邓 大 才

(华中师范大学 政治科学高等研究院，武汉430079)

避责是政治学、行政学研究的重要主题，从学界的研究来看主要是上级向下级避责，从内向外避责，从强向弱避责。但在调查中发现，在中国地方政府改革过程中不仅有上级向下级推卸责任的现象，还存在下级向上级逐层转嫁责任直到某个层级地方政府的权力决策顶层的现象。为什么处于弱势的下级能够向强势的上级转嫁责任？下级决策者凭借什么让上级决策者心甘情愿地担责？这种上位转嫁的实质和逻辑是什么？本文将通过对地方政府官员改革创新过程中逐层避责并向上转嫁责任过程的分析，考察地方官员改革创新行为及背后的逻辑。

一、文献梳理与问题意识

避责是政府官员面对当前或者未来风险采取的一种自我保护行为。对于避责问题，国外有着深入的研究，如避责原因、避责过程、避责策略、避责后果，当前事件避责和未来风险避责，个人避责和组织避责，等等。在国内近年来避责也成为一个热门的研究话题，陶鹏曾经做过十分详细的文献梳理研究，为我们展示了国外避责研究的前沿成果[1]；倪星和王锐则专门研究过中国官员从邀功到避责的行为转变，给我们提供了观察中国本土官员避责的窗口[2]。

本文主要考察避责的方向和路径，从国内外已有的研究来看主要有如下五种类型：

第一，责任转嫁给个人。官员或者组织将责任转移给其他人，如通过责任分摊方式转嫁，这种行为称为寻找“替罪羊”[3]。第二，责任转嫁给机构。胡德将其界定为“机构策略”(Agency Strategies)，决策者或者执行者将当前或者未来的风险责任转嫁给机构，让机构来承担责任[4]。第三，责任转嫁给程序和规则。组织或者官员为了避免承担责任，通过众多的程序、规则，将责任分散或者干脆将责任推给程序、规则[5]。第四，下位转嫁。官员或者组织通过分权或者层级将责任转嫁给下级[6]。第五，责任转嫁给条件和环境。韦弗在《避责中的政治》一文中指出，社会条件是政治生活中责任转嫁的要素之一，因此，有些官员或者组织为了避免个人担责，将相关的环境和条件作为“挡箭牌”来避责[3]。另外，还有通过模糊责任因果关系，将责任发散性转嫁，避免个人或者组织担责[7]。

从官员或者组织为避责而转嫁的方向来看，涉及方方面面，但是这些避责策略和研究都无法解释在中国地方政府改革创新中，官员将责任逐层转嫁、层层避责的现象。本文的问题意识聚焦于“在中国地方政府改革创新中地方官员是怎样将责任层层向上转嫁的，为什么会出现上位转嫁的现象，这种上位转嫁、层层避责现象的条件、实质和逻辑是什么”。

本文将下级向上级转嫁责任的现象称为“反向避责”，即下级向上级转嫁责任，下级向上级逐层转嫁责任称为“逐层反向避责”，本文着重探讨逐层反向转嫁的链条、动因、本质和逻辑。

二、反向避责的过程分析

在中国，地方改革创新是一件政治风险高、政治收益也较高的“双高”事件。如果改革成功，主政者将受到表扬，甚至被提拔或重用；如果改革失败，或者改革过程中捅了“大娄子”，如引发了群体性事件或者上访，不仅可能受到批评和行政处分，甚至还会面临法律责任。因此，地方改革创新既有很大的吸引力，也有巨大的政治风险。高风险会让保守者裹足不前，不主动改革；高收益则会让风险偏好者主动改革。当然风险偏好的改革者也会利用程序、规则和机制分散风险、转嫁责任，以追求政治收益最大化或者风险、责任最小化。

(一)改革动议和方案的形成

中国地方政府层级较多，本文主要讨论最基层的县市级政府。县市级政府的改革既可能由分管某项工作的股室动议，也可能由业务部门的分管局长或者局长动议，还可能由有改革意识的分管副县长动议，大部分地方则是由具有改革精神的县委书记、县长主动提出或者倡议。可见，县市级政府的改革动议会由不同层级的官员提出，当然不同层级官员提出的改革动议执行力度不同，责任也会有差异。

