张贤明，张力伟

(吉林大学 行政学院，长春130012)

政府治理现代化是国家治理现代化的关键环节和核心任务。党的十九届四中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[1]。在此意义上，如何通过优化政府治理体系提升政府治理能力，是理解国家治理现代化、把制度优势转化为治理效能的重要课题。在全面深化改革的重要历史阶段，国家治理面临不可避免的复杂性甚至某种程度的不确定性。“现代化治理体系的建立是顶层设计与实践经验的综合体，不是循序渐进的自然演化的结果,而是一个人为设计、需要不断完善的、大规模的人类协调的复杂系统；正确的思维范式导向、理论基础和良好的策略设计，是现代化治理体系建设的前提”[2]，因此，理解复杂的国家治理问题可以从复杂系统理论入手，借鉴系统论与控制论的分析框架为国家治理的各项议题提供解释。本文尝试借鉴系统论控制论中“复杂性管理”(complexity management)的思路来分析政府治理体系优化的内在逻辑与调整机制，为理解国家治理现代化、推进行政体系改革提供新的思路。

一、国家治理话语和复杂性管理框架

国家治理话语是对传统西方治理话语的批判与重构。随着世界公共行政改革浪潮席卷全球，“治理”已然成为政治与行政改革的流行口号，我国学术界对于“治理”的译介成果占据了政治学与行政学的重要席位。借鉴人类文明发展成果是推动文明演进、提升制度包容性的必要举措，同时也要深刻把握“一个学科只有满足社会需要才有生命力”的基本论断[3]。“治理”话语的建构应该满足坚持和完善中国特色社会主义制度发展的需要，契合于人民群众对美好生活包括优质公共生活的需要。回顾治理的研究谱系，学术界的主要共识包括：一是治理来自政府又不限于政府；二是不同的主体分担公共事务治理的责任，并且这些主体通过自主的网络集体行动；三是治理的目标是“善治”[4]。从这些关于治理的共识性解释不难看出，“治理”是现代社会多元主体共同管理公共事务的过程。然而问题在于，我们知道治理的目标是“善治”，那么如何发掘一条通向善治之路，则是治理应该关心的重中之重。

党的十八届三中全会提出了“国家治理现代化”的战略目标，架起了治理理论和中国适用性之间的桥梁。立足于现代化背景与中国场景的“国家治理”话语，既认同了治理内在逻辑的有效性，也实现了对西方治理话语的重构。首先，国家治理是对中国特色社会主义制度优势的确认。与西方“多中心”的治理框架不同，国家治理强调党领导下的“一核多元”结构。面对着庞大疆域与多元利益并存的社会事实，党对治理的统一领导有利于锚定国家发展的宏观方向、有利于巩固“以人民为中心”的责任向度。国家治理秉持的视角是“国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的理论视角”[5]。其次，国家治理将治理区分为治理体系与治理能力，由此将治理视为相互依赖的系统：治理不但是一套制度安排，而且是具体的实践效能，治理的关键是“有效性”，即通过体系的科学优化提升治理的实际能力。正如美国政治学家福山(Francis Fukuyama)所提到的，治理的关键问题在于测量国家的质量或能力[6]。如是而言，“国家治理现代化的核心是国家治理能力问题”[7],国家治理明确地将治理抽象为国家主导的“结构—绩效”的复合体。全面深化改革、推进国家治理现代化实际上也提出了一项政治学的重大命题，即如何通过体系的调适实现治理绩效的最大化。国家治理体系是实现公共事务治理的一系列制度安排和程序，在国家治理话语的特征之下，国家治理体系必然有一个核心要素，只有实现核心要素的盘活，才能实现国家治理全局的盘活。在政党、政府、社会、市场与公众构成的治理主体关系中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局表明，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，国家治理能力的评价必然主要落实到政府的治理能力及其治理绩效之上。

