鞠秋云 刘一琪

[摘  要]加快沈阳经济区发展，事关国家战略实施，事关振兴发展大局。特别是在“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”的背景下，研究沈阳经济区一体化发展更是意义重大。当前，沈阳经济区一体化发展中仍存在核心城市辐射带动作用发挥不够、产业竞争弱、城乡发展不平衡、府际合作进展缓慢、要素自由流动渠道不畅等问题，要通过“有效市场”与“有为政府”共同发力加以解决。

[关键词]沈阳经济区;一体化发展;增长极

[中图分类号]F061.5  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）11-0072-09

以沈阳为核心的沈阳经济区是辽宁省最为重要的经济板块，各界对此区域的关注和研究也从未间断。沈阳经济区作为辽宁“五大区域发展战略”之一，作为辽宁“一带五基地”建设的重要承载地，它的发展事关国家战略实施，事关振兴发展大局。多年来，沈阳经济区在一体化发展方面取得一定进展，但“自然发展状态”特征仍旧明显。为推动沈阳经济区一体化从初级阶段迈向较高级阶段，需要深入研究经济区一体化发展的难点和痛点，并逐一进行解决。

一、沈阳经济区一体化发展进程分析

沈阳经济区位于辽宁省中部，由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳5市构成，地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，是内地通往东北地区的综合枢纽地带，是东北地区重要的经济区。由最初的振兴区域经济构想，到今天拥有详细的发展规划，沈阳经济区一体化发展走过近40年时间，逐渐成为辽宁经济发展的主要推动力量。

（一）沈阳经济区一体化的萌芽期：缘起于辽宁中部六城市联合调查组

1983年7月，沈阳市成为计划单列市，是国家批准的“城市经济体制综合改革试点”市。之后，由沈阳市发起成立辽宁中部六城市（即沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭六市）联合调查组，提出“走联合协作之路，振兴辽宁中部城市群体经济，共同发展和共同繁荣”的设想[1]。1984年，“辽宁中部城市经济技术协作联合体”成立，旨在通过合理利用经济区的资源，达到取得最佳宏观效益的目的。1994年7月，该联合体更名为辽宁中部城市群经济区。但这一缘起于各市共谋发展、成长于各市的美好设想之下的市际联合组织，由于缺乏有效的顶层设计，发展陷入瓶颈。由于一体化发展并没有取得实际进展，这一时期可视作是一体化发展的萌芽阶段。

（二）沈阳经济区一体化的雏形期：起步于辽宁中部城市群

2004年，辽宁省做出推进辽宁中部城市群一体化的决定，营口成为第七个成员市。2007年初，辽宁省又提出将辽宁中部城市群一体化与“五点一线”沿海开发战略共同作为振兴辽宁的两大区域经济发展战略。2008年初，《辽宁中部城市群经济区发展总体规划纲要》和《辽宁中部城市群发展规划》出台，提出要构筑“一核、四带、六群”的产业新格局，逐步将辽宁中部城市群经济区打造成世界级先进装备制造业基地，全国重要精品钢材基地、石油化工基地、农副产品生产加工基地和高新技术产业化示范区，东北亚商贸物流金融服务中心。这一时期，交通运输体系一体化进展最快，旅游市场、劳动力市场和人才市场一体化也开始推进，沈阳、抚顺、本溪三市共享同一区号，并于2005年建立了一体化发展高层次协商协调机制——书记市长联席会议。

（三）沈阳经济区一体化的推进期：发力于沈阳经济区

2008年8月，“辽宁中部城市群”正式更名为“沈阳经济区”，增加阜新市，并明确提出到2015年要基本实现区域经济一体化的目标。2010年，沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区，开展新型工业化综合配套改革，用新体制、新机制、新思路、新方式走出加快老工业基地振兴的新路。在产业发展上着力构建“一核、五带、十群”，即以沈阳为核心，沿着沈阜、沈铁、沈抚、沈本、沈辽鞍营五条城际连接带，形成十大产业集群，沈阳经济区产业分工初具雏形。

