傅强生

摘 要：我国横向转移支付体制机制相对欠缺，转移支付方式存在着亟待解决的问题，探讨我国转移支付的问题及对策，其意义深远。对我国“对口支援”进行研究，并通过对德国横向转移支付成功案例的解析，认为应首先明确横向转移支付的原则和目标，其次应针对“对口支援”建立纵向转移支付和横向转移支付相结合的财政政策。政府财政部门也应积极对转移支付的过程加强监督和管理，使之进一步规范化，法律化，继而为公共福利均等化及区域经济均衡发展贡献力量。

关键词：横向转移支付;纵向转移支付;财政政策;区域经济

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.020

0 引言

横向转移支付的含义通常是指同级各地方政府、单位之间财政资金相互转移的一种方式，一般属于富裕地区向贫困地区提供资金援助。分税制改革以来，我国纵向转移支付快速发展，不同区域也呈现出稳定增长的经济状态。然而，我国转移支付本身存在一些不足，不同区域的财政收入和经济发展水平差距呈现出逐年拉大的态势，地区与地区之间的发展不平衡，不充分。

近年来，许多经济学者对我国的财政转移支付问题进行了研究。第一类观点是横向转移与纵向转移相结合的思想。朱瑞环（2016）认为应以横向转移支付为切入点，围绕政府间权责对应的原则，建立以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的转移支付体系，从而进一步改进我国财政支付政策。第二类观点是横向财政转移支付在中国不适用的思想。李万慧等（2017）认为横向转移支付在中国并不具备实施的可行性，因为其受制于其本身的缺陷。也有学者抱持相同的观点，他们认为横向财政转移支付充满“劫富济贫”的色彩，容易引起地区间的矛盾，而且其有效实施是有特定前提条件的，并不是在所有国家都适用。

虽然横向转移制度的研究已取得一定的学术成果，但目前仍然处于学术探讨阶段，地方政府间的横向财政转移支付并未被实施，横向财政转移支付制度也没有规范的立法文件。而我国目前拥有的“对口支援”，其形式多样，与横向财政支付有一定的可比性。但由于其特殊性，在运行过程中也存在一些问题。因此，在新时代下，研究我国财政转移支付制度，特别是研究与横向转移支付相关的问题，其意义重大。

1 “对口支援”与横向转移支付

“对口支援”是一种非制度化的地区间横向援助的典型，它具有较为显著的横向财政转移支付特征，是中国推动区域之间协调，共同发展的战略。援助西藏工作是我国比较悠久的“对口支援”形式。由于我国西部地区整体经济水平落后，因此，对口援藏工作短时间内不会停止。我国诸多学者把“对口支援”当作横向转移支付的特例，并积极阐述横向支付在国内实施的可行性。通过学术界理论研究，认为我国主流的“对口支援”有两种模式。

1.1 长期固定型结对关系模式

这种模式是受援县接受其他省市以下二级市（区）的援助，固定与支援的该二级市（区）形成结对关系。这些省（市）的中心城市经济发展水平高，在本省（市）范围内，经济发展较为平衡。并且，其二级市（区）有强大的经济实力，能够独立承担对口援藏所需要的资源。例如，作为沿海经济发达省（市）的上海市、江苏省、浙江省、山东省等都参与了长期固定型的“对口支援”。

1.2 统筹型结对关系模式

这种模式下，一方面，受援区域接受某些市（区）的援助;另一方面，援助方的市（区）并未形成与受援区域固定的结对关系。也就是说，并不是将一个省的援助西藏任务安排给一个固定的市（区）。而是在一个合适的时间内，根据援助方的经济情况，做出一定的调整。即各个市（区）并不单独与受援单位建立长期的、一成不变的结对关系。以安徽省作为援助方为例，如表1，受援方（县）和援助方（地级市）结对关系并不固定。

此外，还有一种模式被称作为：固定-轮换型结对关系模式。这种模式是受援县接受省市以下二级市（区）的援助，其结对关系总体来说比较复杂的。它是完全由各个时期内地区（一般是地级市）的经济情况来决定的。一方面，将经济发展较好的市与某个县对接，形成相对固定的帮扶狀态。而另外一方面，对于经济发展较缓慢的市，则实行轮换式的帮扶状态，结队关系不是一成不变的。这种帮扶政策比较实际，灵活多变。但是，在运行过程中也会遇到许多问题，从而给整个运行过程带来较高的成本。

通过分析以上“对口援助”模式，可知，我国的对口援藏制度实际上是为促进西藏与内地区域联系，推动中西部公共服务均等化、经济发展均衡化的国家战略。特别是在结对关系建立方面表现得更加充分。然而，对口援助也存在诸多问题。其一，部分援助地区经济发展不平衡，财政经常无法满足自身支出，很难及时给予受援方有效的援助;其二，制度上，“对口支援”没有与纵向转移支付有效衔接，“对口支援”整体运行效率有待提高。

此外，从“对口支援”政府层级上看，一般是市级政府对口援助县级政府，而并不是地级市与地级市之间的结对，也不是县级区域之间的结对关系。基于此，笔者从横向转移支付的根本意义上解释，我国的“对口支援”并非真正意义上的横向转移支付，实际属于援藏计划，但它可被视为一种具有中国特色的横向转移支付方式。然而，这项对口援助战略并未充分体现横向转移支付的财政政策，而只是在某些方面与横向转移支付有一定的可比较性。

