崔永梅 ，崔 宁 ，姚 文 ，赵健梅 ，闫力斌 ，何 钊

（1北京交通大学经济管理学院 教授、博士生导师，北京 100044；2北京交通大学经济管理学院 研究生，北京 100044；3北京交通大学经济管理学院 兼职教授，北京 100044；4北京交通大学经济管理学院 副教授，北京 100044；5中国国家铁路集团有限公司财务部预算处 处长，北京 100844；6中国国家铁路集团有限公司财务部预算处 副处长，北京 100844）

0 引言

铁路运输是关系国家命脉的重要行业，而全面预算管理在推动铁路运输企业精细化管理，有效进行成本管控，持续提升铁路经营质量效益等方面发挥着越来越重要的作用。从2002年开始，我国铁路运输企业开始全面预算管理试点，经过长时间的实践和改进，相关制度已经逐步建立和完善，并对企业的日常经营管理工作产生了重大影响。但是，由于铁路运输企业的公益性和复杂性等典型特征以及历史条块分割，全面预算管理工作中的一些矛盾和问题日益凸显。

同时，企业转型升级也对全面预算管理提出了更高要求。面对建设交通强国的时代要求，铁路运输企业提出了“交通强国、铁路先行”的战略目标，并不断深入推进公司制和股份制改革。2019年中国铁路总公司正式改制，成立中国国家铁路集团有限公司（以下简称国铁集团），铁路政企成功分离，这很大程度上将有利于企业提升经营管理水平和市场竞争力，更好地为国家战略和经济社会发展服务。但是，随着企业深化改革和转型升级，铁路运输企业现有的全面预算管理已经无法满足经营管理的需要，比如预算管理与战略目标的适应性、责任落实、信息化应用等。

另外，真正实现铁路运输企业的全面预算管理的一个重要前提是解决业务与财务相分离的问题。若企业能够将业务以及财务领域内的信息进行有效整合，将有利于企业转型升级，使企业财务得到更加精细化的管理，增强路局到站段层面的管控，最终实现企业价值管理的目标[1-2]。

因此，如何从业财融合的角度出发深化铁路运输企业的全面预算管理，满足铁路运输企业改制和经营管理工作需求，以适应企业内部环境和外部环境的变化，成为铁路运输企业预算管理工作的重中之重。

1 文献综述

近年来，关于我国铁路运输企业全面预算管理的文献多关注于发现问题与提出建议措施，认为铁路运输企业的全面预算管理应重点关注以下三大问题。

第一，企业全面预算管理与战略目标匹配程度不高。在编制预算时，管理者更注重的是往年与未来一年的经营业绩，预算编制内容仍然集中于收入、支出、利润三方面，与战略的联系并不紧密，无法满足企业新的战略发展与经营管控模式的需要[3-4]。

第二，业务预算与财务预算分离程度较大。长久以来，铁路运输企业的预算管理更偏向于传统的财务预算管理，业财融合程度不高，无法实现信息共享，导致无法发挥全面预算管理的真正作用。主要有两点原因：首先，预算编制时财务部门与业务部门沟通与配合不到位，导致财务预算与生产环节相脱离，预算编制内容全面性不高[5,3]；其次，预算执行过程中，管理者过于强调业务的特殊性，会导致实际生产中脱离预算控制[6]。

第三，预算管理的精细化程度不高，主要表现在国铁集团对基层站段的预算编制与执行管控不严。这是由于国铁集团、各铁路局、基层站段三个预算主体之间预算目标不统一，信息不对称所造成的。国铁集团的预算编制以战略规划为导向，是面向长期的和未来的预算，是以宏观信息为基础的，但是各铁路局与基层站段所掌握的信息更加细致，对业务流程的相关细节更加了解，并仅测算当年收支利预算，是面向短期的和现在的预算[7]。另外，各基层站段的业务范围与管理模式均有所不同，尚未形成统一的预算指标对各基层站段进行预算考核。

诚如上述，针对现有预算管理体系提出具体的、实用型优化方案的文献较少，而且从业财融合的角度出发改善全面预算管理体系的文献几乎没有。但是，实现业财融合是保证铁路运输企业全面预算的关键所在。因此，本文以业财融合为根本出发点，针对现有铁路运输企业全面预算管理体系中的预算指标设计与预算管理流程，提出相应的优化措施。

