孙士越

摘要：2019年8月26日《中华人民共和国土地管理法》修改案正式通过，并将于2020年1月1日在全国实行，此次修改为集体经营性建设用地入市提供了法律支撑，预示着集体经营性建设用地入市将在全国范围内展开。本文以全域统筹为视角，探讨北京市大兴区西红门镇作为集体经营性建设用地入市试点在探索中的实践经验。分别从全域统筹中全空间规划、全要素统筹、全机制协调三个层次来分析西红门镇在入市探索中的实际操作，并对西红门镇集体经营性建设用地入市的进一步开展提出了一些建议。

关键词：土地管理法；集体经营性建设用地入市；全域统筹；西红门镇

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.003 中图分类号：TU984.2

文章编号：1009-1483（2020）02-0010-08 文献标识码：A

Study on the Global Coordination of the Marketization of Profitable Collective Constructive Land： Taking Xihongmen Town， Daxing District， Beijing as an Example

SUN Shiyue

[Abstract] On August 26th， 2019， the amendment of "Land Administration Law of the PRC" was formally passed and will be implemented nationwide on January 1st， 2020. This amendment clears the legal support to the marketization of profitable collective constructive land， and indicates that the marketization will be launched nationwide. From the perspective of global thinking， this paper explores the practical experience of Xihongmen Town， Daxing District， Beijing， as a pilot project of the marketization of profitable collective constructive land， and analyzes the actual operation of Xihongmen Town in the exploration from three levels of total space planning， total factor planning and whole-mechanism coordination in the global thinking. Meanwhile， some suggestions for further development of the marketization of profitable collective constructive Land in Xihongmen Town are put forward.

[Keywords] land administration law； marketization of profitable collective constructive land； global coordination； Xihongmen Town

引言

由于我國的城乡二元体制，在城镇化进程中，城乡发展差异逐渐增大，城市发展面临“地荒”困境，而农村地区建设用地资源得不到合理的利用。如何有效统筹城乡用地，促进城乡协调发展的问题，促使着多方对农村集体建设用地流转问题进行探索。从2013年中共十八届三中全会提出“建设城乡统一的建设用地市场。在符合规划和管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权[1]”到2015年全国人大常委会通过在全国建立33个试点进行集体经营性建设用地入市探索，再到2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《土地管理法》修正案删去了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，新增“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用[2]”，集体经营性建设用地入市得到了法律支撑，并将在全国范围内展开。33个试点为入市的展开进行了有益探索，其探索的最终目的是形成可复制、可推广的经验。本文将以北京市大兴区西红门镇的集体经营性建设用地入市探索为例，探讨如何利用全域统筹思维推动入市开展。

1全域统筹的内涵

1.1 相关研究

全域这一理念最早出自全域旅游规划的概念，指将整体乡村地区作为一个旅游吸引物，通过全域空间整合和多要素统筹构建乡村旅游发展体系[3]。在城乡规划学界也有对全域理念的研究，吴小平、杨凯等多位学者认为全域是涵盖从规划目标到实现路径的全方位设计，其主要内容是指在某个行政区域内，将该区域做为一个整体进行统筹考虑，打破城乡、区域等的限制，按照经济发展的规律，推动规划实现全要素发展，全空间覆盖，全方位协调[4]，提出以统筹城乡发展为路径的全域城镇化理念[5]。唐鹏分析探讨了“全域成都”规划，认为全域规划应当促进产业合理布局，建立城乡一体的交通格局和覆盖全域的基础设施体系[6]。陆枭麟等根据我国发展环境的变化对比了传统规划与全域规划，认为全域规划的规划范围、规划内容、规划方式、规划编制和保障等方面都与传统规划有所不同[7]。林志明等从新理念角度出发，认为从传统规划到全域规划就是从镇区到镇域、从建设要素到非建设要素、从微观到宏观进行有机整合和系统规划的转变[8]。

1.2 全域统筹的内涵

全域统筹具备全空间、全要素、全机制的特点，其内涵可以分为三个层次：首先，在空间上指范围的全覆盖，打破城乡界限，从宏观的区域考量统筹城乡发展；其次，在对象上包含城乡范围内的全部要素，如经济、社会、人文、生态、民生等；再次，强调在整个运作体系中的全机制协调，兼顾考虑多元矛盾，在本文指集体经营性建设用地入市可持续性的运营机制打造。

