宛诚

中国土地制度历史悠久、特色鲜明。对于中华农耕文明来说，土地和土地制度问题是治国安邦的头等大事，与江山社稷和人民福祉息息相关。几千年持续不断的历史演变中，土地制度在推动中国经济发展、促进社会政治稳定中始终起着至关重要的作用，其中积淀的许多重要历史经验至今仍很有意义和价值。

2015年8月，国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款（简称“两权抵押”）试点工作，江苏省12个地区为改革试点地区。2018年1月，中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》分别提出要完善农村承包地“三权分置”制度，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，激活農村土地资源资产，进一步加强乡村振兴用地保障。党中央系列文件精神既明确了乡村振兴战略实施路径，又指出了深化农村土地制度改革、激活农村土地要素资源的重要性和紧迫性。作为一项以保障农民土地财产权益、释放土地要素价值为导向的基础性工作，农村土地承包经营权确立登记颁证，事关中国农业农村长远发展和亿万农民切身利益。该项工作历时五年，现已全面完成。

回首过去，土地确权工作实施情况如何，存在哪些主要问题，后续又会产生什么影响？厘清上述问题，对于深化农村改革与推进乡村振兴发展具有重要理论与现实意义。由常州市档案馆与市委农工办（现市农业农村局）合作进行招标，江苏理工学院商学院文龙娇、朱苗绘、陆玉梅研究团队承担的项目——“鱼鳞丘册与农村土地确权登记比较研究”已经完成，其最终成果《三权分置下土地确权登记制度研究》一书，2019年7月由光明日报出版社出版，对这些问题作了较好回应与全面系统的研究。

土地是中国古代人民赖以繁衍生息的最重要资源，在有具体史料可查的两千多年历史中，土地制度曾发生过多次明显而重大的演变。农村土地确权登记是当今中国推进农地产权制度改革的首要任务，清晰的土地权属关系界定、科学的地籍管理，对于有效降低交易成本、规范土地流转、增加农民财产性收入等方面具有显著影响。2016年，当时的常州市委农工办、常州市档案局（馆）合作开展的农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“确权登记颁证”）试点工作正在顺利推进，在工作中两家职能部门觉得有必要对农村土地确权登记制度进行系统的研究。2017年初，为发挥史料知古鉴今、资政育人之价值，常州市档案馆就其馆藏的《清厘田粮鱼鳞丘册》，与常州市委农工办协商，共同出资、组织开展“鱼鳞丘册与农村土地确权登记比较研究”项目。经过公开招标，最终由江苏理工学院商学院课题组中标，并以此为契机展开了“三权分置背景下土地确权登记制度研究综合比较与创新应用”课题研究。

一、追根究底，揭秘土地确权历史演变路径。土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。这是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。中国几千年的农业农村发展历史，留下了许多土地管理智慧。“鱼鳞册”作为中国古代地籍管理的历史标本，沿用时间长，影响十分深远。该项目以苏、皖、浙三省清代“鱼鳞册”作为古代土地确权样本，并沿着土地产权制度变迁的逻辑对土地确权登记制度演变脉络进行了梳理，探明农村土地确权工作从清代以权力阶层利益为中心向以农民权益保障为核心的政策思路转变。经过古今土地确权登记制度历史纵向比较分析，认为不同时代土地确权登记制度背景、出发点和目标有着本质区别，但均对地权分配有着深刻影响。这对于三权分置下如何通过土地确权促进农地适度规模经营，具有重要政策启示意义。

二、客观全面，综合比较，力争取长补短。我国农村土地确权工作在不同地区的实施方式、效果有何差异？与主要发达国家相比，我国土地确权登记制度改革在哪些方面需要借鉴？该项目通过国际与国内区域间的全面比较，剖析了土地承包经营权确权工作中的共性问题与差异化特征，总结了中外土地确权制度改革经验。从短期来看，农村集体土地确权登记可有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。从长期来看，有助于依法确认和保障农民的土地物权，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。就不同地区而言，农村土地承包经营权确权工作中尚存在土地权属争议、历史遗留矛盾等共性问题，该项目结合地区实践总结形成了武进、休宁、兰溪等典型土地确权模式，为其他地区农村改革提供参考借鉴。

三、应用思考，探索农村土地确权完善方向。土地确权的根本目的在于通过产权合理、合法化配置，实现土地产权对权利主体的有效激励与约束，使土地要素活力得以最大限度释放。为探明当前农村土地确权工作实施效果及其后续影响，该项目通过计量模型与典型案例等实证方法进行了科学研究，发现农村承包地确权有利于降低土地经营权入股交易成本，从而促进农户土地经营权入股方式流转，同时也有利于提高农户土地财产收益与福利水平。实践中，确权确地、确权确股不确地、虚拟确权等多种土地确权方式，在农村土地制度改革实践中的不断创新应用与丰富，为农村改革与乡村振兴战略目标实现提供了方向与借鉴。

本项目依据常州市档案馆现藏清同治五年（1866）《清厘田粮鱼鳞丘册》，以及安徽省休宁县、浙江省兰溪市档案馆保存的大致同一时期的《鱼鳞图册》档案史料，以古今农村土地确权登记的历史背景和制度演进的逻辑关系为主线，按照“理论基础与历史演进——横、纵向比较——应用效果——机制创新”的思路展开。

土地事关亿万农民的切身利益。处理好农民与土地的关系，是实施乡村振兴战略的重中之重，也是不断增强农民获得感、幸福感和安全感的基础工程。近年来，各地土地方面改革进行得如火如荼，农民和经营主体初步分享到了改革的红利。中共十九大报告提出巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，这意味着我国农村土地方面改革还有很长的路要走，农村土地格局还将进一步变化，土地必将给耕耘者带来更多的回馈！

此种档案开发利用方式，是常州市档案馆发挥档案“资政”职能、开发利用档案资源的首次尝试。通过此项目的最终成果，读者们可以系统全面了解农村土地确权登记制度的前世今生，进一步把握农村土地确权办证工作的实质、规律及其影响。