（四）沈阳经济区一体化的加速期：升级于“新”沈阳经济区

2017年，在加快推进沈阳经济区发展工作座谈会上，辽宁省政府重新调整沈阳经济区地域范围，由原先的八市调整为沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳五市。同年，出台《沈阳经济区建设发展三年攻坚计划（2018—2020年）》，对经济区发展进行规划。这一阶段，中心城市沈阳的辐射带动作用有所增强，五市建立了领导定期会商制度，编制了《沈阳经济区一体化发展战略规划》，从产业、基础设施、生态环保等8个方面提出一体化举措，并成立了东北地区第一个城市标准化协作创新联盟。东北创新中心、东北区域金融中心、东北人才中心、东北亚物流中心“四个中心”建设稳步推进，新型工业化示范区建设扎实开展，进一步打破行政和资源壁垒，在促进要素自由流动方面进行了有益的探索，在多项重点领域一体化发展方面取得了积极进展。以沈阳为中心的沈阳经济区经济总量占辽宁经济总量的比重保持在40%左右（见图1），对辽宁经济发展的推动作用日益增强，区域一体化发展逐步加快，为辽宁全面振兴全方位振兴提供了强有力支撑。

二、沈阳经济区一体化发展中存在的主要问题

推动区域一体化，“最根本的原因就是为了扩大经济范围，范围经济可以极大地提高规模经济效益”[2]。经过多年努力，沈阳经济区一体化进程持续推进，取得一定成效。特别是21世纪初，当沈阳经济区一体化建设陷入困境时，辽宁省多方寻求破解之道：制定发展规划、加强府际合作、完善体制机制等，但沈阳经济区发展一直处于不温不火状态，一体化建设突破不大，没有达到预期效果。

（一）核心城市沈阳辐射带动作用发挥不够

发挥中心城市的辐射带动作用、以中心城市引領城市群发展，是当前我国区域经济高质量发展的方向之一。在沈阳经济区内，沈阳市经济总量占比呈逐年上升趋势，到2019年时已高达60%以上，而其他四市占比不足40%（见图2）。可见，沈阳市的区域中心城市地位稳固，是名副其实的区域增长极。瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔认为，经济发达地区（增长极）对其他落后地区有双重作用和影响：一是阻碍作用和不利影响，即“回波效应”①;二是推动作用和有利影响，即“扩散效应”②。目前，沈阳市对周边地区发展的辐射带动作用发挥不够，主要是因为沈阳市自身实力仍不强，经济总量不及同省的大连市，城市首位度近几年总体上呈下降趋势，尚不足30%（见图3）。沈阳市对周边地区的影响正处于“回波效应”作用阶段，沈阳市从周边地区集聚大量劳动力、资本、技术、数据等要素资源，沈阳经济区内各地区间经济发展不平衡，且发展差距有逐渐扩大的趋势。只有当区域经济一体化进入成熟阶段后，“扩散效应”大于“回波效应”，要素资源会从中心城市向周边地区扩散，区域经济发展才会逐渐趋于均衡。

（二）产业竞争力弱

在构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，相对于外需的不确定性，曾经致力于在国际市场竞争的发达地区的企业，也将转身向内，更多参与国内市场的竞争。这对沈阳经济区产业发展，乃至辽宁省产业发展将产生很大影响。沈阳经济区产业竞争力不强，主要表现在以下几个方面：一是产业结构不合理。作为老工业基地，沈阳经济区一直深受结构调整的困扰，产业结构呈现明显的偏传统型、资源型、重化工型特征，战略性新兴产业占比相对较低。二是结构趋同现象较为严重。由于城市间尚未建立起合理的分工体系，没有实现错位发展和优势互补，导致五市的支柱产业中基本都涉及装备制造、冶金、石油化工、农产品加工等产业。三是产业集群化发展成效不显著。十几年间，沈阳经济区致力于打造重点产业集群，如从2008年开始规划建设的“一核、四带、六群”，到2010年的“一核、五带、十群”，再到2017的“两基地、五群”（见表1）。遗憾的是，这些立足当地产业优势、资源优势而规划的产业集群，没能在竞争中迅速转型与升级，没有将比较优势转化为竞争优势，也没实现规模化、品牌化。