2全域统筹有利于促进集体经营性建设用地入市顺利开展

2.1 集体经营性建设用地入市经验中全域统筹的体现

2015年，浙江省湖州市德清县舍镇砂村在全国率先实现了首宗集体经营性建设用地入市，截至2018年底，德清县域内完成了土地入市186宗，面积达1401亩，成交金额3.45亿元。德清县的经验是在多规合一确定存量的背景下，将可入市的土地资源在全县域空间上进行统筹，采用异地调整入市与就地入市相结合的方式合理配置土地资源，最大化实现土地的利用效率。

重庆市大足区截至2018年9月实现11宗集体经营性建设用地入市，总面积244.96亩，出让金额逾8100万元。大足区采用“地票”①模式，是一种在区级全域空间上统筹土地资源的方式，即在建設用地增减挂钩要求下，复垦农村集体建设用地，将用地指标以“飞地”的形式增加为城镇建设用地，使得土地发展权由复垦区转移到建设区，既考虑了生态补偿又实现了收益共享。

上海市松江区于2016年实现了首宗集体经营性建设用地入市，出让面积为12.98亩，以5502万元成交。松江区采用了在区级范围内统筹把控入市的总量、时机和节奏的方式来保障土地价值。在区内合理分配收益，在实现农民的基本保障和获得感的基础之上，将市、区级收益用于城乡公共基础设施和公共服务设施的建设维护。

2.2 小结

三个试点的入市实践都在一定程度上体现了全域统筹的思想，前两者在空间上打破了传统的村庄各自为战的规划模式，后者在机制构建上实现了对土地价值的保障和对收益的分配的统筹，但三者对于全域统筹思想的应用并不全面，分别体现了全域统筹的部分内涵。本文将以北京市大兴区西红门镇在集体经营性建设用地入市探索中从全空间、全要素、全机制三个方面的具体实践为例探讨全域统筹思维的运用。

3西红门镇集体经营性建设用地入市前基本情况及面临的困境

3.1 西红门镇基本情况

西红门镇位于北京市中心城区和大兴新城之间，镇域面积31.5平方公里，下辖27个行政村和5个居委会。镇域空间形态呈南北向，北部接近北京四环路，南部紧邻六环路，属于典型的城乡结合部地区，并且受区位影响镇域内各村庄的经济发展情况差距较大（见图1）。从西红门镇全镇人口结构来看，入市开展前（截至2015年）常住人口18万，其中户籍人口2.6万，承接中心城区人口②2.4万，外来常住人口③13万，外来常住人口比例占70%以上（见图2）。经过多年疏解整治促提升工作的开展，西红门镇疏解了大量聚居在城乡结合部地区的外来人口，截至2019年人口减少至5.5万，主要为户籍人口和承接中心城区人口。

西红门镇的城乡面貌呈现“三多三差”的局面。“三多”指流动人口多、低端产业多、安全隐患多；“三差”指基础设施差、环境卫生差、社会治安差。入市开展前，西红门镇人口密度达到5700人/平方公里④，户籍人口与流动人口比例严重倒挂，个别村庄人口倒挂比达到1：20；低端产业多，全镇5000多家企业中95%为技术含量低、规模小、分布散的小物流、小服装、小加工企业；安全隐患多，2017年11月西红门镇新建村发生大火并不是个例，而是安全隐患的部分体现，总的来说城乡面貌较差，社会管理难度极大。

3.2 入市前的困境

为了解决人口资源环境之间的尖锐矛盾，同时加快农村集体经营性建设用地入市探索步伐，西红门镇被选为北京唯一的集体经营性建设用地入市试点，其在入市探索开展前存在着许多具有代表性的问题。

一是土地集约化利用程度低。20世纪80年代以来，北京市的快速发展需求为周边小城镇带来了多项有利政策和引导，作为距离中心城区较近的重点小城镇，西红门镇进入了快速发展时期。全镇共形成村级工业大院27个，占地面积15000亩，占镇域面积的1/3。但多数集体经营性建设用地不符合土地规划和城市规划，属于违法用地和违法建设。这种粗放的开发模式和规划引导的缺乏导致集体经营性建设用地出现规模小、空间分散、碎片化的“小、散、碎”现象，平均容积率仅为0.6。用地开发强度低，空间破碎问题严重（见图3）。

二是镇域内各村资源具有明显差异。受历史发展和区位因素影响，各村保留的土地资源数量、土地价值、村庄的富裕程度存在明显差异。五环以北及靠近京开高速的村庄在发展过程中获得了建设用地指标，但各村单独发展没有带动周边村庄，在30年来的村域发展竞争中，镇域范围内的村庄经济产生严重分化，逐渐形成贫富差距（见图4）。

