周文泓 刘静 向宇 文传玲

摘要：政府文件管理数字转型框架的研究旨在推进电子文件管理实践与理论的发展。文章以文本分析方法对澳大利亚与美国文件管理数字转型政策与报告予以调查归纳，由此形成政府文件管理数字转型框架。进而提出了我国政府文件管理数字转型策略：从立足整体情境完备数字基础配置、面向业务与信息融合再造流程、完善顶层设计、基于需求开发数字工具、多元主体协同充实组织架构、规范持续性全面评估六方面予以建议。

关键词：政府；电子文件；档案管理；数字转型

分类号：G279.29

Research on the Framework of the Digital Transition of Governmental Records Management

Zhou Wenhong1， Liu Jing2， Xiang Yu1， Wen Chuanling1

（1.School of PublicAdministration of Sichuan University， Chengdu， Sichuan， 610064；2.School of Information Management of Wuhan University， Wuhan， Hubei， 430072）

Abstract：The research on the framework of the digital transition of governmental records management aims to advance the governmental digital transition practice， and to promote the enrichment and expansion of the theory and connotation of information and electronic records management. Through text analysis， the paper investigates and summarizes the digital transition policies and reports from Australia and the United States to integrate the framework of the digital transition of governmental records management .Finally， the following six aspects are proposed to improve the digital transition of Chinese records management： completing digital infrastructure based on the overall situation； reengineering process oriented to business and information integration； improving top-level design； developing digital tools based on demand； enriching the organizational structure by multi-agent collaboration ； standardizing continuous and comprehensive evaluation.

Keywords：Government；ElectronicRecords；ArchivesManagement；DigitalTransition

全球諸多国家与地区正倡导文件管理数字转型，以实现在数字环境中仅以电子方式生成、办理、归档管理、移交、保存和利用文件，不再同时生成、办理和保存纸质文件[1]。例如，我国通过《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》《国家电子文件“十三五”规划》明确数字转型导向；澳大利亚基于数字转型与数字连续性政策要求政府在2020年以前实现信息管理在基础设施、流程、对象、系统等全方面的数字转型。多元化实践从顶层设计、标准规范、流程设置、系统开发、评估反馈等多方面提供了数字转型策略，但均处于不同进度的探索中。

随着电子文件管理要求以全数字的形式呈现，数字转型的导向日趋深化，亦倒逼研究领域在关注转向的情境中考虑政府文件管理的发展问题，即从模拟态环境向数字态甚至数据态环境转型[2]。一方面，从概念层探讨数字转型所映射的转向的具体内涵。例如，“轨”主要指文件运行的状态、“套”主要指文件保存的状态；数字转型，其本质是转轨；[3]数字连续性则是在信息的持续运动中构建信息管理的能力和系统性的框架以确保数字信息的长期可信、可用。[4]由此，也延伸出为什么要转型的讨论，立足全球信息化、数字政府建设、网络强国战略等提倡数字转型[5-6]。另一方面，数字转型如何实现亦有探索。综合层面已识别数字转型中的战略框架、体制、业务、系统、能力与责任等关键要素[7]，且通过数字连续性展开的实施与保障框架[8]指导数字转型；具体实现层面则提出单轨制背景下电子签名的归档保存方案[9]、面向数据连续性的电子文件管理系统[10]、机构组织、责任体系与人才培养等[11]。综合来看，研究所设定的变量与研究结果对如何实现数字转型缺乏充分说明，对实践经验的梳理与分析不足导致缺失系统可行的框架。

因而，本文以引领数字转型前沿的澳大利亚与美国电子文件管理实践为案例，对近20个最新实践报告与政策文本进行分析，采用文本主题分析法从中提炼出具有共性的数字转型框架，以期形成完备的多维度框架来解答当前对于数字转型如何入手、开展与实现的问题。