（三）城乡发展不平衡

近年来，随着乡村振兴战略的推进，沈阳经济区城乡发展融合度逐步提升，城乡发展不平衡现象有所改善，但农村发展相对滞后，仍存在制约着乡村振兴和农业农村现代化进程的不利因素。从目前情况来看，城乡发展不平衡主要表现在以下几个方面：一是城乡居民收入差距依然较大。随着沈阳经济区农业现代化进程不断加快，农民收入显著提升，农村居民人均可支配收入增长速度都高于城镇居民。即便如此，城乡居民收入差距依然较大。2019年，沈阳经济区城镇居民人均可支配收入37746元，农村居民人均可支配收入16873元，差额高达20873元，收入比为2.24∶1，而五市中本溪市差距最小，沈阳市差距最大（见表2）。二是城乡人居环境差距大。广大农村地区在道路、网络通讯等基础设施建设，煤气水电等能源设施建设，污水处理和生活垃圾处理能力等方面，都与城市存在较大差距。三是城乡基本公共服务水平差距大。存在农村的教育、医疗等基本公共服务的标准和制度与城市不统一的现象。四是要素自由流动仍受限，影响人才、土地、资本、技术、数据等要素自由流动的障碍仍然存在。

（四）府际合作进展缓慢

从20世纪80年代辽宁中部六城市的初级联合开始，沈阳经济区的发展目的一直是不变的，即通过各地间彼此合作，最终实现区域经济一体化发展。但几十年过去了，沈阳经济区一体化建设一直在路上，整体工作进展缓慢，根本原因在于地方政府间合作难、协调难。受行政区利益的影响，各市出于本地经济发展的考虑，区域壁垒、地方保护主义仍不同程度地存在，区域内经济竞争的动机强于合作动机，往往表现为追求单边发展，比如各市在制定区域性发展规划和进行产业布局时，相邻行政区在共同协商谋划发展战略上基本是空白。另外，在基础设施建设、环境治理等跨地域的公共事务方面，各市间互动不足，缺少深度溝通，缺少协作和对接。

（五）要素自由流动渠道不畅

受历史原因影响，沈阳经济区市场化程度仍不够高，“强政府弱市场”特征明显，回顾沈阳经济区的发展历程，可以看出其发展模式是一种典型的政府主导模式，规划制定、产业布局、制度保障、协调机制健全和完善，到处都有政府的身影。而且，地方政府受有限理性约束，行政区经济观念与区域经济观念存在冲突，各地区间的利益博弈短时间内难以突破。而弱市场导致各地产业分工体系尚未建立起来，要素未实现在区域间自由流动，市场条块分割现象仍存在，产业发展同质化、趋同化现象仍然比较严重。总之，行政力量的过度参与，使市场作用空间收窄，影响资源配置的效率，进而影响沈阳经济区一体化发展的效果。

三、加快沈阳经济区一体化发展的对策

面对当前的国内外发展环境，必须紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，科学谋划沈阳经济区的发展思路，以凤凰涅槃的决心重塑环境、重振雄风，逐一破解沈阳经济区一体化发展的难题，努力将其打造成辽宁乃至东北最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。

（一）充分发挥核心城市沈阳的辐射带动作用

在国家力推要素市场化配置改革的大背景下，各类要素将协同向生产力发达地区集聚。作为区域增长极的中心城市沈阳，必须大力增强经济和人口的承载能力，在大量集聚劳动力、资金、技术等资源基础上，促使沈阳城市能级不断提升。随着集聚能力的增强，沈阳对周边地区辐射效应也随之提升，带动周边地区加快发展。