2 基于业财融合的多级次全面预算管理体系优化方案

2.1 优化原则

2.1.1 以“三个导向”为指导思想

在对全面预算管理体系进行优化时，要遵从战略导向、问题导向、目标导向。首先，铁路运输企业应以“强基达标、提质增效”“交通强国、铁路先行”等战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理地构建全面预算指标体系，以推进集团公司战略目标的实现。其次，要针对现有预算管理体系中的不足，在预算编制出发点、预算管理组织体系、预算指标体系、预算执行与控制程度上做出重点改善。最后，应以“实现精细化管理、降本增效”为主要目标，分析铁路运输企业财务预算指标现状，研究财务预算指标体系的专业分类以及与业务指标的关系，进而构建多级次的财务预算指标体系。

2.1.2 以“四个统一”为出发点

在构建铁路运输企业全面预算管理体系时，应注意实现管理流程统一、管理责任统一、考核指标统一、评价体系统一。其中，管理流程统一是指基于预算指标体系责任分解图（RBIS），实现纵向“国铁集团—路局—基层站段”、横向各业务部门之间预算管理流程的统一。管理责任统一是指应规范各业务部门和主体在预算管理中的责任，明确职责定位和要求，统一落实和检查。考核指标统一是指明确站段考核指标定义，注重评价指标分专业衡量时概念及统计口径的一致性，注重业务预算指标和财务预算指标的完善和有效对接。评价体系统一是指基于全面预算视角，综合不同系统、性质的站段的特点，建立统一的评价体系。

2.1.3 以业财融合为抓手

业财融合一般是指企业的财务工作与业务工作进行有机结合和协作，最终实现企业价值管理的目标。在现行的铁路运输企业的预算管理体系中，存在财务预算和业务预算“两张皮”的现象，财务预算与生产任务计划相分离，指标口径无法统一，数据来源混乱。因此，有效实现业财融合是至关重要的，企业需要进行财务管理模式创新，使财务部门与所有业务部门进行有效的协同，合理配置资源，共同创造企业价值。

2.1.4 分级次、分专业标准化管控

铁路运输企业在最终经营指标通过生产指标分解落实的过程中，在路局到站段层面存在缺乏统一的标准，掌握全面信息比较困难；预算约束力不强，考核力度、时效性不够等问题。因此，为解决从路局到站段不同专业在预算管理指标不一及管理混乱等问题，应通过分类、分组梳理各个系统目前基本指标完成情况和经营成果，针对站段时效性强、实用性强、任务性强三个固有工作特点，抓住预算编制、执行、调整、考核的主要环节，制定出具有普遍性、细节性的路局对站段的嵌入式标准化预算指标体系和预算管理流程。

2.2 预算指标体系设计

2.2.1 预算指标体系内容

全面预算指标体系的结构应满足预算全覆盖、全过程、全方位的管理需要，其基本内容如表1所示。按业务类型分类，主要包括运输企业的各专业系统与非运输企业的各行业企业的预算指标；按预算内容分类，主要包括财务预算、经营预算与投资预算的相关指标。

表1 全面预算指标分类

2.2.2 预算指标体系结构

本文以业财融合为出发点，结合铁路运输企业全面预算管理体系现行应用状况，设计了以战略目标为导向的财务指标、业务指标和效率效益指标相结合的预算指标体系，并重点体现铁路运输企业生产性指标对财务性指标的贡献和约束关系，突出铁路运营效益分析，综合反映经营成果、经营质量、经营效率和经营风险等目标要求。主要逻辑关系是以财务指标为核心，业务指标作为挂钩指标或财务预算指标的评审约束指标（路局层面、站段层面），并结合一定效率效益指标作为预算分析或评价指标，如图1所示。

