周 辰 王卫平

传统政治城市在近代社会变革中的命运截然不同，多数城市因发展动力不足而趋于没落，如直隶省的正定、永平、宣府等府城的区域地位被石家庄、唐山、张家口等新兴城市所取代。部分城市虽有所衰退，但凭借其行政特权却加快了近代转型的步伐，维护了区域中心地位，典型者如北京和保定。保定的近代化发展得益于北洋集团的持续经营，城市先是推行清末新政的前沿阵地，后为直系军阀大本营所在地。保定城市变迁反映了传统内陆政治中心城市的一种发展趋势，颇值得关注。关于北洋集团与保定近代化转型的关系问题，学术界虽有所涉及，但尚无系统性研究。本文即以保定为例，探究其成长路径下的发展规律。

一、北洋集团政治变迁与保定近代化发展

北洋集团是清末民初时期中国政坛最有影响力的政治军事集团，发迹于袁世凯小站练兵，崛起于清末新政，兴盛于民国初年，衰落于袁世凯称帝及去世，覆灭于北伐战争。北洋集团以袁世凯称帝及去世为转折点，分为崛起和衰落两个时期。北洋政治势力的变迁对保定城市的近代化发展影响深远，具有阶段性特征。

（一）北洋集团崛起时期，保定是清末新政的改革重镇。从1895 年小站练兵至1915 年底袁世凯称帝，是北洋集团发展、兴盛的时期，北洋因推行清末新政而崛起，以保定作为推行新政的主要阵地，为城市近代化启动与发展奠定了基础。

在20 世纪初，清政府相继遭遇义和团、八国联军侵华两次重大事件的打击，统治岌岌可危，统治者遂主动寻求变革。1901 年1 月29 日，慈禧太后发布上谕，敦促各级官员建言献策，成为清末新政的开端：“著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军制财政，当因当革，当省当并，如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始精。各举所知，各抒所见，通限两个月内，悉条议以闻再行上禀。”1○4 月25 日，时任山东巡抚的袁世凯在《遵旨敬抒管见上备甄择折》中提出“慎号令、教官吏、崇实学、增实科、开民智、重游历、定使例、辨名实、裕度支、修武备”等建议，2○形成了其改革的主导思想。11 月，袁世凯就任直隶总督兼北洋大臣，在直隶试行改革，“饬吏治、诘戎兵、兴教育、设巡警、倡工商；逮去年预备立宪诏下，更汲汲于自治”。1○直隶成为清末新政的示范之地，为各省所效仿，“历行新政，惟日孜孜，造端宏大，凡将校之训练，巡警之编制，司法之改良，教育之普及，皆创自直隶，中央及各省或转相效法”。2○

保定作为直隶省会，是推行新政的重要地区。北洋集团对保定进行了系统性建设，涉及教育、军事、警政、经济、交通等领域。部分改革在全国范围内影响深远，如保定是中国巡警制度的发源地，是北洋新军的编练之地，“高等教育在办学规模、办学程度方面都居全国之首”。3○总体而言，清末新政是一场由国家主导、地方官员实施的自上而下的改革运动，保定在经济机构、管理机制、城市文化、市政建设等方面均发生了重大改观，系统性和官方性是本时期城市发展的主要特征。

（二）北洋集团衰落时期，保定是直系军阀大本营所在地。从1916 年袁世凯去世至1928 年东北易帜，是北洋集团衰落、覆灭时期。袁世凯病逝后，北洋集团分裂为直系、皖系和奉系，直系在冯国璋死后，曹锟便高踞首席。4○从1916 年至1923 年，曹锟驻节保定，保定逐渐成为直系军阀大本营，城市得到了进一步发展。