借助系统论与控制论中的“复杂性管理”分析框架，可以更好地说明优化政府体系如何提升国家治理能力，进而为政府体系优化赋能国家治理提供一个解释。“复杂性管理”指的是一个主体(个人、组织或者更为宏观的系统)对外在情境复杂性的回应能力。事实上，日常生活中的种种行动都是复杂性管理的缩影，例如，公司的经理管理公司、工程师修理机械系统、政府官员执行政策等[8]49。之所以强调管理“复杂性”，核心在于对现代社会各项议题特征的实然判断：其一，随着信息化、全球化与网络化的降临，现代社会的加速状态使得议题的类型、数量呈几何式激增，迅速与不可预测成为现代社会议题的状态特征；其二，作为有限理性和有限能力的存在，我们生活在一个复杂的领域并且无可避免地面对这些复杂。对于国家治理而言，中国的公共治理所面对的往往并非单一社会问题的治理，而是不得不同时面对众多问题共同治理的复杂局面[9]。“复杂性”虽然较为抽象，但是在系统论中，复杂性可以通过“多样性”来测量，即一个复杂性情况中可能存在的不同状态的总和[8]36。在此意义上，“复杂性管理”就是一个系统通过各种手段来应对其所面对的复杂性情况，进而实现系统对环绕其周遭的复杂性的有效控制，核心目的是保证系统稳定。如果将复杂性管理引入政府体系优化中，其所反映的中心命题是“政府作为一个系统，如何通过自身结构的优化重组以提高其复杂性管理的能力，实现对外在复杂性的有效处理，即治理，使政府系统与外在环境(包括其他系统)之间形成稳定的互动关系”。

作为控制论中的核心概念之一，复杂性管理作为一个决策或者管理的策略不但体现在日常生活中的方方面面，而且我国行政体系的若干次改革也深刻地折射出复杂性管理的思维逻辑。以应急管理部的成立为例，由于现代社会中不同类型的灾害与突发事件层出不穷，并且其模糊性、不确定性与日俱增，因此，公共部门必然要提高应对自然灾害与事故灾难等风险的能力，通过职责与资源整合以有效地处理风险中复杂性。总的来看，复杂性管理主要包含以下内容和框架：一是系统与外在环境中所存在的复杂性是不平衡的，外部复杂性往往大于组织能够处理的复杂性，因此需要借助一定的工具与方法实现外部复杂性与组织能够处理的复杂性之间的平衡。在传统的管理模式中，组织往往通过扩大规模、提高人力等方式来拓展组织能力，但结果往往是机构臃肿、人员冗杂。随着信息技术的不断应用以及沟通成本的降低，组织可以通过各种各样的技术手段或者结构重组来弥补人类认知的有限性以及提升组织的综合能力[10]。二是系统由不同的子系统构成，每一个子系统又分别嵌入在不同的领域，因此整个系统的复杂性管理并不是宏观系统与宏观环境之间的关系，而是组织内部子系统乃至次子系统同各自所对应的环境之间的关系。随着时间的演进，系统所面对的复杂性也会随之更新、重组与增殖。以基本公共服务为例，基本公共服务的提供不可能采取整齐划一的方式，而是要根据不同领域、不同地区、不同层级的不同具体情况调整类型、分配权重，采取不同的衡量方式评价提供的绩效。

中国政府治理体系是纵横结合的结构，根据复杂性管理的分析框架和中国国家治理的基本特征，政府治理体系优化也应沿着纵、横两个方向展开。总体而言，纵向优化的原则是科学定责、合理赋权；横向优化的原则是跨域合作、跨界协同。

二、纵向优化：科学定责、合理赋权

中国的行政体系是单一制下的层级结构，在历史文化传统与地缘环境等多种要素相互作用与影响下，这种体系形成了颇具特色的运作模式。一些获得较高关注度的研究如“行政发包制”[11]、“行政包干制”[12]、“压力型体制”[13]等，实际上是对不同类型运作模式的概括，分别从不同视角阐释了中国场景下行政运作的特殊性逻辑、优势抑或困境。事实上，关于行政体系的研究主要集中在行政体系的基本结构以及动态运作过程、行政体系中政策传递的特点以及行政体系在治理过程中所运用的具体方法等方面，指向层级制结构中权责分配的基本模式以及由此衍生而来的组织设计、组织行为与组织效能问题。