1数据收集与方案分析

本文采用文本分析法提炼数字转型框架，分析的数据源主要是两国发布的政策、制度规范、报告等文本材料，分析策略：（1）限于美国档案与文件署（NARA）未提供评估工具，将从其评估报告《2017年联邦机构文件管理年度报告》[12]中提取涉及数字转型的基本内容，由此同澳大利亚的评估工具Checkup Plus（2018年）[13]对照整合，形成政府文件管理数字转型的维度与要素。（2）分析评估工具或报告中提及的政策与制度依据如《成功管理永久电子文件的标准》，对此前所形成的框架在内容层予以印证和补足，并对整体框架进行阐释。（3）立足中国国情提出数字转型框架的应用策略。各政策的分析主要参考了质性文本主题分析法的具体步骤：创建主类目、用主类目编码所有的文本、归纳式地创建子类目、二次编码、二次编码后对数据进行系统化架构。由此，确定数字转型框架的主维度、组成要素及每个要素对应的具体内容。

2数字转型框架：基于美澳的调查发现

基于上述分析策略，从两个国家数字转型相关评估、实践报告与相关政策中可发现以下六大维度及其相应的组成要素与内容：

2.1基础配备

基础配备维度是指文化环境和软硬件设施的支持。它的功能在于为文件管理数字转型提供全方位的运行环境，包括在设施上确保数字转型所需要的软硬件配置；也包括形成数字文化氛围，使得所有层级的人员具有相应意识与能力以数字形式管理文件。

第一，文化环境要素主要体现为机构整体偏好使用数字技术且认同以数字形式记录、管理、保存文件并高效服务各项业务，认可数字原生信息的价值并倡导建构相应信息管理方法与能力，具体呈现为：（1）合规意识，指机构在设计和实施文件管理数字转型过程中，从制度、系统到具体行为都要主动了解和遵守信息、文件、档案的相关法律法规。如美国要求机构在文件公开上实现对《信息自由法》关于信息开放、安全与个人隐私保护等要求的遵从。（2）资产意识，指机构将数字信息、文件视作战略资源和经济资源，进行资产化管理。例如，澳大利亚要求机构做好信息盘查工作，增强对电子文件的存储空间、类型、数量的识别与维护意识。（3）风险管理意识，指机构文件管理采纳风险管理的方法与模式。例如，澳大利亚与美国同时明确系统开发贯通风险管理思维，熟练应用相关工具应对信息安全与隐私问题。

第二，支持数字转型的软硬件基础设施。硬件基础设施包括独立的专业服务器、计算机、存储设备、网络基础架构等支持业务数字化运营和信息管理的物理配置，如美国《信息资源管理战略》提到机构需要有满足巨大电子文件增量的网络基础架构；软件基础设施在此维度主要指业务开展要使用全数字的系统软件与应用软件，如澳大利亚《管理信息》提到存储电子邮件的电子文档系统、文件管理系统。

2.2流程

流程維度指文件管理数字转型的具体环节与过程，这是为了保障在数字转型的过程中确定文件管理工作如何开展、从哪儿开展、开展过程与工作内容是什么，流程的完备在于：

第一，明确流程再造的方向与思路。一是互通互联互信，要求立足整体政府的视角对共性业务的文件流进行设计和调整，实现文件流程对各业务连通、交互、决策、授权和信息保存的支持。二是可问责，审查和审核文件管理实践和流程是否包含信息治理要求和规范，确保信息、系统和服务符合文件管理制度要求，且流程所涉及的相关岗位界定、责任判断、工作内容等必须予以记录，以保障流程的执行落实和可追溯。三是高效率，非线性的数字流程得到提倡，如跨时空流程部署以促进信息能够被高效与低成本地检索、管理、共享和重复使用。

第二，通用环节的明确与关键环节的识别。一方面，依据调查，文件管理在数字情境下主要体现为形成、捕获、整合、鉴定、描述处置、保存、存储、利用、保护环节。如美国的《文件与信息管理系列》对文件与信息管理相关职业进行职责审查、评级与头衔确定，以明确机构对各级各类具体的文件与信息管理人员的准确需求，并支持各工作环节特定目标的实现。另一方面，识别关键环节以提挈流程再造，如数字创建、数字授权、鉴定、处置在美国的《永久保存电子文件管理标准》与澳大利亚的《信息管理标准》中均得到凸显。