直系统治时期，保定在兴办实业、发展近代交通两方面取得突出成就。就实业而言，民国初年社会盛行创办实业之风，“共和成立，尤以振兴实业为第一要事”。5○冯国璋、王占元、曹锟等直系要员在保定兴办实业，使城市近代工业初具规模。就交通而言，北洋集团出于军事需要，在保定修筑道路、兴建飞机场，城市交通大为改观。这一阶段，保定的城市发展由政局演变与直系首脑的主观需求所推动，涉及领域相对集中，城市变革具有局部性、个人性的特征。

二、北洋集团经营保定的原因

北洋集团持续经营保定，是由保定城市的行政地位、政局演变以及北洋首脑人物的个人决策等三方面因素所决定的。

（一）传统政治中心地位为北洋集团主政保定奠定了历史基础。从清康熙八年（1669）至民国二年（1913），保定一直是直隶省会。政治功能的主导使城市的军事、文化、社会等诸功能得到强化并协同作用，以非加和性的特点产生出倍增效应，构成城市发展的动力源。6○行政地位推动了城市军事、文化、经济等功能的发展，为北洋集团经营保定奠定了历史基础。第一，政治方面，庚子之变，天津被列强占领，直隶总督袁世凯在省城保定办公，兴办各种改革，省会地位为保定实施新政提供了政治基础。第二，文化方面，保定的儒学教育发达，3 所官学(府学、卫学、县学)同设于一城之内达几百年之久，拥有社学26所、义学30 所。7○近代以来，莲池书院积极顺应时代潮流，在传承桐城古文学派的同时，加强与国外学者的接触与文化交流，促进了中心文化的传播。8○深厚的文化底蕴使城市具有推行教育改革的先天优势。第三，军事方面，金代以来，北京逐步发展为全国的政治中心，保定一直承担着拱卫京师的职责，加之天津受“辛丑条约”的限制不得驻扎中国军队，保定成为军事改革的首选地区。北洋六镇形成后，曹锟曾统领第三镇镇守保定，并在此基础上发展为直系军阀的首领，驻节保定，保定因此成为直隶大本营。第四，经济方面，保定作为直隶省的政治、军事、文化中心，城内居住了大批的官员、商贾、学生、军队，“官宦云集，市井繁荣，消费剧增”。9○京汉铁路通车以后，外国工业产品大量输入保定，保定当地产品也大量输送到外地。10○商业的繁荣以及广阔的消费群体，为北洋政客在此兴办实业奠定了经济基础。

（二）政局演变为北洋集团经营保定提供了机遇。时局演变为北洋集团经营保定创造了契机。天津禁止驻军、曹锟主政保定等历史事件推动了城市近代化进程。1901 年，清政府与列强签订《辛丑条约》，规定清朝在天津周围二十里内不得驻军，新政中涉及军事改革的举措转移至保定实施。为了接收天津，袁世凯在保定试行巡警制度，以警察代替军队接管天津，“直隶警察自保定、天津倡办以来，久著成效”。1○保定军事、教育、警政方面的改革成果突出，与天津受《辛丑条约》限制失去军事功能有直接关系。民国成立后，保定于1913 年失去了省会地位，政治地位陡然下降。1916 年，曹锟就任直隶督军，驻节保定，业已衰落的保定因曹锟在政治、军事斗争中的胜利而成为直系大本营所在地，“保定又一躍而取得太上政府之地位”。2○北洋政要盘踞保定，客观上为城市近代化的发展提供了新的动力。

（三）北洋政要主导了保定的近代化建设。袁世凯与曹锟等直系军阀首脑人物的个人行为对保定近代化转型起到关键作用。袁世凯是清末新政的筹划者与实施者，他针对国内形势以及城市特点对保定进行了系统性的建设，保定因此成为享誉全国的“学生城”和军事培训基地。北洋分裂后，直系军阀把保定作为大本营，通过政治、军事斗争一度操控北京政权，曹锟等军阀出于军事和经济的需要，对城市近代交通与工商业的发展作出了贡献。