三是经济发展缺乏后续动力。产业上，西红门镇企业多为服装、物流等粗放型企业，全镇产业发展缺乏合理的规划，导致经济效益低下并造成了环境污染。另外，集体经济和村民收入过于依赖不合法的房屋租赁经济，但租赁行为的不规范和土地无序流转导致土地租赁效益过低，以寿保庄工业大院为例，其占地面积为702亩，年租金收入860万元，平均每平米年租金17.7元，租金水平远低于相邻城市地区，且土地增值收益绝大部分被非集体经济组织成员的房主和经营主获取，农民持续增收和集体经济发展后续乏力。

4西红门镇集体经营性建设用地入市中的全域统筹思维应用

4.1 西红门镇入市基本情况

入市开展前西红门镇面临的种种困境是北京市大兴区域内各镇的共有问题，这些问题促使着大兴区不断探索改革道路，从2011年前便在积极开展城镇化改造，在2011年至2015年作为北京市城乡结合部改造试点积极开展整治行动，探索解决城乡发展矛盾的道路，积累了丰富的实践经验，到2015年大兴区成为国家集体经营性建设用地入市33个试点之一，作为北京市唯一的集体经营性建设用地入市试点开始探索入市道路，其中大兴区西红门镇在2016年实现了大兴区首宗集体经营性建设用地入市。

在此次集体经营性建设用地入市试点过程中，西红门镇在全国范围内首次提出“镇级统筹”模式，改变了以往村庄各自为战的状态，以全域统筹思维为引导统筹镇域资源，解决入市过程中遇到的实际困难，截至2019年实现了两宗集体经营性建设用地入市（见表1）。

4.2 西红门镇全域统筹集体经营性建设用地入市的创造性思路

西红门镇在集体经营性建设用地入市探索中率先提出了“镇级统筹”模式，是从镇级层面出发的全域统筹模式（见图5）。该模式首先对西红门镇现实困境进行研究，分析现状问题和发展需求，得出三层矛盾：土地资源空间分散与土地资源高效利用间的矛盾；镇域内村庄发展差距大与全域发展共享间的矛盾；经济发展后续乏力与农民集体持续收益的矛盾。其次，以全域统筹思维为引导有针对性地解决困境与发展之间的矛盾，以全空间规划思维指导空间整合，以全要素统筹思维保障全域民生均衡，以全机制协调引领入市主体与运营机制的科学选择与构建，最终实现集体经营性建设用地入市的健康持续发展。

4.3 西红门镇全域统筹集体经营性建设用地入市的具体举措

4.3.1 全空间规划——打破村庄各自为战模式

西红门镇以全空间规划思维为导向突破村庄各自为战的规划模式。首先，作为北京周边小城镇，西红门镇为适应减量发展要求根据土地规划和城市规划在全镇范围内确定了需要腾退的建设用地，锁定了建设用地的总量。

其次，整合全镇范围内的集体经营性建设用地资源，各村集体经济组织在保持土地所有权不变的前提下，以土地使用权作价入股或现金注资的方式进入联营公司，将用地资源在镇级层面进行规划调整，解决以往村庄各自为战时集体经营性建设用地规模小，空间分散，单个村庄经济实力不足无法实现规模效益的问题。

再次，西红门镇将整理好的土地资源在镇级层面统筹规划空间布局，将“可上市指标”优先布局在规划集中建设区内基础条件较好的“可上市空间”，向新建产业区、新城区、新建居住区、镇东区和重大项目集中，实现用地资源的最大化利用。京开高速以西以居住功能为主，解决村民及外来人群居住问题；京开高速以东为大兴新城，以居住和新建产业园为主，解决城市发展与农民的持续增收问题（见图6）。

4.3.2全要素统筹——注重民生保障

传统的城市开发建设活动关注的要素一般包括经济、空间、环境、基础设施等，但在集体经营性建设用地入市过程中由于集体土地是农民的主要收入来源，入市的开展涉及到农民的切身利益，所以应当充分考虑的要素还包括民生问题，即保障农民的收入及收入的合理性。

在历史发展过程中，对于西红门镇内的多个村庄来说，往往存在土地资源不一样，村庄富裕程度不一样的问题，如何保障在利益分配過程中，每个村庄的村民都能够拥有平等的获得感是入市需要解决的重要问题。

西红门镇在此次试点过程中，以“二次分配”作为基本收益分配模式，首先根据各村土地现实状况，以面积、区位、用途、人口等要素确定权重设计股权结构，建立镇域统一的分配机制，实现了全镇农民利益统筹。一次分配中“以地定权”，根据村庄能流转的集体建设用地分配权益，但这种分配方式会加大村庄间贫富差距，因此在联营公司创造了利益并良性运营之后，重新进行第二次分配。二次分配采取“以人定权”，进行资源的重新分配，为每个村民提供相同的利益，逐步缩小全镇各村之间的贫富差距。

