且赔偿额巨大，更不必说诸如污水管网等一系列问题，更加剧了整个跨界河流治理的困难(2)访谈资料：20180308。正因为如此，在水污染治理过程中不可能单独由一个政府主体负责，而是需要多个层级与诸多政府职能部门共同承担具体工作，因此牵扯的政府部门层级多，数量繁杂。省级政府负责制定相关政策与督办考核；市级政府依据上级政府的政策偏向制定相应的实施措施与具体标准；区级政府需要负责水污染治理的落实执行。政府工作一般由职能部门负责，众多政府职能部门的职责划分不可能完全割裂，存在互相渗透的情况，容易导致各个主体间的角色分工不够明晰。

广州市参与广佛跨界水污染治理的政府职能部门包括发改委、环保局、水务局、城管局、农业局、工信委等。发改委主要负责统筹协调，整体规划的制定、项目审批立项以及协调部门间的对接等；水务局是牵头部门，具体负责落实跨界水污染治理的16条河涌的111个项目，制订项目的工作计划和建设方案；环保局作为市级环保部门负责水环境保护和水污染防治，也需要承担水污染治理的工作，一方面制订水务局执行项目的配套方案，另一方面，要定期考核跨界河涌的水质情况并公布，扮演着决策监督的角色；农业局、城管委、工信委则协助治理，完成职责内有关水污染治理的工作。佛山市的市级政府职能部门相对更模糊，佛山市发改局和广州市发改委的职责类似，都是统筹协调的作用；水务局和环保局的角色分工不明晰，总体上由环保局牵头负责水污染治理，但水务局也承担很大一部分工作，二者的职责交叉混杂，并没有明显的定位。这也导致在跨界河流治理的过程中容易出现两地部门合作对接的困难。如在河涌治理上，广州市由水务局主管，佛山市由环保局主管。由于政府部门职能分工不同，不同部门负责的工作内容不同，因此二者并非对等关系。此外，在广州市是市直部门如市水务局的职责更重，但是在佛山市则是区级政府如南海区和顺德区的治理职责更重，大量工作主要由区级政府负责，因此会出现佛山市南海区的环保局对接广州市水务局的情况(3)访谈资料：20170907。

跨域公共事务治理中主体结构的复杂程度包括政府层级的数量、政府职能部门的规模以及政府主体职责的划分，这些因素共同决定了治理中的协调难度高低[24]。由前文分析可知，广佛地铁与广佛跨界水污染治理中的主体结构、职责划分存在诸多差异，其治理的协调难度也有所区别，广佛地铁层级结构简单，参与的政府职能部门规模较小且职责划分明确、权责清晰，因此在跨域治理过程中的政府部门的避责空间小，协调难度低；广佛跨界水污染治理层级结构复杂，参与的政府职能部门规模较大且职责划分模糊、职能交叉，因此在跨域治理过程中的政府部门的避责空间较大，协调难度高(见表2)。

表2 广佛地铁建设与广佛跨界水污染治理的协调难度比较

(三)作用机制：横纵双强 vs横纵皆弱

跨域治理的有效运行需要系统的机制设计予以保障，对政府间横向和纵向两种作用机制进行整合，以及对其背后所包含的科层、契约和网络等三种元机制进行整合，以回应跨域治理中的具体问题[10]。从纵向权力作用机制角度分析，广东省政府对广佛地铁与广佛跨界水污染治理的重视程度与作用力度差异性并不明显。在广佛地铁建设中，广东省前期作用较为明显，有效行使上级政府的权力和权威，自上而下地将政策任务发包给广佛两市政府，并通过政策制定、行政命令、正式流程等形式发挥作用，但是中后期剥离广佛地铁建设项目，作用微弱。在广佛跨界水污染治理中，广东省政府的挂牌督办促使广佛两市重视跨界河流环境问题，挂牌两年后摘牌做常规项目处理，更多的是扮演监督考核的角色。广佛地铁建设由于涉及的层级政府主要是两层，纵向政府间关系即是广东省政府与广佛两市政府的关系；纵向层面只涉及省级政府对市级政府的权力作用机制。广佛跨界水污染治理则涉及省、市和区等三个层级的政府，区级政府在水污染治理中担任实施落地执行的职责。广佛地铁建设满足地方政府的利益需求，因此地方政府的执行动力强，积极主动开展治理；广佛跨界水污染治理不仅短期内不能给地方政府带来经济增长，还会耗费巨大的治理成本，下级政府更多是因为上级政府施加的政策压力与水质绩效考核压力而被动开展工作。