三、北洋集团对保定近代化的推动作用

北洋集团推动了保定近代化的发展进程，体现在教育、军事、警政狱政、经济、交通五方面。

（一）兴办新式学堂，革新教育体制。保定在清末新政中是教育改革重地，北洋集团在此兴办各类学堂，设立新式教育管理机构，城市近代教育发展居全国领先地位。首先，保定形成了较为完善的新式教育体系。袁世凯督直后，保定兴办学之风。及科举制废除，学堂数量激增，“是科举不废，即学校一日不能大兴”。3○据1906 年统计,保定兴学四年之中,仅官立各种学堂即有33 所, 在校学生3000 多人。4○从1902 年至1911 年，（保定）府城有学堂约80 所，清苑乡村约160 所，满城县城乡约70 所。5○各学堂从等级上看，分为初等教育、中等教育和高等教育；从类别上看，分为社会教育、职业教育、师范教育、军事教育、留学教育、女子教育等；从专业上看，分为师范、农学、军事、法政、商业等。保定的教育体系日臻完善，学堂分类概况可参考表1。新学堂采纳西方教育管理方式，聘请外籍教习，委派留学生出国，推动了教育体制的近代化发展。“北洋筹办新政，参酌东西各国成规，而日本步武泰西，最著明效，近年所译西政各书，尤为完备”。6○民国之前，保定共聘任外教80 余名(不含教会)，其中日籍教师70 余名、英美籍教师10 余名。7○袁世凯曾设留日学生预备班，蒋介石就是其中学员，“因他成绩优良，便被当局派赴日本，进士官学校”。8○

表1 清末保定学堂分类一览表

其次，保定成立了新式教育管理机构。1902 年，袁世凯在保定设立直隶学校司，是我国最早的省级教育机构，“为通省学务总汇之所，犹前此之奏设军政司，经理全省营务也”。1○直隶学校司于1904 年改称学务处，在其推动下，保定相继创办了直隶师范学堂和直隶农务学堂。在地方上，直隶各县于1905 年设置劝学所，在乡村推广新式教育，《清史稿》卷一○七《选举二·学校下》称“仿警察分区办法，采日本地方教育行政及学校管理法，订定章程，颇著成效。（光绪）三十二年，学部奏定劝学所章程，通行全国，即修呈订原章也。”在劝学所的推动下，保定乡村学堂数量剧增，“清末清苑乡村约160 所，满城县城乡约70 所”。2○

清末教育改革具有开拓性的建设意义，在学科分类、行政体制、课程设置、学制等方面效仿西方，走上了近代化之路。保定是全国教育改革的示范地，新学堂广泛建立、西方思想的传播使保定人逐步开始摆脱传统观念的束缚，培养出了一大批具有新知识、新思想的人才，增强了城市发展的软实力。教育的兴盛也推动了新闻业与出版业的繁荣，清廷于1902 年设立军学编译局，官府、革命党人、学校相继创办了《北洋官报》《直隶白话报》等各类报刊，1909年又成立了保定直隶图书馆，文化兴盛一时。及清灭亡，北洋政局混乱，教育经费匮乏，保定教育机构数量萎缩，发展程度不及清末，故不赘述。

（二）开展军事教育，编练北洋新军。保定是全国军事改革的前沿阵地，袁世凯在保定编练北洋新军，开展军事教育，为城市集聚了雄厚的政治资源。袁世凯督直伊始，委派王士珍等赴直隶南部招兵，精选6000 余人，在保定编练为北洋常备军，“先令屯扎保定省垣，以便聚处训练”。3○1902 年，袁世凯在保定设立军政司，下设兵备处、参谋处、教练处，“统筹管理练兵事宜，为直隶创设军政司，以综营务而饬武备”。4○从1901 年至1905 年，先后编练成北洋常备军六镇，“北洋常备军六镇编成后，常驻保定的兵力保持在两镇以上，先后有二、三、四、六镇”。5○台湾研究新军的专家刘凤翰先生，将新军分为优、良、佳、可、差五级，其中优级四个镇，即北洋新军第二、三、四、六镇。6○北洋精锐驻防保定，为直系集团的再度经营奠定了军事基础。