2.3制度

制度维度从规则层面对文件管理数字转型的目标定位、管理规则、实践行动等方面进行指引与规范，从本质上解决数字转型方向、内容与要求，即如何做的问题：

第一，制度参照指数字转型立足于对国家已出台相关制度的参考与遵从，从国家大政方针出发设计与落实文件管理制度。例如，美国颁布的文件管理数字转型政策制度得益于对《开放政府指令》《提供21世纪的政府解决方案：改革计划和重组建议》的解读。

第二，制度建设指形成具体制度对数字转型进行指导与规范，为明确“如何做”提供内容支持。需建设的四类制度包括：一是全局性制度，针对不同形式、内容、背景的文件制定通用性制度，从中观层为具体制度规范提供导引。例如，澳大利亚的信息治理框架与《数字连续性2020战略》就是对文件管理的目标与要求进行通用设定。二是文件管理数字转型相关环节的制度。如在创建环节的数字签名规范、处置环节的保管期限表、移交环节的格式与要求规范。三是面向业务、信息、系统互联互通的标准，包括文件管理系统功能需求、元数据、信息共享的标准等。四是其他制度。数字化、员工账户管理、规划与预算等相关规定不可或缺，如美国的《信息资源管理战略》中IT投资与管理政策也是支撑文件管理的重要内容。

第三，制度贯彻指促进制度理解并开展有效行动，主要体现为制度传播。一是对于机构整体与其他利益相关者，确保制度通知到位且为相关人员提供培训；二是要求各利益相关者着手对文件形成、收集、使用、处理、保存、存储、维护、披露、处置、利用等方面的反馈予以规定。例如，澳大利亚《信息管理标准》中提到制定和传播政策，为员工创建和管理业务信息提供指导。

2.4管理工具群

管理工具群是支持文件管理数字转型的数字工具的统称，保障信息以数字形式形成且在全流程得到可信管理，包括：

第一，系统，即文件管理数字转型的业务操作载体。要求：一是标准化，即系统建设及系统提供的服务符合国家、行业、机构内的信息治理要求和标准规范，参照美国与澳大利亚的专门标准规范。二是不重复建设，考虑现有的技术资源与系统解决方案对机构文件管理的适用性与满足程度，避免重复对文件管理系统与技术投资。三是长期可用，遵循系统长期可用的原理、概念、方法和技术，保证在软件和通信平台网络之间的互操作性、应用程序可移植性和可扩展性以确保系统的长期可信赖。四是安全，将信息安全和隐私完全集成到系统开发过程中，达到必要的可信度、安全防护和恢复能力。五是做好系统管理与维护，定期检查系统是否能有效管理文件以支持业务需求。六是要认识和应用多元化的系统类型，如澳大利亚提到管理信息的系统有形成与创建信息的业务系统、电子邮件管理系统、电子文件和档案管理系统等，多个系统关联构成实现数字转型的基础。

第二，其他工具，主要用于某类环节或某个管理内容。例如，描述与识别信息的分类工具、确定信息使用方式和保管期限的智能工具、数据集登记器等。

2.5组织

组织维度指对照文件管理数字转型需求建立主体机制，促进有意识、有行动、有能力的主体力量能够在权责明晰的前提下落实数字转型，包括：

第一，组织架构建设，包含两方面：对机构整体而言，体现为主导机构与协助机构多部门配合，如澳大利亚《数字连续性政策2020》政策要求机构在2016年6月30日前制定以信息治理委员会为主导，与政府信息管理办公室、澳大利亚信息专员办公室、公共服务委员会等其他部门合作的数字转型计划。同时，对相关职位职责进行划分。如美国设置的职位大致分为机构高级官员、高级文件管理官员、首席信息官员、高级机构隐私官员、高级机构信息安全官员、区域/项目主管、一般文件管理人员、信息技术人员以及一般员工九大类。