从横向作用机制的角度分析，在广佛地铁建设中，广佛两市政府在广佛同城化的组织机构大框架下，就广佛地铁建设联合制定了一系列政策协议，确定了项目的合作机制与建设规划，发挥了联席会议的宏观战略决策作用。交通专责小组则负责广佛地铁建设相关事宜的协调与推进。两市政府部门联系日益密切和常态化，日常工作可以不用通过固定官方的组织机构而只根据工作内容的需要直接对接。在运营管理机制方面，广佛地铁采用横向的管理模式，由广州地铁公司和佛山地铁公司分别代表广州市政府和佛山市政府共同成立广佛公司，介于广州市地铁建设及管理经验较为成熟，广佛地铁线路由广佛地铁委托广州地铁进行全面运营与管理；在利益共享机制方面，广佛地铁的运营收入和票价收入按照两市投资股权比例、广佛属地路段收益等方式核算。可以看出，广佛地铁建设中广佛两市的横向合作机制健全，沟通协调渠道顺畅，横向机制发挥着不可忽视的重要作用。

在广佛跨界水污染治理中，从横向的两市地方政府行为来看，共同利益是合作达成的基础，跨界水污染治理无法满足两市经济增长的目标诉求；相反，还需要投入大量人、财、物等成本。在这种情形下，省级政府的挂牌督办促使两地开展合作治理，通过制定、发布政策文件以及达成合作协议等正式的权威方式形成对职能部门与下级政府的行为约束力。广佛跨界水污染治理的落地执行离不开区镇层级政府，但是就广佛跨界合作沟通的渠道和组织机构而言，多集中在地市层级，一般是由市长联席会议、专责小组等市级政府间的合作机制间接协商沟通，区级、镇级政府缺乏直接进行水平合作的平台。在传统上，广州市采取的是“强市+弱区镇”的行政管理模式，公共事务由市政府进行审批和决策；佛山市实施的则是“弱市+强区镇”的行政管理模式，区镇级政府拥有较多的自主权与决策权。在跨界河流治理中，佛山市水环境整治工程均由区镇级政府负责具体管理和资金筹措，市政府并不提供资金支持，因此佛山河流治理的实际主体是区水务局和镇水利所，尤其是镇水利所发挥着主要作用(4)访谈资料：20180308。广佛跨界水污染治理中佛山的区镇级政府更倾向于直接与广州市相应层级的政府部门水平对接，建立跨界相同层级政府合作的平台，而非通过地市级政府进行非水平的合作。

综合前文分析，一方面，在广佛跨界水污染治理中，各个政府部门的职责分工存在部门职能交叉的现象；另一方面，两市水污染治理的对口职能部门层级不对等。职能配置的不合理、职责划分的不明晰以及职能交叉现象导致广佛跨界水污染治理协调难度大，政府部门之间避责空间大，运行渠道阻塞不畅，无疑增加了许多工作协调任务，影响水污染治理工作的顺畅进行。

此外，在财政出资方面，《中华人民共和国环境保护法》明确了生态补偿的概念，国家针对跨地区、跨流域补偿制定了专门政策文件，明确跨区域流域生态补偿是解决跨区域主体在生态环境保护中的利益补偿与分配的重要机制。广佛两市之间虽然在《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》提出建立跨界断面水质管理的补偿与赔偿政策的原则，但由于广佛两市要依据属地财政原则，按照跨界河涌污染所处的区域属地出资治理，很难设立单独的横向生态补偿项目资金，跨界河流的生态补偿机制尚未形成。并且水污染治理类环境治理项目很难量化收益，广佛两市作为平级政府，互相之间的行政与财政约束力较弱，难以建立监督、考核与奖惩机制(见表3)。

表3 广佛地铁建设与广佛跨界水污染治理的治理模式比较

五、总结与讨论

本研究试图解答跨域治理效果强弱差异背后的机制问题。广佛地铁与跨界水污染治理作为两种不同属性的公共议题，同样是在广佛同城化合作背景下却产生了不一样的跨域治理效果，将省级、市级和区镇级政府纳入研究主体，立足于横向政府间合作的视角，在明确跨域公共事务议题属性的基础上，通过构建执行动力、协调难度和作用机制等三个维度的分析框架展开案例对比研究，剖析两个案例的治理效果异同及其原因，结论如表4所示。