以复杂性管理审视行政体系的权责关系，根本原则在于寻找一种科学合理的权责分配模式，以最大限度地激发宏观系统内不同子系统的效能。根据复杂性管理的逻辑，保证组织复杂性的根本在于实现一种“活系统”(viable system)，而“活系统”旨在实现不同子系统之间维持“独立的存在”(separate existence)关系[8]92，这样的组织关系可以通过组织的“专有知识”拓展解决问题的能力。按照政治学或者公共行政的话语阐释，活系统理论旨在通过子系统的相对自主性或者独立性来激发其解决问题的能力，破解行政体系严格的线性关系和自上而下的控制结构对组织能力的限制。这种思维在政治学和公共行政理论中也是有迹可循的，例如，“国家自主性”以及“官僚自主性”等概念就是衡量治理效能、甚至解释中国国家治理特殊性的重要参数[14]。当然，活系统同官僚自主性是存在内涵差异的：官僚自主性强调了作为整体的官僚系统的自主性；而活系统则是将组织分解，强调组织系统中每一个子系统的自主性。“活系统”应用在行政体系中，就是保证每一层级和每个部门的行政组织都拥有相对独立的解决问题的能力。

活系统理论对于组织结构的重构主张将传统的层级制结构转变为递归制结构。“递归”是数学和计算机科学中的重要术语，是与迭代相对应的算法。传统层级制结构中的组织运作类似于迭代算法，即通过自上而下、层层递进的任务传递来解决问题。层级制结构的基本特征是，在等级制的层层控制之下，随着等级链条向下，组织能力也随之减小；而递归制结构强调了组织中不同层次的独立性和自主性，要求充分赋权将组织能力最大化。因而，递归结构的特征在于充分调动不同层级的潜力以应对不同层级组织所面对的复杂性。中国行政体系主要契合于层级制结构的特征，虽然这种结构有利于组织结构的稳定以及组织内部成员的控制，但是其弊端也显而易见：其一，层级制结构下的“行政发包制”造成了组织层级中“层层加码”的现象，即为了完成组织目标而不断向下级施压，在施压的过程中忽略了组织的各项能力，进而造成了一系列不良后果，例如弄虚作假、形式主义等等[15]。其二，层级制结构中由于组织之间的信息不对等，使得上级很难对下级拥有实质性的控制能力。在此条件下，下级之间可以利用一系列的“越轨行为”来应对上级[16]。其三，由于我国各地区之间的异质性较高，层级制结构的行政体系也造成了政策统一性与执行灵活性之间的矛盾，使得地方政府很难结合地方实际情况实现有效治理[17]。其四，在压力传导与问责风险与日俱增的情况下，地方又衍生出“避责”行为，严重地削弱了治理绩效[18]。

递归制组织结构旨在破解层级制结构的困境。递归型组织假定，组织所面对的复杂性与其根植的环境有关，是由外部的相关者构成的，而一个具有回应性的组织必然要对自身涉及的其他主体保持高度的敏感性[8]81。在纵向的递归制组织结构中，组织复杂性管理的能力立足于组织系统内部不同子系统所具备的复杂性管理能力，子系统复杂性管理能力的提升取决于其自主性。党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权”，在某种意义上蕴含了在政府治理体系优化中构建递归制组织体系的逻辑。结合我国行政体系的特点，以递归结构为借鉴优化政府体系在于科学确定纵向组织结构中的权责关系，保证中央顶层设计的统一性与宏观层面管理权的基础上有序有度地向地方赋权。需要明确的是，“赋权”不是有多少权数从中央的权力清单转列到地方的权力清单，而是要使优化的中央和地方权责体系成为中央和地方关系的牢固基石[19]。