同时，北洋集团先后在保定创办了15 所军事学堂，其数量、规模、级别位居全国之首。学堂采取西方军事教育方式，“教以高等兵学，行军奥义，务期各科统汇，融贯淹通，调度指挥，机宜悉协”。7○学堂对学员和教习的遴选甚是严格，“（学员）择其品学超卓，才识优异者，派令入堂肄业。……师资必属高明之士。是以各科教员，无论中外，务求上乘，必须专门学堂暨陆军大学堂曾经毕业，而又确有实验者，方与斯选”。8○清末的军事教育塑造了一批顶级军事人才，叶挺、吴佩孚、孙传芳、蒋介石、李济深、陈诚、白崇禧等民国政要曾毕业于保定，推动了中国历史的发展进程。

保定作为清末军事改革重镇，将星云集，给城市集聚了重要的政治、军事资源。军事政策的推动者与执行者、新军的编练者与统帅者、军事学堂的创办者与学习者，大多成为叱咤风云的北洋政要，是城市快速发展的主要推动者。中华民国的四位大总统袁世凯、冯国璋、曹锟、蒋介石，北洋巨头王士珍、段祺瑞、吴佩孚、王占元等人因军事与保定结下了不解之缘，9○袁世凯、曹锟等北洋首脑对城市的近代建设做出了不可磨灭的贡献。尽管军事改革对城市变革的直接作用微乎其微，但是其衍生的政治力量为城市近代化转型提供了最主要的动力。

（三）创办巡警制度，推动监政改革。新政时期，保定在警政、狱政方面的改革颇有建树。保定是中国现代巡警制度的发源地，当时天津受《辛丑条约》限制不得驻扎中国军队，中国没有专门负责管辖地方治安的机构，巡警制度应运而生。“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警。”1○1902 年，袁世凯委派赵秉钧在保定开办警务学堂，设立警务局，“查照西法，拟订章程，在保定省城创设警务总局一所，分局五所”。2○赵秉钧挑选士兵3000 人改编成巡警，在保定训练，随后进驻天津。巡警制度在天津、保定初步试行后，推广至各州县乡村，位于保定的直隶通省巡警学堂承担了培养全省警员的职责。“须高等毕业生充省，每一巡官第一年各设传习所一处。教巡警四十人，三月毕业，轮流教习，每所一年可教四班，足敷一县之用。”3○其高等毕业生到各州县设立传习所，教习警务人员，基本满足了各地对警务人员的需求。由此观之，保定既是全国巡警制度的试验地，也是警务人员的培训基地，推动了直隶警察网的产生与形成。

巡警制度的成功试行，使保定在城市管理方面开启了近代化进程。警务局改组为保定工巡总局，“是保定历史上第一次建立的警察机构”，4○职责广泛，“诘奸尻、治道途、卫民生、保商旅、查户口、平争讼，下至沟渠疏浚、水火保险，凡有关绥靖地方之事，即皆在巡警范围之中”。5○维护治安是巡警的首要职责，随着该制度的诞生，保定治安大为改善，“夜间尤慎重，将事宵小为之敛迹，民间大有夜不闭户之风”。6○工巡总局作为警察的管理机构，承担了治安管理、市政建设、民事诉讼、社会风气敦化、消防、城市卫生等一系列城市管理功能，仅举两例。其一，具有维护城市公共卫生的职责，“天气炎热，除秽尤宜加勤……特加派大小加班局车三十二辆，令其每日分往各街道、胡同并公馆、铺户、住户门守，一律知照，扫取干净，以免秽气”。7○其二，承担了敦化民风的义务，发布通告限制迷信活动，“迷信害人，最阻进化……无论何时何庙，一概不准五十以下之妇女，前往庙内烧香，良民娼户，一律禁止入庙，以破迷信而挽颓风”。8○