不论何者提出改革动议，改革方案最后均由业务主管部门及其业务股室调查撰写。主管部门的业务股室接受任务后就会外出考察学习，吸纳外地的改革经验和教训，同时在本地进行调查研究，征求不同人士对改革的看法、建议，然后撰写改革方案或者行动方案。

改革方案和行动方案形成后，分管局长开会研究，方案成熟后再报局长。局长认为方案比较成熟了，就召开局办公会议或者局党组会议研究，在局层面形成最终改革方案。改革是一件大事，主管局及局长必须寻求更高领导的支持，这样既可以顺利推进改革，也可以转嫁改革风险和责任。

(二)专题会议研究：第一次反向转嫁责任

业务主管部门形成改革方案后，报分管副县长，分管副县长将召开专题会议讨论改革方案。专题会议的参与者比较灵活，包括主管局的局长、副局长，以及相关业务股室、相关部门的分管领导、乡镇干部代表、甚至还有企业和村庄的代表。由副县长召集共同讨论方案，并进一步完善方案。

专题会议讨论和完善方案后会再次征求意见：一是报专项领导小组的成员单位征求意见，如农村集体产权改革由农业农村局承办，征求农业农村工作领导小组成员单位的意见，如财政局等；二是向下征求意见，主要是征求乡镇、村庄及相关企业和群体的意见。在征求意见的基础上进一步完善改革方案。

业务主管局将方案报给分管副县长就完成了改革责任的第一次转嫁，即主要责任从局长向上转嫁到了副县长，第一次反向避责成功。副县长愿意承担责任，责任转嫁机制到此结束，副县长以专项领导小组的名义实施改革，但是如果副县长不愿意承担责任，也会将县长拉入责任链条。

(三)常务会议研究：第二次反向转嫁责任

分管副县长向县长汇报，请求将专项改革转为县政府的改革工作，请求县长主持和组织。转嫁责任的副县长会游说县长，如果县长不同意，则改革方案到此为止，分管副县长承担改革责任。如果县长认为改革工作重要且有意义，也会同意将改革变成县政府的主要工作，因此会召开政府常务会研究决定。

县长主持政府常务会专题研究分管副县长、专项领导小组或者主管局报送的改革方案，参加县政府常务会议的领导和部门会进一步讨论改革方案。同时县长也会将自己的改革意见和要求融入改革方案中，形成县政府的改革方案和意见。

如果县长愿意承担改革责任，改革方案会最终以县政府的名义下发和实施，由分管副县长落实。这样责任就在县长和副县长之间分担，同时参加政府常务会的相关副县长也承担一定的连带责任。随着政府常务会议的召开，副县长成功将改革的责任向上转嫁给县长，同时进一步扩大到政府常务会的相关人员，第二次责任向上转嫁和横向扩散成功。如果县长不愿意承担主要责任，则会进一步向县委书记汇报，将此项改革转为县委的中心工作。

(四)深改小组会议研究：第三次反向转嫁责任

县长向县委书记汇报专项改革，如果县委书记不同意将此项改革变成县委的中心工作，责任转嫁就此结束，以县政府的名义实施改革。如果县委书记认为改革有价值，以县委的名义实施推动力更大，将会同意纳入县委的中心工作。如果县委书记同意纳入县委的中心工作有两种选择：一是以深改小组的名义推动改革；二是以县委常委会的名义推动改革。

如果县委书记选择深改小组推动改革，将会安排召开深改小组会议，深改小组是专项领导小组，与改革相关的常委、县长、副县长及相关部门参加会议。在会议上相关领导和部门会发表意见，县委书记将自己的改革建议和要求融入改革方案，形成深改小组的最终改革方案，并以深改小组的名义实施改革。

如果县长说服县委书记以深改小组的名义实施改革，改革责任再次向上转嫁给县委书记。县委书记、县长和分管副县长共同承担责任，同时参与深改小组的常委、其他副县长也承担一定的连带责任，当然县委书记的责任会更大。至此为止，此项改革就成功实现了第三次责任向上转嫁和横向扩散。