第二，人才建设主要体现为能力构建。一是明确能力要求，主要涉及对文件与信息资源的管理、利用和维护的适当知识和技能。如美国《文件与信息管理系列》将偏重信息资源开发的文件专家的能力确认为管理、监督、领导、开发、交付和支持IT系统和服务并需要了解IT原则、概念和方法的知识。二是能力培训，既包括对所有员工实施的对应角色和职责的技能培训，也包括领导力培训。如美国的机构建设与澳大利亚的能力矩阵中都强调开设有利于员工领导力与职业发展的课程。

第三，社会协同，即围绕文件管理数字转型建立并维护机构与公众、企事业单位的互动关系。一是与企事业单位合作。一方面，制度合作，促进机构基础设施、办公产品以及服务的合规与标准化，如美国联邦文件管理要求的制定过程要同业务服务供应商沟通；另一方面，技术合作，如与企事业单位合作形成经济可行的自动化文件管理解决方案。二是重视与用户的合作及联系，既重视改进和设计用户的文件利用体验功能，又增强并充分发挥用户参与的能力。例如，澳大利亚在信息治理中提到要针对公众隐私数据保护做好共享与开放中的风险管控工作，这需要及时收集公众反馈。

2.6评估

评估是指依据一定目标和标准，通过多种评价手段与方式对文件管理数字转型进展进行有效把握与衡量，包括：

第一，关于评估主体，明确由谁评估。目前有两种方式：一种是由已有部门或官员进行评估，如美国部分机构由监察长办公室、文件管理评估项目组进行评估；第二种是建立一个专门的监察机构。

第二，关于评估频率，依据机构文件管理政策和程序制定。如美国《2017年联邦机构文件管理年度报告》显示：45%的机构每年评估一次、12%的机构每两年评估一次、13%的机构每三年评估一次。

第三，关于评估方式，当前主要包括两种方式：（1）专门的文件管理评估方法，如澳大利亚的Check-up Plus工具、美国的文件管理自我评估报告；（2）使用其他适用的评估方式来评估机构信息资源管理，如美国部分机构使用由CIO领导的TechStat审查（对IT投资的审查问责制）来评估机构所获得的信息技术和服务的标准与要求等。

3启示：政府文件管理数字转型的策略构建方向

政府文件管理数字转型是人类世界向数字空间拓展的共有趋势，在我国亦有显著体现，档案领域的规划与前沿探索主动将数字转型作为关注和贯彻的重点。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》将加快提升电子档案管理水平明确为主要任务之一，《国家电子文件管理“十三五”规划》更是立足党政事业的整体从各个层级与各个系统予以统筹布局。同时，我国政府文件管理的数字转型正处于建构之中，在自主探索的前提下，上述框架从经验角度提供了一定的完善方向：

第一，数字转型在意识层面的不足是我国政府文件管理升级优化的主要障碍之一，在以提升国家治理能力为目标的信息化建设已为政府提供较完备的硬件设施且国家层面已明确单轨制转向的前提下，如何驱动各层级与各系统的政府机构认识与认可数字转型是关键。那么，需要着重关注的问题是如何严格落实全数字的业务环境建设以提供培育数字转型意识的基地，从而形成信息的合规、资产和风险管理意识。

第二，如何能够将美澳实践中的面向业务与信息融合再造流程的方法论予以进一步提炼，并立足我国情景进行适应性的方案设计？在这其中，可思考的要点在于：明确业务开展的方法、流程发生了什么變化，即确认业务源于什么职能、具体内容、环节以及利益相关者；明晰对接的文件对象、信息流的具体表现及利益相关者，具体包括内容、背景、形式等要素的具体形态与特征，信息流涉及的信息、向度、责任人和具体路径、同文件管理产生关联的利益相关者；对业务需求与文件管理要求的关联分析达成集成流程，进而具体设计文件管理数字转型的流程。

