田萌

民国北京政府时期（1912—1927年），江苏在省内运河治理上有所作为，又不尽如人意。本文对其治运概况作一简述。

一、江苏运河治理的主要实践

1.建立运河治理机构

江苏治运机构在江北或者说里运河区域主要为江北运河工程局。1914年，在江北大旱、运河干涸、航运断绝的背景下，江苏民政长韩国钧主导推动并召集里运河地区士绅会商兴办里运河系列工程，拟设筹浚江北运河工程局，主要负责里运河流域的治理，由韩国钧任命江苏省政府内务司长马士杰任总办。[1]1919年12月，当时有动议拟将江南水利局并入太湖督办署，江北运河工程局并入运河督办署。[2]1920年3月底，运河督会办又改组成江北运河工程局，江浙两省水利会会长张謇、副会长韩国钧被民国北京政府任命为江北运河工程局正副督办，由徐鼎康实际负责具体事务。

在江南运河与太湖流域，治运机构的因革变化较多。1914年9月，江苏巡按使韩国钧经过民国北京政府同意后成立江南水利局，并委任政务厅长徐寿兹任江南水利局总办。[3]12月，由沈佺接任江南水利局总办一职。1919年8月，为凝聚江南运河整治合力，江浙两省省长电请北京政府和全国水利局成立督办苏浙两省的太湖水利工程局，后以王清穆为督办，陶葆廉为会办。[4]同一时期，江南水利局仍然存在。

2.开展重点区段運河疏浚工程

江苏在苏北以江北运河工程局为主导，以里运河水系为重点，整治江北运河。苏南治运工程主要集中在镇江至无锡望亭的北段。这一段在地理形势上而言，“其在镇丹武锡四县者，北濒大江，岸峻底高，易于滩浚”。因开办水利工程所需款项太多，这一时期重点区段的运河疏浚工程并不多见，工程的推进多为春修夏防、疲于应付日常险情的常规工程，即春天水量较少时赶修工程，夏天雨量过多前后为防灾做保障，辅之以购置机船以代人力。这一时期的工程也多以工代赈性质，如1914年“江北饥民饥寒交迫，赈恤难以普及”，马士杰“谒见齐巡按使，请拨经费乘此河水浅涸之时招集饥民疏浚河道，以工代赈”。[5]

3.重视调研水文测绘

由于治运经费紧缺的问题，江苏这一时期治运施策的重头戏为调研与水文测绘。为此筹浚江北运河工程局还在高邮开办河海工程测绘养成所，培养专门人才。而在筹浚局总办马士杰的《治运筹备概略》里，马士杰总结的筹浚局主要工作成绩“筹款、实测、储才、购置”中，居半数的“实测、储才”都围绕着测绘这一主题。这一时期筹浚局的测绘重点是“清江以下南至于江运堤以外，东至于海以及归江各坝之河道，下河归海各县之河流海口，面积达七八万里。”[6]通过分班分期施测的方式实测，总计耗时三十余月，才将上述区域测绘完毕并完成制图。江南水利局（太湖水利工程局）对苏南水利规划有进度计划，初期是浚泖、浚溇、测湖（及测苕）。为平息地方士绅对于计划的不同意见之争，江浙两地组织水利调查联合会进行实地勘查，并形成了《江浙水利联合会审查员对于太湖局水利工程计划大纲实地调查报告书》，虽与官方机构测绘结果不一致，但前后产生的纠纷恰恰证明了江南局（太湖局）的主要精力花在了测绘方面。