总之，警察制度是国家管理地方基层的一种重要手段，在保定首创，在全国范围内推广，标志着中国行政体制的“军警分离”。工巡总局是集警务、司法、市政等多种职能于一体，奠定了市政府的早期雏形，承担着早期城市管理者的角色，对于维持社会秩序、加强市政建设、改善社会风气起到了积极作用，是城市近代化的推动力量。

此外，保定还是狱政改革的试验之地。第一，创办了罪犯习艺所，令犯人学习工艺，加强劳动改造。“嗣后各省徒罪人犯，毋庸发配，概照所犯年限，收所习艺……惟有先就省城、天津分设两所。”9○第二，改善监狱环境。中国监狱向来以防弊为重，居环境极为恶劣。保定府建议改善监狱的居住环境，“整围墙，开天窗，改木笼，给医药，设中厕，墁甬路，疏地沟，制夏衣，勤梳洗，置木盆”。10○直隶按察使做出批复，采纳了其中的部分建议，“各别建病室数间，拨居病犯。遴委医官一员，优给薪水，每日常川各监诊视，并储备药饵，责成狱官督率照料。旧有笼房过于低矮者加高尺寸，不合式而有妨卫生之处均拆换改作”。1○狱政改革使犯人的人权得到了尊重，居住环境明显改善，设置专门医生为犯人诊疗，在中国实属首创，具有了现代监狱的特征。

（四）兴办经济团体，振兴农商工业。北洋集团主政时期，保定迎来了近代经济发展的黄金期，产生了新兴经济组织保定商务总会，商业、农业得到了进一步发展，奠定了早期工业基础。

保定商会的建立是城市商业近代化的重要标志，与晚清推行经济改革密不可分。对于振兴本地工商业、维护市场秩序起到了积极作用，也得到了北洋集团的大力支持。清政府鼓励各地成立商会，“凡属商务繁富之区，不论系会垣，系城埠，宜设立商务总会，而于商务稍次之地，设立分会”。1○保定地方绅商樊榕、冉鹏飞、张国浚、程锡侯等，联系行会及会馆负责人共同发起，由300 余家大中商户选出会董30人，组成保定商务总会董事会。2○1907 年，保定商会经农工商部批准后成立，以规范市场秩序、振兴本地工商业为主要目的，一定程度上维护了商人的利益。保定商人刘济堂创设的津保轮船公司，开通了天津与保定之间的轮船客货线路，却遭到了沿途州、县的强烈反对，要求取缔，保定商会称“小轮颇益商业，最便交通”。3○津保轮船公司在保定商会的支持下，继续运营。在商业凋敝之际，北洋政府也对保定商会施加援手。1915 年，冯国璋为挽救保定商业，同意保定商会筹借纺纱厂息款的要求，“保定商业凋残已达极点,非籍格外维持实不足以救窘迫,是以屡经请求,准在纺纱厂息款项下拨给银圆万元无需抵押并免缴利息，两年还清，以资接济”。4○