表4 广佛地铁建设与广佛跨界水污染治理的比较总结

可以发现，跨域治理中的议题属性、执行动力、协调难度、作用机制存在的差异以及背后的机理，是导致跨域治理的效果存在强弱之分的主要原因。

第一，议题属性是影响跨域治理效果的本质原因，是研究跨域治理的基础前提。议题属性作为治理的基础前提，影响政府在跨域治理中的动机诉求，进而导致执行动力的差异。经济发展性的公共议题能够拉动地区的经济增长，带动区域经济社会发展，地方政府对短期内能够促进经济增长的经济性公共物品的积极性与热情度较高，更愿意将财政资金投向交通基础设施等能够带来巨大收益的项目，针对这类公共议题展开跨域治理合作的主动性、积极性较高；相反，水污染治理属于社会治理性的公共议题，治理成本巨大，地方政府难以主动开展这类成本大、收益慢环保项目的跨域治理，进而可能导致“搭便车”和“公地悲剧”的情况发生。因此，在跨域治理研究中将议题属性纳入分析框架至关重要，是研究的基础前提条件，对于后续具体分析政府的动机及行为表现的意义重大。

第二，不同属性跨域公共议题治理中各个层级政府与部门的动机诉求不同，导致其执行动力的差异，进而影响跨域治理的正式达成与治理进程。在跨域治理中，上级政府一般是决策监督者，依据地区发展情况与战略规划制定政策目标并将任务指标发包给下级政府，希望下级政府遵循上级政府的权威和行政命令完成相应的政策目标。下级政府作为政策执行者，一方面需要保持政治正确与行政服从，另一方面，对于能够带来经济效益和政绩的跨域公共事务积极执行，而对于具有显著“外部性”效应和需要巨大治理成本投入的跨域公共事务会出现消极应对。各个政府主体出于自身利益的追求具有差异化的动机诉求，影响了其执行动力的强弱程度。而政府主体的执行动力影响着跨域治理的正式达成与治理进程，如果治理主体在目标诉求上未能达成一致，其政策执行的积极性大打折扣，无法迅速展开治理合作，治理进程也因此受影响。

第三，跨域公共事务治理中主体结构的复杂程度，包括政府层级的数量、政府职能部门的规模以及政府主体职责划分，决定了其治理过程的协调难度，协调难度则影响跨域治理进展的顺畅程度。跨域治理中的政府主体包括不同层级的政府、不同地方的政府以及不同的政府职能部门等。由于议题属性与项目实施制度的差异，其参与主体规模和结构各不相同。政府主体规模越小、结构越简单的跨域治理，纵向上政府主体的层级越少，在横向上牵扯的地方政府及政府职能部门的关系越简单明了，在公共事务治理上的角色分工上职责更加清晰明确，减少了职能交叉重叠的可能性，避免互相推诿、各自为政的“碎片化”治理发生。

第四，纵向—横向权力作用机制的强弱程度也将影响跨域治理的效果。较强的纵向机制意味着自上而下的权威与行政命令在发挥作用，较强的横向机制代表着同层级政府、职能部门在平等信任的基础上，通过良好的沟通交流与合作协同实现跨域公共事务治理。较弱的纵向—横向机制的跨域治理类型，在纵向上缺乏上级政府的重视和统筹协调，在横向上缺乏协同治理的理念和沟通互动的机制，呈现各自为政的“碎片化”弱治理状态，跨域公共事务治理的效果也就不尽如人意。纵向机制作为自上而下的权威作用机制，下级政府具有一定自主权以及 “讨价还价”的空间，如果横向政府间不积极参与治理，纵向机制的作用也会因此削弱。在纵向机制与横向机制双向增强的情况下，跨域治理模式能够有效地执行并整合政府部门资源进行集体行动，形成不同政府主体之间的良性互动机制，实现资源共享和信息交流，通过跨域治理的合力，达到良好的治理效果。

基于以上结论，跨域治理需要在明确议题属性、强化执行动力、降低协调难度及理顺作用机制的基础上，构建针对不同类型跨域事务的有效治理模式，推进我国城市群的健康发展和城镇化的治理转型。