(五)常委会议研究：责任进一步分散

当县长说服县委书记以县委名义实施改革时，县委书记还可以召开县委常委会研究改革。在常委会上，各常委及列席常委的成员会对改革方案进行讨论，进一步完善改革方案。县委书记也会根据各位意见做最后的归纳总结，并将自己的改革意见和要求融入改革方案。在常委会上，大家要对改革方案表态或者表决，然后以县委的名义发布和实施改革。在地方改革创新中，县委常委会研究形成的决议具有最高权威，既是政治权威，又是行政权威。以常委会名义推动的改革力度最大，压力最大。

常委会与深改小组会议的区别在于：前者是所有常委都参加会议并表态；后者是部分常委参加会议并表态。如果改革以县委常委会研究决定和实施，则所有参会的常委都会有一定的连带责任。这样的责任链条即县委书记—县长—出席会议的常委—分管副县长。县委书记通过常委会将责任分摊给所有常委，改革责任进一步分散。

表1 向上转嫁与层层避责

三、反向避责的动因与路径

(一)上位逐层避责的链条

从实证分析可以发现，地方改革创新过程中的上位层级避责主要是三个层级转嫁责任，三次将责任横向分散、扩散(见表1)：

第一次层级避责，主管局局长向分管副县长转嫁责任，主要标志是专题会议的召开。副县长成为最主要的责任承担者，同时也成功地将责任横向扩散到领导小组成员单位，因为改革方案的实施需要这些成员单位签字同意。

第二次层级避责，分管副县长向县长转嫁责任，主要标志是政府常务会议的召开。县长成为最主要的责任承担者，同时成功地将责任横向扩散到县政府常务会议的成员，包括县长和所有的副县长。因为政府常务会议表明是集体决策，参会者要对改革方案进行表决或者同意。

第三层级避责，县长向县委书记转嫁责任，主要标志是深改小组会议或者县委常委会的召开。县委书记成为最主要的责任承担者，同时责任横向扩散到深改小组成员或全体县委常委。因为根据工作原则，深改组或者常委会也是一种集体领导机制，相关与会者均要承担一定的连带责任。

图1 上位转嫁与逐层避责决策

从图1中我们可以清晰地看到，地方改革创新的责任三次向上转移和横向扩散。如果上位决策者不同意，责任转移链条就会中止，改革方案就以下位决策者或者机构的名义实施，下位决策者承担主要责任。

(二)避责的动因：下位转嫁者视角

从图1中我们可以看到，其实在每一个决策结构点，如局长、副县长、县长等下位决策者都可以直接拍板决定在本层级实施改革，可是现实中却会出现层层向上转嫁责任，为什么会出现逐层反向避责的现象呢？

下位决策者(或下位转嫁者)的反向避责势必导致权力结构、责任结构的改变以及改革利益的重新分配。一是如果改革成功，下位决策者必须与上位决策者以及相关责任主体共享、分享改革收益。二是下位决策者在避责的同时也会释放部分控制权，甚至会拱手将改革主导权让给上位决策者，随着避责链条的加长，权力结构将会发生改变，下位决策者可能从改革的主导者变成改革的执行者，甚至成为改革的边缘者。

下位决策者虽然面临权力结构的改变、改革收益的重新分配的风险，但是依然选择反向避责，主要有如下四个方面的原因：

一是不愿意承担主要责任。虽然改革成功，下位决策者的政治收益更大，会得到更多的表扬或者人事奖励，如重用或者提拔，但是下位决策者的风险大，责任也更大。如果改革失败，自己是第一责任人，不仅可能受到批评，还可能遭到“罢职”，甚至承担法律责任。因此，在高收益和高风险、高责任的比较中，下位决策决定理性选择，将责任向上转嫁给上位决策者，在保障自己安全的基础上追求政治收益的最大化，以及责任的最小化。