2 德国横向转移支付财政政策

面对复杂的转移支付制度，为实现区域经济协调发展，应思考横向转移支付的相关策略，作为我国财政转移支付制度的适当补充。

在横向转移支付政策中，目前德国实施的效果较好。德国中央政府部门首先通过平均税收数据把各州分为富裕州和贫穷州，并将富裕州的部分资金（主要是高出平均税收的部分）转移到贫困州，贫困州作为转移支付的接收方，自身不用支付。对于税收水平相当于平均税的州来说，一方面它们得不到其他州的转移支付的;另一方面也不需要支出自己的财政税收。

总体来说，德国的横向财政转移支付具有很明显的组织结构，并且层次清晰。德国的州级政府间实行以财政均等化为目标的转移支付，其转移支付也比较成熟，其思想是大力倡导均等化。总体上，它是按照三个层级进行。首先，它是联邦对各州的纵向转移支付，这也是主体运行框架;其次，是州与州之间的横向转移支付，即同级别行政区域之间的财政转移支付;第三，是联邦的补充拨款，即中央政府对州的拨款。

20世纪50年代后，德国通过立法程序，进一步规范了横向转移支付的方式。为了促进各个区域人民福利相对公平化，德国政府部门依据法律，进行了一系列税收改革。例如，实行中央和地方税收共享制度，使得横向转移支付对纵向转移给予了一定程度的补充。德国财政政策逐步走向完善，各州之间的区域经济、福利水平得到相对均衡的发展。

然而，虽然德国能很高效地运用横向转移支付与纵向转移支付组合的财政策略，充分地实现了上下级政府之间以及区域经济均衡发展的目标。但是，德国的横向转移支付也存在着问题。例如德国的增值税、所得税等，尽管它们的税基和税率的决策是由中央政府制定的，但征收税收的部门是州而不是中央政府。因此，横向转移支付的再分配实际上也触动了很多富裕州的根本利益，严重阻碍着部分富裕州经济发展的积极性。因此，德国的横向转移政策过于强调均等化，却削弱了部分州最初的蓬勃发展势头。基于此，可得出初步结论：德国的横向转移支付政策虽然提高了贫穷州的福利水平，但是对富裕的州来说，原本可以有更好的福利水平，此时甚至成了一种幻想，对于富裕州来说，这存在某种不公平之处。

3 对我国“对口支援”政策的建议

虽然德国的横向转移支付是一个成功的案例，值得借鉴，但也存在其不足，值得我们思考。笔者针对我国的“对口支援”，从以下几个方面提出建议。

3.1 明确横向转移支付的根本原则和总体目标

横向转移支付的精神本质是促进不同区域经济和福利水平公平化的二次分配方案。首先，应该积极确保各级政府有自给财政支付的能力。其次，确保公民，特别是贫困地区个人的收入能满足基本物质文化需要。最后，横向转移支付要提高其有效运行，必须要符合我国国情，同时要具有公开化、透明化、适度调节等特点，以免抑制发达区域发展经济的积极性。只有明确横向转移支付的原则，才能从财政制度上有效地促进公共服务均等化以及社会发展稳定化的目标。

3.2 强化“对口支援”的监督和绩效管理

笔者把“对口支援”理解成具有中国特色的横向转移支付形式。无论是横向转移还是纵向财政支付，都需要建立强有力的财政税收监督机制。首先，政府部门要结合我国财政机制的具体国情和德国横向财政政策突出优点，积极制定可行性的监督策略，促进财政政策正常运行。其次，制定资金合理周转方案，促进在“对口支援”过程中，资金使用合理、有效。最后，还可以建立相应的绩效考核机制，使得“支援资金”在运行方面得到政策上的保障。

3.3 纵向转移支付与横向转移支付结合的模式

一直以来，我国的财政政策以纵向转移支付为主，而横向转移支付并没有形成一定的制度化。笔者认为可借鉴德国转移支付方式，并结合我国区域经济差距较大的国情特点，可针对“对口支援”实行纵向转移支付和横向转移支付有机结合的政策。新时代下，我国要制定相应措施，保证横向转移支付得到充分有效实施，使得市（区）际，或者县际的财政转移运行过程中真正畅通无阻。

4 结论

我国的“对口支援”在实践上取得了一定的成绩，但是仍然存在着一些问题，不是可持续的发展形式，也不能称为真正意义上的横向转移模式。而德国横向转移支付促进了各区域公共服务均等化的同时，也存在着诸多问题。为实现各区域公共服务均等化，我国要借鉴德國横向转移支付的成功经验，并从我国国情出发，适度运用财政手段进行调控。首先，要明确横向转移的原则和目标;其次，要把纵向转移支付和横向转移支付有机结合，并把“对口支援”法制化，财政部门要研究出一套“对口支援”与纵向转移支付相衔接的体制机制，并积极拓展“对口支援”的外延;第三，中央财政部门要对援助方加强监管力度，并把“对口支援”纳入政府绩效管理，提高“对口支援”的执行效用。

参考文献

[1]杨明洪，刘建霞.横向转移支付视角下省市对口援藏制度探析[J].财经科学，2018，（02）：113-124.

[2]王德祥，李昕.德国合作型财政联邦制和分税制模式及启示[J].江西财经大学学报，2017，（06）：13-20.

[3]马海涛，任致伟.我国纵向转移支付问题评述与横向转移支付制度互补性建设构想[J].地方财政研究，2017，（11）：82-87.

[4]谷成，蒋守建.我国横向转移支付依据、目标与路径选择[J].地方财政研究，2017，（08）：4-8+26.

[5]李万慧，于印辉.横向财政转移支付：理论、国际实践以及在中国的可行性[J].地方财政研究，2017，（08）：27-33+39.

[6]朱瑞环.对于财政转移支付问题的研究——以横向转移支付为视角[J].天水行政学院学报，2016，17（04）：36-41.

[7]陈雪松.德国的财政转移支付制度及对我国的启示[J].才智，2013，（11）：281-282.