4.统筹治运经费征集

这一时期的江苏运河治理工作能否正常开展直接取决于经费保障。运河督会办至江北运河工程局时期，据运工局长胡树鍼言，1922年预算为农田二分亩捐（以下简称亩捐）32万加运河货厘18万，1923年预算为亩捐25万，货厘与杂项25万，1924年为41万，1925、1926年预算经费都为25万，1927年预算为亩捐14万，货厘杂捐10万。[7]与江北运河工程局相似，江南水利局治运经费也主要靠江南各县带征的治运二分亩捐，外加水利塘工相关款项，确数已难得知。就是这些亩捐也往往为各县挪作他用。根据江浙水利联合会的调查，太湖水利工程局1921年前后有员工130余人，每年经费7万余元，太湖局还通过发行塘工奖券、放垦湖田的方法筹集相关经费，但收效不大。[8]这一时期的（筹浚）江北运河工程局、江南水利局、太湖水利工程局也通过文牍、电报等形式，行文电请省署与省长交涉治运亩捐被截留、治运经费拨款无着落，赈灾工程款拨付等问题。

二、江苏运河治理的主要问题

1.战乱政争频仍迟滞了治运脚步

这一时期，北洋军阀内部各派势力争权夺利、军事政治争斗不休，江苏战乱政争频仍。特别是1924年的江浙战争、1925年的第二次江浙战争和浙奉战争，使得江苏民生凋敝、社会生产遭到极大破坏。江苏地方政府对于治运有热心无财力，亦无多余的行政资源。其间因战争导致的政局动荡以及各任民政长、巡按使、省长等走马观花式的更换，使江苏施政无法保持一贯性，只能将有限的经费用于春修夏防的运堤日常维护及大灾年份的以工代赈上。

2.经费紧张削弱了治运绩效

筹浚江北运河工程局时期的预算经费为100万元，但由于经费紧张，中央拨款基本无着落，使得筹浚江北运河工程局、江北运河工程局时期的常年经费多在25万元左右，较多的1922年50万元拨款是为应付前年的大旱而进行的以工代赈。江南水利局的经费也依赖所属24县的治运亩捐，每月常规经费为1500元。太湖水利工程局全局130余人，每年经费7万余元。而这些少之又少的经费特别是治运二分亩捐经常遭受各县截留挪作他用，导致这些治运机构不得不经常行文省署要求追讨。治运经费的紧张极大削弱了治运的绩效。

3.政策措施断裂影响了治运序时进度

这是战乱频仍、主官更易频繁和经费紧张带来的联动反应。与1927年以后国民党当政相比，这一时期的江苏省政府在治运施策上一无具体规划、二无连贯政策、三无有效有力措施，对于治理境内运河无主动意识。开展工程满足于春修运河河堤、夏防洪水毁堤和以工代赈，实施测绘满足于河流面积、流域地形等，对于时段流量流速、泥土淤积程度、沿堤薄弱环节成因等无具体细致的调研分析。政策无一贯性，甚至未能如国民政府时期围绕运河重点区段开展阶段性的重点工程施工。

4.仅着眼于重点区段未能形成全省统筹

江苏省政府治运仅着眼于重点区段，未能形成全省统筹，特别是苏南苏北未能形成联动。在苏北主要关注于洪灾旱灾引起的饥荒、水患惨剧的遏制，以修治河堤、测绘水文来修补千疮百孔的运河；在苏南则受制于士绅权力的渗透，江南水利局、太湖水利工程局主要的工作停留在了测绘和与地方士绅的扯皮上。江苏省政府没有江苏一体的大局观，未将运河治理的视野扩展到江苏全域的高度，而是谨守壁垒，各自为战，使得有限的行政资源得不到充分利用。

参考文献

[1]《江淮人士组织江淮水利促进会》，《申报》，1932年7月30日。

[2][4]《运河督会办及太湖督会办发表后已着手进行》，《申报》，1919年12月19日。

[3]《调任安徽巡按使江苏巡按使韩国钧片呈署政务厅厅长徐寿兹病请辞职拟仍委任该员为江南水利局总办以资手熟文并批令》，《江苏省政府公报》第八百四十五号，1914年9月11日。

[5]《地方通信·开运河以工代赈》，《申报》，1914年12月04日。

[6]马士杰：《治运筹备概略》，中国书店，1933年。

[7]《江北运河工程局开第一次评议会》，《申报》，1921年1月4日。

[8]江浙水利联合会编：《江浙水利联合会审查员对于太湖局水利工程计划大纲实施调查报告书函并附件》，1921年。