第一，明确中央宏观管理与地方微观执行之间的关系，避免在宏观系统中采取“微观管理”的指挥手段。根据中央与地方的职责分工，中央要切实履行好顶层设计与宏观调控的职能，探寻国家治理总系统中的“相同问题”(same problem)来整体布局、落实安排。地方则在国家治理“相同问题”的基础上结合地方的实际情况精准落实。正如《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所指出的，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”，地方应“在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能”[20]。长期以来，中央与地方之间的集权与放权往往为“一管就死、一放就乱”所困扰。究其根本，产生这一结构性困境的原因在于中央与地方之间的权力关系总是处于混沌状态，没有清晰地辨明中央与地方的功能。中央与地方所掌握的权力类型是存在差别的，要明确中央的领导权和地方的执行权之间的差异。正如在公司治理中董事会和总经理等高层的核心功能是决策，不会去负责具体的生产与销售环节；而如果公司将各项权力完全下放给子公司，那么子公司必然会借助自身优势各行其是，最终破坏公司治理结构。同理，一旦将本应属于地方的事权收归于上，那么上强下弱的组织结构必然“头脑发达而四肢平滑”，使政策难以稳健落位；若将各项权力过度下放地方，地方出于自身的逐利性也会阳奉阴违，形成不利于国家治理的“行为联邦制”。简而言之，中央与地方的科学权责关系应落点于“中央宏观指导协调、地方微观有效实施”，只有合理地区分中央与地方的关系类型，才能科学地界定中央与地方的权力关系。

第二，保证中央令行禁止的前提下充分尊重地方职责的区域性、动态性与灵活性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”[21]。大国治理的系统复杂性与外在环境的复杂性远远超越了小国寡民的治理规模，因此，如何保证巨型治理系统的稳定性和有效性是大国治理要解决的核心问题之一。保证中央令行禁止，就是要从宏观的视域保证国家治理超大系统之间配合的稳定性。“令行禁止”旨在保障子系统能够以国家治理的核心要求为中轴进行互动，克服部门利益、地方主义对国家治理整体布局的妨碍。保证地方职责的区域性、动态性与灵活性则由大国治理各地方复杂性的不同表现形式所决定。治理是一项技术，考验着治理主体的信息感知能力与资源调动能力。一个系统管理复杂性的前提是对复杂性进行测量，即判断复杂性中的多样性，这取决于系统本身所具备的专业知识以及信息存量。正如成语“对症下药”，只有对病灶的形成机理进行明确区分，才有治愈的可能。对于治理而言，只有明确系统所面对的实际治理问题，才能使治理发挥出实际效能。地方与基层直面社会与公众，对于地方的实际情况以及公众的实际需要保有充分的信息。有鉴于此，保证地方职责的区域性，就是根据不同区域所表现出的不同情况调整地方机构的设置与职责，在一定程度上打破职责同构的局限；保证地方职责的动态性，就是要使地方机构能够根据社会的变化适时调整其职能；保证地方职责的灵活性，就是要使地方可以根据地方的实际情况灵活解读中央的统一性政策，从而使中央指令与地方所具有实际资源、能力以及需要相一致。

总的来看，以递归结构优化政府体系是以赋权为核心的中央地方关系重塑，其中，既包含中央与地方两种类型权力的区分，也关涉地方各层级之间的任务分配，是从根本上保障中央和地方的积极性以及地方各层级之间的灵活性。需要指出的是，在优化结构、重新分配职责的同时，要保证各层级治理的权能，即授予各地方在解决各类治理问题中所需要的各类资源与权限，实现以责确权、权责统一。“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”[20]。赋责而不赋权，地方治理将举步维艰；赋权而不赋责，权力则有滥用的风险。纵向政府体系优化所应达到的最佳效果是“既要让治理运行在轨道之上，又要调动起不同部分的能力，最大限度地推动治理效能”。

三、横向优化：跨域合作、跨界协同

现代世界的演进历程表明，社会小世界的不断分化以及行动者角色的多元化反映了复杂性不断分化以及处理复杂性手段不断多元的过程[22]。因此，以“治理”为首要职能的政治系统内部必然按照功能、层级、领域的不断多元而建构出数量更多、功能更完善的子系统。为了保证宏观系统的稳定，子系统之间也需要按照某种关系进行排列，这便构成了组织的复杂性。当今组织复杂性的来源在于组织内外部的多样性，不同主体单位间的相互关联性，以及组织的目标、价值、边界、因果关系等的模糊性和情景的快速变化性[23]。如果说纵向的组织复杂性体现出组织内部由简单到复杂的过程，那么横向的组织复杂性则是公共事务复杂性增殖所推动的不同系统之间的自组织过程。