西红镇的分红标准在尊重了资源差异的基础上最大程度保障了农民收益的公平性，统一定为1.3万元和1.98万元两个等级：西部村子由于区位较好，分红标准定为1.98万元/（亩·年），每5年递增5%；东部村庄初始定为1.3万元/（亩·年），第五年追平1.98万元/（亩·年），之后每五年递增5%（见图7）。

4.3.3全机制协调——以联营公司为入市主体

为保障入市的顺利进行，协调村民、村集体与政府之间的利益关系，西红门镇在保证集体土地所有权不变的前提下，采用了以政府为主导，农民将土地作价入股的形式设立了联营公司，作为入市的主体。联营公司的主要职能涉及到集体经营性建设用地入市的全过程，包括土地供给过程、入市交易过程及后期运营过程，联营公司的设立是在农民充分授权的前提下进行的，各村通过民主程序将土地使用权全权交给联营公司，这样的机制设立能够实现对土地资产的市场化管理和运作，降低因村级组织化程度不高而造成的交易成本增高和经营风险问题（见图8）。

5对于西红门镇未来集体经营性建设用地入市的思考

5.1 增加规划灵活性，变终极蓝图为过程规划

西红门镇在空间上打破村庄界限统筹用地资源实现了资源的有效利用，但在实际操作过程中集体经营性建设用地资源整理的任务十分艰巨，部分土地产权不明晰问题及村民“就地起价”行为是资源整理的主要障碍。传统的规划方式更注重技术性，缺乏实操层面的考虑，忽略了土地使用中的实际困难，所以在入市过程中增加规划灵活性更加重要，建议采用“先流转、再规划”的模式，将规划工作分阶段进行，首先确定建设用地指标，在完成土地腾退之后再进行明确的空间落位，对于确实难以腾退的土地实行暂时避让来避免入市过程中因某块用地拆迁受阻而影响整体工作开展的情况（见图9）。

5.2 转变农民思维，变小农思维为股东思维

目前西红门镇联营公司的收益分配方式保障了农民的基本收益，平衡了因区位影响造成的收益不均问题，但这样的民生保障形式也存在一定的弊端。长远来看，农民不通过劳动而获得持续收益的分配机制能否持续存疑，首先没有调动农民的劳动积极性，其次农民依赖于固定收益分配的思想不能够适应市场经济的变动，容易造成亏损而导致公司运营困难。由此，联营公司可以考虑推出技能培训服务，为当地村民提供岗位培训，引导有劳动能力的村民参加工作，如联营公司中的基础岗位或物业管理等，使村民通过劳动获得更多收益。同时，村民需要转变思维模式，从依赖于定额分红到接受集体土地入市属于市场行为，树立股东意识，承担市场经济带来的收益或风险。

5.3完善联营公司组织，变卖地分红为企业经营

联营公司需要逐步实现企业化经营，首先需要意识到土地资产入市面临一定风险，联营公司要能够转变思维接受市场行为风险，聘请专业的职业经理人来运营联营公司，并且建议在入市平稳之后通过自持物业来保障联营公司的持续运营，前期可与开发公司合作，保有部分物业用于出租销售，后期资金正常运转后可自留土地由公司进行开发建设和出租销售。

5.4重塑政府角色，变政府主导为政府监督

集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的一次尝试，需要政府的介入来把控方向，降低入市中的博弈冲突，但联营公司作为入市主体其本质是企业，需要直接面对市场，随着联营公司的正式运营，政府的角色还需要进一步的考虑。建议在入市发展平稳之后，实行政府退出机制来避免入市行为过于依赖政府，最大化地把管理权和决策权交还给集体，发挥政府监督职能，保证入市的持续展开。

6结语

集体经营性建设用地入市是我国土地制度的重大改革，西红门镇的探索体现了其在面临入市困难时的解决路径，本文以全域统筹思维为出发点总结了其入市经验并提出了一些思考和建议，以期为当前的集体经营性建设用地入市提供有益借鉴。

注：

① “地票”指农村集体建设用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的集体建设用地指标，是具有经济价值并经法律认可的土地指标。

② 承接中心城区人口，指原居住在中心城区，后搬入西红门镇居住的北京户籍人口。

③ 外来常住人口，指非北京户籍人口常住西红门镇的人口。

④ 我國人口密度最大城市深圳的人口密度为5960人/平方公里。

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