1.全力支持沈阳建设国家中心城市。2010年至2018年2月，先后有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安九市，成为国家中心城市。目前，支持沈阳创建国家中心城市已上升为省级战略。“十四五”时期，沈阳要大力实施“强省会战略”，立足在区位、交通体系、产业布局、开放格局、创新体系等方面的既有优势，多措并举做大做强沈阳，加快提升沈阳的城市能级和核心竞争力，为建设国家中心城市奠定坚实物质基础。

2.发挥好“双自联动”的作用。沈阳作为沈大自主创新示范区沈阳片区和辽宁自贸区沈阳片区的承载地，更应充分利用好“双自”在区位上的重叠和在功能定位上的互补互促，学习上海、广东、天津、福建等地的做法，制定沈阳经济区的“双自联动”实施方案，把“双自联动”作为沈阳经济区发展的总体战略模式，使“双自联动”成为推动沈阳经济区一体化发展的重要路径。

3.大力发展会展经济。“办一场盛会，兴一个城市”。根据产业关联理论，会展业每增加1元的收入，会带动相关产业增加9元的收入。要充分认识会展经济“低投入、高利润、无污染、高关联效益”的特点，找准沈阳发展会展经济的定位，发挥会展中介作用，提高办会质量，激发办展企业活力，做强会展品牌，不断增强城市的竞争力。

（二）不断提高产业竞争力

习近平总书记指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”[3]提高产业竞争力必须做到以下几点：

1.突出产业的错位发展。各地应根据产业基础、资源优势等，确定各自的主导产业和支柱产业。沈阳经济区要进一步科学规划产业布局和各地的合理分工，按错位发展原则来解决同质化发展带来的恶性竞争。

2.打造产业品牌。秉承一张蓝图干到底的决心，集中力量培育壮大产业集群，使某一产业或产业集群成为全省乃至全国的产业发展高地。

3.用好城际连接带。以便利的铁路公路等交通干线为依托，充分利用沈抚、沈本、沈辽鞍三条城际连接带，加快要素资源在各区域间顺畅流动，实现产业和技术快速集聚，形成以主导产业为核心、一般产业互补的协作体系。

4.加速产业转型升级。加大研发经费投入，加快科技成果向产业的转化，做好“老字号”“原字号”“新字号”三篇大文章，用大数据、人工智能、5G技术为装备制造、冶金、石化等硬产业赋能，以提升沈阳经济区传统产业在产业链和价值链中的位置。

（三）推动城乡融合发展

城乡融合发展重点在于破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，持续释放改革红利，力推市民化与城镇化同步，促进各类要素更多向乡村流动，公共服务更多向农村延伸、社会事业更广向农村覆盖。

1.切实提高农民收入。要以发展乡村产业为突破口，创造农民就近或就地就业的机会，拓宽农民增收渠道，以达到促进农民收入持续增长、缩小城乡居民生活水平差距的目的。

2.升级农村基础设施。将公共基础设施建设重点放在农村，通过实施专项工程等方式，补齐农村在交通、邮电、通信、水、电、气、热等基础设施方面的短板，让农民能以更短的距离、更快的时间融入高铁、航空、高等级公路网络。

3.建立城乡一体的基本公共服务体系。通过推进城乡基本公共服务制度并轨，逐渐消除城乡之间公共服务水平的差距，以实现城乡基本公共服务普惠共享。推动农村公共服务多元化供给。培育公共服务供给主体，逐步改变由政府单一供给农村公共服务的现状，建立政府、企业、非营利组织、公民个人等在内的多元化供给模式。

（四）加强区域内政府间合作力度

1.充分发挥领导作用。充分发挥沈阳经济区工作领导小组和沈阳经济区书记市长联席会议的作用，在经济区内建立重点领域跨区域制度规则，建立标准互认制度、重大政策沟通协调机制，以提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。

2.建立利益协调机制。地方政府是有限理性的，从行政区经济到区域经济，存在地区间的利益博弈和冲突，而解决的办法就是要树立区域共同体理念，在加强府际合作的基础上，建立区域利益协调机制。沈阳经济区可以借鉴京津冀地区的做法。关于利益分享机制，《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》规定：在中关村海淀园秦皇岛分园，两地利益采用“442”分配方式，入驻企业产生的税收由海淀、秦皇岛两地政府各得40%，另外20%共同设立产业发展基金。关于生态补偿机制，《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2018）》显示：京津冀西北部初步形成“以中央纵向补偿为主，地方横向补偿为辅，经济和技术为主要补偿方式的”跨区域生态补偿机制。