二是希望高位者推动顺利改革[8]。地方政府的很多改革创新如果只依靠下位决策者，如副县长或者处于“二把手”位置的县长来推动，会受到更多的掣肘，特别是很多部门、乡镇以上位领导的安排为借口，对改革予以推诿、拖延、变相执行或者干脆不执行。如果有上位领导的高位推动，特别是县委书记的介入，改革推动力会更大，改革成功的可能性更大。下位决策者的这种考虑可以称之为“扯起虎皮当大旗”，这用上位决策者的权威来推动改革。

三是让更多的官员或部门成为改革相关者。地方改革创新的阻力很多都源于利益相关者或者利益相关的部门、官员。如果下位决策者能够将下位或者上位更多的利益相关者，如领导小组成员、政府常务会组成成员、县委常委等纳入改革团队，成为改革的相关者，这些利益的相关者则会吸纳更多的改革建议，达成改革共识，减少改革的阻力，甚至形成改革的合力。

四是反向避责的收益耗散有限。在中国公共政策执行过程中，将上位决策者纳入改革进程固然可能会失去部分控制权，也意味着与其他主体分享改革收益，但是改革的推进、实施，还得依靠下位决策者——县长、分管副县长、局长或者分管副书长、分管常委等人推进。因此，逐层反向避责肯定会减少下位决策者的责任，但是改革的收益和改革控制权并非一定会减少。下位决策者可以利用自己主导改革、实施改革的机会，收回释放的权力，最小化改革收益耗散。在这样的情况下，反向避责可能“百益而无一害”。

(三)承责的动因：上位承接者视角

下位决策者向上位决策者转嫁责任，上位决策者非常清楚，接纳下位决策者的建议，则自己将从无责任者变成主要责任者。既然上位决策者已知道下位决策者的盘算以及自己将承担的责任，为什么还要承接呢？

一是改革创新发展的政绩需要。上位决策者有改革的压力，有创新政绩的动力。如果下位决策者提供的改革方案能够有力地推动地方制度创新或者经济发展，或者能够为全国的改革和发展提供可复制、可学习、可推广的改革方案，这就为上位决策者创造了新的政绩。因此，如果下位决策者的改革方案与上位决策者的政绩预期相一致，上位决策者就会接受改革方案，并按照自己的目标和意图主导改革创新。

二是责任控制、调整、共担机制。上位决策者清楚自己接盘后将面临的重大责任问题，也知道改革失败可能导致的重大损失，甚至可能因此牺牲政治前途，但是上位决策者依然接受了下位决策者的改革方案，主要有两个原因：一方面为改革的收益所吸引，因为改革可能创造新的政治利益；另一方面，上位决策者自认为对改革具有控制机制，即使改革失败了，也可以通过调整责任机制让某些“替罪羊”承担责任，从而使自己置身事外。正因为上位决策者有着控制责任机制并调整责任分配的控制力，所以愿意接受下位决策者提供的改革方案。

三是调动下位决策者积极性的手段。上位决策者同意接盘改革方案还有一个重要的因素，就是企图通过接盘改革，调动下位决策者、改革相关者的改革积极性。因为改革方案是由下位决策者推动形成，并得到了相关部门、利益相关者的支持或同意，此项改革能够成为推动工作的“抓手”。因此，在改革方案与上位决策者的目标一致的情况下，上位决策者通过接盘改革，可以调动下位决策者、部门和利益相关者的工作积极性。

(四)反向避责的决定因素和路径

从下位转嫁者和上位承接者的动因来看，可以归纳为两个因素：一是政治利益；二是政治责任。下位转嫁者(或下位决策者)、上位承接者(或上位决策者)及改革相关者的行为均可以由这两个变量来解释，或者说反向避责行为是政治利益和政治责任的函数。两个变量构成四个象限：A象限(高责任，高收益)、B象限(低责任，高收益)、C象限(低责任，低收益)、D象限(高责任，低收益)(见图2)。