信息的流动、系统的开放以及公共事务的跨地域、跨领域等特征共同型塑了打破时间与空间界限的治理过程。面对公共事务的复杂性，政府作为独立的个体已然独木难支，全能型政府的设想可能是一种“致命的自负”。当今世界公共行政改革的浪潮昭示，“今天的政府在治理上的作为不如过去的政府，部分政府的政策自主权已经逐渐被政府以外的机制所取代”[24]。政府之间的协作以及政府同其他主体、机制的协作成为不可逆转的潮流。行政体系的横向关系成为赋能国家治理的又一核心要素。以环境治理为例，山水林田湖草生态系统有其连续性自然分布，使得环境治理必须整合不同的技术手段、行政区域以及参与主体。然而在实际管理中往往会被不同部门甚至不同行政区域割裂开来，参与主体角色的缺失也使得环境治理难以发挥出实际的有效性。所有的生命过程与人类和自然的共存都是密切配合的系统，系统的复杂性、环境的复杂性与认知的复杂性要求子系统之间的协作以产生有序的结构和反应，使系统涌现出新的功能[25]。在系统各部分之间的非线性互动中，我们很难通过观察系统的独立部分来把握整个系统的特征。需要明确，系统并不是不同部分的集合，而是一个整体。作为整体的系统会体现出各部分所不具备的功能，“整体功能大于部分之和”必然成为系统优化的价值追求。在这种价值的指引下，治理理论衍生出诸如“协同治理”等概念，以回应现实治理难题，提升公共事务治理、公共服务提供的质量[26]。对于政府体系的横向优化而言，政府应该如何协同、如何在协同中分配责任是协同治理面对的核心问题。从政府与其他主体之间的关系入手，行政体系涉及的横向结构主要分为三个方面：一是横向的部门之间关系，即横向不同部门之间的沟通与互动；二是横向之间跨地域的相互联系，即不同地域间行政组织的关系；三是跨领域的关系，即行政体系与横向其他治理主体的关系。横向优化就是指行政体系应该如何处理好同横向其他组织与治理主体的关系，以实现有效的沟通与行动的协调。

组织纵向的权责分配可以借助组织内部明确的规则、制度化的沟通机制与信息共享机制得以实现，而横向协同往往具有偶发性、暂时性与不稳定性等特征。例如，偶发的自然灾害要求不同地域、不同部门与不同主体之间立刻达成协作关系，当灾害处理完毕之后，这种协作关系就会解体。在协同之中，由于不同主体投入的成本不同，再加之较大的治理规模与不确定的治理难度，也使得协同框架面临被拖垮的风险。这表明，横向协同结构中的复杂性管理也需要根据组织的复杂性与外在环境的复杂性来分配责任。然而，协同结构中外在环境复杂性具有一定的特殊性：组织的外在环境已经不是组织自身所嵌入的与自身产生资源依赖关系的独特环境，而是整个协同结构形成的自组织系统所嵌入的大环境。协同结构中的权责分配要注意以下问题：

第一，横向部门之间的权责分配要根据具体的治理议题整合功能，将不同部门的“个体性责任”转化为针对治理议题的“整体性责任”。我国部门之间的职责分立经常是削弱治理有效性的重要因素，尤其以环境问题这种典型的跨部门治理而言，类似于“环保局不下水、海洋局不上岸”的问题已经成为行政体系运行的梗阻。部门分立、职责分离也成为部门之间推诿扯皮、彼此避责的常见理由。在诸如此类的跨部门治理问题上，形成部门之间沟通协作的制度化长效机制，要深刻理解跨部门问题的处理并非不同部门之间职责的机械相加，而是特定问题对不同部门之间权责关系的重新分配。在部门间协同的关系中，权责的分配要以部门权责清单的模式罗列，审视不同部门之间权责内部是否交叠重合。对重合的权责要加以限定、明确，保证部门间权责关系的相互贴合与相互补充。这种权责关系的确立：一方面，需要依靠上级行政组织的协调；另一方面，根植于不同部门对治理问题的共同认识。