3.落实好政府间的合作协议。多年来，沈阳经济区政府间签订合作协议涉及一体化发展的方方面面（见表3）。一分部署，九分落实。一定要保證协议中涉及的每个合作愿景都能转化成实际行动，以推动府际合作向纵深推进。

（五）畅通要素流动渠道

1.让市场在资源配置中起决定性作用。在推动一体化发展过程中，沈阳经济区要通过市场打破行业垄断、行政分割以及地域界限，充分运用市场的供求关系、生产者之间的自由竞争，推动市场价格规律发挥作用，促进经济要素在区域间自由流动和迅速集结。一是推动人力资源自由流动。“人才是第一资源”。要建立区域人才市场，通过就业、交流、技术入股、做兼职、人才租赁等方式，推动区域内人才自由流动和人力资源共享。二是推动资本自由流动。在所有要素中，资本的流动最为频繁，资本在流动时，会产生巨大的聚集效应，是经济发展的最主要助推器。要通过建立区域统一的金融体系、完善财政转移支付制度、创新外资使用形式等方式，推动金融资本、产业资本、财政资本在区域间自由流动。三是推动技术自由流动。加强知识产权的保护，通过建立区域产权交易市场、建立区域间技术资源的共享机制、促进更多的科技成果在当地转化等形式，推动技术要素在区域间自由流动。四是推动数据自由流动。通过培育发展数据要素市场，使数据这个新型生产要素，成为推动沈阳经济区一体化发展的新动能。

2.更好发挥政府作用。要明确政府在推动经济区一体化发展中的角色定位，明确政府到底应该在哪些方面发挥作用。今后政府应继续强化以下几项工作：第一，要尽快编制并出台《沈阳经济区一体化“十四五”发展规划》，规划既要立足当下，又要着眼未来。规划要与《沈阳经济区建设发展三年攻坚计划》对接，谋划好“十四五”发展，规划远景要展望至2035年，甚至到21世纪中叶，以保证一张蓝图绘到底。在落实经济区发展规划的同时，编制与城市群规划配套的实施方案，确保规划内容能真正落地。第二，要转变政府治理观念，突破行政区利益束缚，树立区域共同体理念，从区域利益出发，更大范围参与跨区域公共事务处理。第三，为各类人才提供服务。按照“创造拴心留人的条件，让各类人才安心、安身、安业”的要求，制定更有竞争性的区域人才政策，在育人、引人、用人、留人上下功夫，降低人才流动风险。沈阳经济区可以以共建统一开放人力资源市场为突破口，借助大数据、互联网等信息化技术和平台，建立经济区人力资源服务平台，发布人力资源信息、就业岗位信息、服务政策信息等;建立人力资源共享机制，加强人力资源协作，促进人力资源特别是高层次人才在区域间有效流动和优化配置。

简言之，“有效市场”“有为政府”是推动区域发展的最佳组合，二者共同发力，就能打破阻碍生产要素自由流动的各种障碍，促使各项要素在区域间自由流动，不断优化资源配置效率，提升区域经济一体化水平。

注释：

①“回波效应”是指区域增长极大量集聚周边地区资源要素，此举会抑制周边地区发展，从而扩大增长极与周边地区的差距。

②“扩散效应”是指增长极的资源要素更多向周边地区流动，促进周边地区发展，增长极与周边地区差距逐渐缩小。

参考文献：

[1]周保华.辽中城市群体初具雏形[J].瞭望周刊，1985，（40）：11-13.

[2]韦伟.长三角高质量一体化发展若干议题的理论思考[J].区域经济评论，2019，（6）：18-22.

[3]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].当代党员，2020，（1）：1-3.

责任编辑  魏亚男