图2 专访官员改革创新避责路径图

地方政府官员作为理性的行动者，会在以下五种情况下选择避责：一是在一定的责任下，政治行为的改变可以提高政治收益(标准Ⅰ)；二是在一定的收益下，政治行为的改变可以降低政治责任(标准Ⅱ)；三是二者均在提高时，政治收益提高的幅度大于政治责任提高的幅度(标准Ⅲ)；四是二者均在降低时，政治收益降低幅度小于政治责任降低的幅度(标准Ⅳ)；五是两个变量反向变化，政治收益提高，政治责任降低(标准Ⅴ)，反之则不成立。我们可以根据这五个标准来判断地方政府的改革创新时官员避责的路径。

根据这五个标准以及图2来看，有三条必然会发生的避责路径和两条可能的避责路径。

第一条避责路径：A-B路径，即从A到B，在政治收益不变的情况下，政治责任降低。在这种情况下，下位决策者或者相关利益者必定会选择避责，此行为符合标准Ⅱ。

第二条避责路径：C-B，即从C到B，在政治责任不变的情况下，政治收益提高。在这种情况下，下位决策者或者利益相关者必定会选择避责，此行为符合标准Ⅰ。

第三条避责路径：D-B，即从D到B，政治责任降低，政治收益提高。在这种情况下，下位决策者或者利益相关者必定会选择避责，此行为符合标准Ⅴ。

以上三条避责路径是理性行动者的必然选择，还有两条也可能发生的避责路径。

第一条可能避责路径：D-A，即从D到A，在政治责任不变的情况下，政治收益提高了，此行为符合标准Ⅰ。

第二条可能避责路径：D-C，即从D到C，在政治收益不变的情况下，政治责任降低了，此行为符合标准Ⅱ。

这两条避责路径都是一种非稳定的路径，因为还会发生第二次避责行为，即A-B、C-B，这两次避责行为同样是一种理性行动。鉴于要进行第二次避责行动，作为理性行动者，可能会直接选择D-B路径，而不会选择两次避责路径。当然在某种情况下，理性行动者也许不会直接采取D-B路径，而是会采取“曲线救国”来避责，但是最后会收敛于B象限。

其他的避责路径，如A-D、B-C、A-C、B-D等路径对于下位决策者来说属于不理性行为，不符合避责的五个标准。可见，只要我们知道了理性行动者的政治收益、政治责任及其变动情况，就能够预测避责路径、避责方向。

四、基本结论与延伸讨论

(一)几个基本的结论

根据国内外学者的研究，官员避责最常见的是上级向下级避责，或者官员向社会、市场避责，或者向看不见、分不清的环境、制度、程序避责，但是在中国地方政府改革创新过程中的确存在反向避责行为。

反向避责行为由政治收益和政治责任两个变量决定，即反向避责是政治收益和政治责任的函数。根据理性行动者的逻辑，评价反向避责行为发生有五个标准，即当政治收益和政治责任的变动有利于下位决策者时，避责行为必然会发生，否则不会发生。

政治收益和政治责任两个变量及五个反向避责标准可以形成三条反向避责路径和两条可能发生的避责路径，最后都收敛于B象限。只有三条反向避责路径就处于稳定状态，即处于帕累托改进状态或者帕累托最优状态；两条可能的避责路径处于不稳定状态，在一定的情况下还会选择第二次避责行为。其他各种可能的路径都不符合下位决策者的五条理性行动标准，不可能会发生。

(二)反向避责的结构性原因

反向避责行为的发生取决于政治收益和政治责任，但是为什么这种情况只发生在中国，而没有发生在其他发达的国家？其实，反向避责行为与中国特有的集权体制和责任制度有关。

中国集权体制的特点是地方向中央集权、下级向上级集权、地方一般权威向核心权威集权，因此每个层级政府，权力都会向“一把手”集中，如省层级集中到省委书记、市层级集中到市委书记、县层级集中到县委书记。因为“一把手”集权，在本层级有绝对的支配权和控制权，可以称为“绝对权威”，因此“一把手”可以利用支配权、控制权来弱化、分散自己的责任，从而在权力—责任关系方面出现“权力超载”，即指权力大于责任的情况。而“一把手”以下县长、副县长或者局长等行动者，在“一把手”设计和安排的责任体系中，责任大于权力，出现“责任超载”现象。