此外，保定还在农商工业等方面取得了卓有成效的进步。就农业而言，袁世凯成立直隶农务局与农事试作场，创办了全国首所高等农务学堂——直隶农务学堂。农务总局管辖全省农务，负责农业改良事宜，是具有现代性质的管理机构。1906 年，农务总局在保定西关开办了首届农产品评会，“展出省垣附近各县绅民所有各项农产品及各项农产制造品,另外还在会上演说开会宗旨及直隶农业振兴改良各事, 又由洋教员演说东西洋农业”。5○由农事试作场试种的美国棉种开始推广，保定棉花质量和产量均有所提高，成为直隶重要的棉花集散地。“天津保定间自保定直接运往天津的棉花、杂粮等各类商货每年即在100 万担以上。”6○棉业的兴盛推动了纺织业的繁荣，民国初年，“城区布机发展到1500 台，织布业工人2000 余名，清苑县农村从事纺织业者10335人，生产的土布远销晋、豫、陕、甘、察、绥、外蒙古等地，还有染业36 户，针织业近百家。”7○北洋集团通过设置行政机构，发展教育，开展试验，推动了农业改良与进步，进而推动了区域经济的发展，城市经济结构出现明显的改变。就商业而言，保定形成了齐全的商业教育体系，1906 年先后出现商务第一学堂（在金钱胡同），商务第二学堂(在北白衣庵)和保定府公立中等商业学堂（在院署东）。8○保定作为传统的政治中心，“商贾辐凑，百货云屯”，9○商业发达，此后北洋巨头云集保定，刺激了城市的消费能力，促进了商品经济的发展。保定四关及城隍庙地区，产生了专门的商业区，经营日用百货、五金、棉花、布匹、土产、干鲜果品等行业，饮食业和服务业尤为发达，强化了以消费为主要特征的近代经济发展模式。

就工业而言，其发展进程相对缓慢。1901 年北洋军在保定东关建兵工厂，设备为进口机床，为保定近代工业之始。10○袁世凯相继在保定设立工艺局、习艺所、艺徒学堂、实业补习学堂等，开设习艺工厂，推广实业教育，但是城市内实业工厂数量较少，清末仅有庆兴蛋厂等几家企业。民国成立后，直系军阀主政保定，冯国璋、曹锟、王占元等人大兴实业，涉及电力、纺织、面粉、交通、火柴等民生领域，其中保定电灯公司、乾丰织布厂、乾义机器面粉两合公司、协通汽车运输公司均为现代机械化企业，奠定了保定近代工业的基础，初步形成了较为完善工业体系，城市经济结构又有所转变。北洋集团在保定投资工厂概况可参考表2。

表2 北洋集团在保定投资工厂一览表

（五）发展近代交通，加强区域互动。北洋集团推动了近代保定铁路、公路交通的发展，新兴交通工具的产生、商品运输的多元化拓展了保定市场的的辐射范围，促进了商贸的繁荣，交通运输业实现了近代化转型。

保定的铁路运输线路由京汉铁路保定段和南关支线构成，袁世凯担任直隶总督时，修筑了京汉铁路南关支线，建于1903 年7 月，历时一年竣工通车，长3.93 公里。1○曹锟将该线南移并延伸至刘守庙，“南关支线成为沟通津保两地，衔接水运码头，专为聚散水运货物的重要交通线路”。2○铁路的畅通丰富了货物的集散方式，南关铁路与水运码头相连，保定一度是京南转运中心和大宗商品集散地，“集于清苑的棉花，由铁路运津者约占十分之三，由水路运津者约占十分之七”。3○

保定公路交通得到了迅速发展，北洋时期主要修筑了两条省道以及五条县级公路。尽管出于军事目的而修建，但是却加强了区域间的经济互动，公路的经济价值逐步提升，以津保、保安这两条省道为例。1918 年，皖系军阀段祺瑞开始修筑津保南线，依原官马大道改辟为汽车路。4○1921 年，商人张毓濡对津保路进行修复，竣工后运营运输业，津保路开始由军用向民用转化。1924 年，保安（今河北省安国市）线是曹锟为准备第二次直奉大战而修建，在原有官马大道上裁弯取直，加宽垫高。两条公路的通车，带动了沿线商业贸易的兴盛。津保公路开通后，保定至高阳的货运总量达到1.7 万吨，自从保安（安国）公路通车后，安国每年的中药材交易量达六七万公斤。5○与之同时，保定的交通工具、运输方式发生改变，1917 年曹锟购入4 辆汽车，保定始有汽车。同年，曹锐购买两辆汽车，在保定南阁外开办了第一家民营协通汽车运输公司，经营保定至高阳间的客运业务，揭开了保定运输业的序幕。6○