第三，制度建设非一蹴而就的结果，而是系统化的过程。尤其是澳大利亚的信息治理实践提供了整体建设制度的方向：建立包含高层的、跨部门的、且由信息管理、业务、法务等不同职能人员的文件管理委员会，确保对外围环境政策有全面解读与关联，对机构各方面需求有深入了解与统筹，对机构信息及其管理的现状、风险、方向以及要求有明确调查与认识，从而使文件管理数字转型制度能得以全面落实；建立信息治理框架，即对机构有哪些信息、其价值与管理要求、相应匹配的管理制度形式（如战略、标准、规范、指南、规划等）如何协同、每种制度的具体内容设计进行统筹；在建立文件管理数字转型统一框架和通用制度的同时，针对不同门类、业务、价值、流程、形式的信息制定特定制度。

第四，技术和工具的辅助效能如何充分发挥。美澳的经验显示，工具开发以提升管理自动化程度来解放各类人员的工作负担是关键策略。技术与工具得到充分利用的前提是对管理需求充分理解，管理为核心的理念应贯通全程。同时，强化技术能力及同技术部门的协作，以明确需要怎样的技术和工具。整个开发过程机构除了由信息、文件管理部门提出需求外，还应对使用怎样的工具提出技术视角的要求。

第五，在数字转型作为复杂任务的现实中如何借助主体协同实现多元力量的集聚。美澳在组织架构方面的设计和调整显示出几类主体应在数字转型中贡献重要力量，可供一定程度的借鉴：高层级主管，确保机构能从顶层与整体理解文件管理数字转型的战略价值与行动内容，保障数字转型通过统籌、监督和协调得以在机构内被全程遵循和推进；机构业务部门主管，帮助理解和优化文件管理数字转型同业务数字转型的融合，使实践落实于机构日常业务活动；信息、文件管理部门，提出文件管理数字转型专业要求，主导形成具体制度与方案；信息技术部门，从技术层落实文件管理数字转型的实现方案、工具的开发或采购的审核。

第六，评估工作如何部署以实现有效监管。在这其中，如何将评估工作纳入文件管理数字转型的整体内容、如何将制度要求转化为评估指标、如何提供有效机制确保评估行动的持续和良性循环都是需要重点考量的问题。

*本文系国家社科基金项目“基于多元数字技术的网络空间参与式归档研究”（项目编号：18CTQ037）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[3][6]钱毅.电子文件“单套制”管理相关概念的辨析与思考[J].档案学通讯， 2017（4）：8-13.

[4]周文泓.全球数字连续性的行动全景与启示——基于英国、新西兰、澳大利亚与美国国家政策的探讨[J]情报理论与实践，2017（3）：138-142+137.

[5]鲍志芳，马嘉悦.基于单轨制、单套制、双轨制和双套制概念辨析之文件管理模式探讨[J].档案学通讯，2018（4）：30-34.

[7]冯惠玲，刘越男，马林青.文件管理的数字转型：关键要素识别与推进策略分析[J].档案学通讯，2017（4）：4-11.

[8]周文泓.英国数字连续性保障框架分析与启示[J].图书情报工作，2016（15）：45-52.

[9]刘越男，杨建梁，张洋洋.单轨制背景下电子签名的归档保存方案研究[J].档案学通讯，2019（3）：26-35.

[10]朝乐门，曲涵晴.电子文件管理系统：从数字连续性到数据连续性[J].档案学通讯，2019（3）：20-25.

[11]马林青.国外政府电子文件管理规划分析及经验借鉴——以美国、澳大利亚文件管理的数字转型为例[J].档案学通讯，2015（5）：73-77.

[12]National Archives and Records Administration.Federal Agency Records Management 2017 Annual Report[EB/OL].[2019- 10- 22].https：//www.archives.gov/files/records- mgmt/resources/2017-farm-annual-report.pdf.

[13]National Archives of Australia. Check- up PLUS[EB/ OL].[2019- 10- 22].https：//www.naa.gov.au/sites/default/files/ 2019-09/Check-up-PLUS-2018.pdf