根据权力与责任之间的关系，可以建立一个两维象限，将两维象限分割成四个区域：A区，权力超载，即权力大于责任(见图3)，凡是地方政府权力大于责任官员就位于这个区域。C区，责任超载区，即权力小于责任，凡是权力小于责任的官员均在这个区域。中国大部分的行政官员位于A区或者C区，根据权力实际来看，在A区的官员数量要远远于小于在C区的官员数量。B区，高位的权责对等区域，在某些情况下，权力和责任划分得相当清晰且独立性强的部门和领导位于这个区域。D区，低位的权责对等区域，相关部门的决策人员、执行人员位于这个区域。在中国集权体制下，B区和D区的人员相对比较少。

图3 地方官员权力—责任组合结构图

在改革过程中，下位决策者处于责任超载状态，即权小责大，因此，理性的下位决策者会尽量采取两种行为：一是避责，减少自己应该承担的责任；二是寻找更大的权力支持，因此会寻找比自己权力更大或者说权力—责任关系更好的上位决策者的支持。鉴于这两个原因，下位决策者会寻找上位决策者支持改革，借用上位决策者的权力增强改革能力。

在中国集权体制下，越接近地方政府的顶层，权力超载程度越高，即越接近A区左上角E点的地方，权力超载越严重；越接近C区右下角的H点的地方，责任超载越严重。即使同在A区，位于左上角的E点的权力超载程度要高于位于右下角F占的权力超载程度。同在C区，位于左上角的G点的责任超载程度要小于位于右下角的H点的责任超载程度。

从C区右下角H点的下位决策者会逐层向A区左上E点的上位决策者避责。即使在同一区域，如C区同为责任超载，但是左上角G点的责任会小于右下角H点的责任。同在A区，左上角E点的权力会大于右下角F点的权力。有鉴于此，在地方政府改革创新过程中一定会出现下位决策者逐层向上位决策者避责的趋势，直到责任转嫁到本级政府最高决策者方可结束；否则，便没有达到收益最优化、责任最小化。

可见，中国地方政府改革创新过程中的反向避责及其链条的形成，源于中国集权体制及权力—责任体制。反向避责是体制的结果，只要符合这种体制的条件，就会出现反向避责行为。

(三)反向避责的实质与逻辑

从表面上看，逐层反向避责是下位决策者向上位决策者转嫁责任，实质上还是下位决策者向上位决策者寻找权力庇护的过程。所以，逐层反向避责的实质是责任转嫁与权力庇护双向互动的过程。

在中国我们经常可以看到这种情况，在各种工作中，下位失策者总是希望或者期待上级决策者参与，即使召开一个会议也希望领导参加。这主要有两种考虑：一是可以转嫁责任，同时转让利益，释放权力；二是可以利用上位决策者的权力推动改革，如果改革失败，还可以借助其权力庇护下位决策者。可见，逐层反向避责的基本逻辑依然是集权体制的权力逻辑。

(四)反向避责的改革效应及建议

逐层反向避责如果能够成功，可以带来意想不到的改革效应：一是改革可以高位实施，顺利推进；二是可以将相关利益者团结在改革的旗帜下，达成改革共识，形成改革合力。所以，逐层反向避责有助于达到一定的改革成效。

逐层反向避责也存在一定的局限，在反向避责链条中，如果一个环节的领导不愿意承接下位决策者转嫁的责任，缺少担当精神，改革就难以高位推进，甚至可能夭折。另外，在责任超载的条件下，下位决策者如果不能合理、合法地向上位转嫁责任，就不会主动推动地方改革创新，因此，逐层避责链条固然有一定的改革效应，但是扼杀了很多可能的改革机会。

如果要让下位决策者有改革激励，就必须改革向上集权、向核心集权的体制，合理划分下位决策者与上位决策者之间的权力和责任，避免权力超载或者责任超载，建立起权责对等、激励相容的权力、责任体系，调动各级决策者的改革创新积极性。