第二，协同结构的权责分配是一种“角色责任”，即根据不同主体在协同结构中所能够承担的具体功能赋予其责任。具体而言，主体的权责分配既要根据主体本身的角色(政府、市场组织、社会组织等)以及自身所能够发出的功能，也要根据主体所面向的特定区域、特定对象以及特定任务。复杂性管理主张通过对外在环境复杂性的衰减和系统复杂性的放大来实现系统内外复杂性的平衡[27]。所谓衰减，就是对治理议题内部的复杂性进行归类，并寻求组织复杂性与环境复杂性的“耦合”，即将需要政府处理的复杂性归给政府，将可以转移给其他治理主体的复杂性根据主体的功能转移给其他主体，由此实现复杂性的“折叠”与“简化”；所谓放大，就是将同该治理议题有关的主体整合到协同框架中，通过一致行动实现系统功能涌现，进而共同解决公共事务的复杂性。在社会协同治理中，政府往往针对某项特定的治理议题同社会组织展开合作，这些合作也体现出政府与其他主体之间的专业性分工。以深圳市龙华区为例，为了维护社会治安、促进社会和谐，龙华区政府引入了社会组织参与矫治安邦、联防安全等事务，这些社会组织往往是由专业法律人士组成的志愿团体。这种社会协同治理机制塑造了社会组织功能与议题复杂性的对应关系，构成了政府与社会组织合作的制度化网络，促进了社会问题的有效解决。

第三，由于高度复杂性和不确定性的社会不断会产生新问题，协同结构中不同主体之间的权责关系调整会因为新问题的产生而滞后，进而造成主体之间权责边界的空白抑或模糊。为了解决此类问题，需要主体之间有效的信息共享与沟通达成解决新复杂问题的方案，进而实现权责关系的动态调适。对于沟通有效性的判断并不在于信息是否被其他主体接收，而在于是否通过沟通产生了协调的行动。沟通过程通过主体之间的信息分享、利益交换与补偿、成本风险评估等流程，实现主体之间对外部复杂性管理的共识，进而将模糊的权责关系转化为明确的职责分工，构造纵向上下联动、横向跨域协同的结构。此外，我们强调不同主体的协同结构也是递归结构之下的“活系统”，不同主体是具有自主能力、能因环境变化而适应性地涌现出新行为以应对环境复杂性的“智能体”[28]。为了保证这些“智能体”不受自我利益的驱动，需要将这些主体联结成相互监督、彼此制约的关系，以使其按照法律、规则与契约的要求行动，最终达到国家治理现代化的“善治”状态。

四、结论与讨论

国家治理是一个系统工程，系统科学的研究工具在分析国家治理诸问题上显示出良好的适用性。在某种意义上，国家治理不仅仅是一种结构、一种能力，而更多是一种契合于现代社会基本特征的技术。除了本文讨论的结构层面的调整优化以外，实现治理复杂性的衰减也必然有赖于现代信息技术，例如，大数据、“互联网+”以及人工智能等手段的运用，以弥补人类的物理局限与智力局限。换言之，应对国家治理复杂性是结构优化与技术应用的结合。由此，未来的研究还应充分关注现代技术对于政府体系与职责的影响，进一步阐释信息时代对国家治理能力的赋能与限制，厘清一种人与技术相结合、科技与制度相结合的新型政府模式与权责关系。与此相适应，在现代社会的复杂性与复杂性问题的非线性关系等客观情境下，探讨政府体系优化、政府权责关系重塑也涉及对问责制度的创新性研究，即如何构建一种适配于新型政府体系的问责制度，如何在复杂性和不确定性中实现科学问责、精准问责、有效问责。可以说，政府治理体系优化的问题仍有一系列的学术空白需要填补，这也需要不断提升运用新理论、新思路、新方法的能力，为国家治理现代化进程提供创新性的智力支持。