四、行政权力对保定近代化的双重影响

纵观保定的发展进程，政治权力为城市近代化启动与发展提供了主要动力。任何发展模式均存在两面性，政治导向型城市成长的延续性取决于行政体系和政局的演变，因政治地位显赫而兴盛，亦因政治地位下降而衰落。

（一）政治权力对保定近代化成长起到了积极作用。从袁世凯至曹锟，或为直隶总督，或为直系军阀的领袖，政治始终是推动保定近代化发展的决定性因素，为城市积累了政策、资金以及人才优势。在近代传统政治城市普遍衰落的趋势下，北洋集团的主政使保定又迎来了一个相对辉煌的时期，“素称华北第三商埠……当曹锟督直时，因其驻节保定，南北冠盖，往来如云，斯时保定市面实为鼎盛时期”。7○城市规模及人口数量日渐扩大，“城市人口1910 年达8万，1938 年达到21.6 万，城市面积5.07 平方公里，仅次天津，成为直隶第二大城市”。8○政策的导向、政府的投资、北洋实权派人为的决策使保定焕发出一片生机。

（二）行政导向模式为城市发展带来负面影响。保定是一座消费城市，其经济主要服务于军事、政治和文化，1○城市在近代交通、地理位置、矿产资源等方面不具有发展工商业的先天优势，行政导向模式是最适合保定发展的路径，但是该模式也存在较大的局限性。

首先，官办排挤商办企业，抑制商业的成长。近代保定的新兴企业和商业组织大多带有官方色彩，官方在城市经济中占据主导地位，民间商人处于从属地位。当官办和商办企业发生利益冲突时，商办企业通常会受到官方的排挤。以航运为例，保定商人刘济堂创设的“津保轮船公司”因受到官方压制而倒闭，“对行轮的限制愈来愈多，经营每况愈下。在官办直隶全省内河行轮局的排挤下，商办的轮运公司全部相继破产关闭”。2○最终官办取代商办，垄断了直隶省内河航运。保定近代民族工业蓬勃发展的同时，民营经济的发展空间受到压缩，破坏了市场秩序，阻碍了近代工商业的发展。

其次，行政地位变迁影响城市近代化发展进程。“传统城市的政治意义远大于经济意义，且随着行政体系变动而呈现出明显的盛衰规律，不具有可持续发展的可能性。”3○袁世凯担任直隶总督时期，保定因省会地位而成为改革重镇，及1913 年省会搬迁，“昔日大都会遂为寻常县治矣”。4○曹锟驻节保定，城市再度辉煌，伴随着直系集团的没落，保定的近代工商业日渐萎缩。1924 年，冯玉祥发动北京政变，曹锐自杀，所创办的协通汽车运输公司旋即倒闭。截至到1926 年，保定仅剩下乾义机器面粉公司、福和公火磨公司、水磨面粉厂、庆兴蛋厂等少数企业，5○保定的城市兴衰与政治地位演变具有相关性。

第三，战事繁多对城市的消极作用。保定作为传统的政治中心，重要的军事战略地位使其为各方势力所争夺，但是频繁的战事也催促了城市工商业、教育的发展。如1912 年保定兵变，导致城市市井萧条，百业凋敝，“损失之巨，甚于京津，10 倍于庚子之变”。6○及民国军阀混战，“各学校教育经费长期拖欠，教职员生活无着落，致使大批学生走散……在兵连祸结，苟捐杂税的重压下，却出现了百业萧条的局面”。7○

综上所述，北洋集团通过行政力量而推动了保定近代化的发展，反映了传统内陆政治中心城市的一种发展路径，即行政力量是推动城市成长的主要力量。城市因行政导向作用而兴，亦因政治地位下降而衰，其双重影响显而易见。城市如何通过行政权力推动内在经济成长，如何减轻行政体系变动对城市的冲击，成为困扰保定成长的关键所在。