图1 预算指标结构关系图

财务指标方面，主要是从收入、支出、利润三方面出发，根据2018年所下发的《关于加强2018年铁路运输企业财务预算编制工作的通知》（96号文）中的详细分类进行确定[8]。业务指标方面，主要是各个不同的系统结合自身业务特点与相关业务活动，结合国铁集团的RBIS图，设计合理、有效的业务指标。需要注意两点：第一，业务指标要细化到站段层面，即路局层面的工作量指标与站段层面的工作量指标数据口径尽量统一，以便于数据的收集与处理。第二，业务指标需要结合不同专业，具体分析其对财务指标的贡献与影响的路径，以搭建不同专业部门的业务与财务指标的关联关系。效率效益分析指标方面，主要包括效率指标和效益分析指标。效率指标主要是指工作量的分析指标，由于各部门的生产任务不同，效率指标也各有不同。而效益分析指标主要是将生产任务指标与财务指标进行结合，以统计每单位工作量所耗费的支出或获得的收益。从某种程度上来说，效益分析指标是业财融合在全面预算管理中的一个很好体现，是业务与财务的直接挂钩，包括生产效率和质量效能等方面，也可以用来考核预算管理的执行情况。

2.3 预算管理流程设计

为实现多级次、精细化管理的目标，本文主要设计了“国铁集团到路局层面”以及“路局层面到站段层面”的预算编制流程。

2.3.1 国铁集团到路局层面

国铁集团到路局层面的预算管理流程主要如图2所示，分为预算编制、预算执行、预算调整、预算考核与可持续改进五大模块，是一个闭环式的预算管理流程，涉及的组织机构主要是国铁集团、集团全面预算管理委员会、集团财务部、集团各职能部处、各路局。

图2 国铁集团—路局层面的预算管理流程

国铁集团在确定明确的预算管理目标后，下达年度预算编制工作安排，通过“两上两下”的预算编制与审批过程，形成正式的财务执行预算，并将其下达给各路局，各路局再根据分解后的经营预算，下达各单位执行预算的工作通知。若在执行中存在预算调整需求，路局应提交书面报告，集团财务部组织相关部门核实并提出建议方案，经集团全面预算管理委员会研究并经国铁集团批复后，下达调整预算。此外，要定期对预算执行过程进行分析，主要是比较预算差异并分析总结原因，路局进行审批并下达建议措施，进行优化后继续执行。另外，铁路运输企业需要建立预算考核制度，责任部门明确地落实考核制度，对预算执行进行监控和评价，并实施奖惩制度。

从预算实用性角度出发，铁路运输企业应在全面预算管理实施过程中，定期总结错误以及相关经验，提出优化措施，以对预算管理过程进行可持续改进。可持续改进并不仅仅是对预算编制的可持续改进，而是一个全过程的可持续改进。

2.3.2 路局层面到站段层面

路局层面到站段层面的预算编制流程与国铁集团到路局层面的预算编制流程相似，但更加细化，如图3所示，涉及的机构有路局、路局预算管理委员会、路局财务部、路局各职能部处、各站段。

图3 路局—站段层面的预算编制流程

路局在收到国铁集团年度预算编制工作安排后，交由路局财务部制定年度预算工作方案，并上交路局全面预算管理委员会批准审核。年度预算工作方案通过后，各职能部处与财务部共同组织各站段编制建议预算，由业务部门审核、财务部汇总后，交由全面预算管理委员会与路局审核并提出调整意见，通过后正式确定年度预算方案，并将其下达给各单位各部门，开始执行预算。

而路局层面到站段层面的预算管理流程的预算执行、分析、调整、考核等与国铁集团到路局层面的流程比较相同，在此就不再赘述。

3 全面预算管理体系可持续改进的保障措施

在预算管理体系的构建和应用过程中，铁路运输企业应结合经营管理实践和具体业务的生产流程和成本因素的情况，不断改进预算管理体系。第一，应不断完善分专业的统一预算指标和口径，实现预算指标的结构化和标准化，并形成不同业务类别的预算指标及标准定额库，提高预算管理的精细度。第二，明确责任主体，按需编制动态财务报表。从站段的成本控制报表，到路局的财务预算报表，再到国铁集团的预算汇总报表，形成月度、季度以及年度的“站段—路局—国铁集团”三位一体的可视化报表，建立分层级分专业的月度预算执行财务报表研究与分析评价体系。第三，强化预算管理的考核评价，挂钩绩效考核，确保预算的刚性约束。第四，建立业财一体化的共享财务和全面预算管理信息系统。运用先进的信息化工具，业务数据与财务数据进行实时共享，保证正确的预算编制，并将后续预算执行数据及时录入，有利于实现真正精确的预算管理。